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另外一点我说，最终，这个责任政府的实现，它既取决于公共管理者的伦理自觉性，也更有赖于我们社会一个监督机制的建立。所以说，从中国的目前情况来看，完善立法、司法、行政、社会、新闻、政党、公民的监督，都是不可缺少的，都是建立责任政府不可缺少的环节。这是我讲的第三个方面。
我讲的第四个方面，政府制度创新，我讲实际上我们要致力于创造一个，建立一个公平的和具有社会包容性的，这么一种政府的制度或者政府的管理体制。
我们经常讲政府是一个公共服务机关，政府给社会提供的是一种公共服务。那么公共服务，它最大的特点在于什么地方呢？公共服务最大的特点就在于，它的普遍性和非排他性。我们不能把一部分人排除在享受到社会的公共服务之外。我们中国的社会在这方面，我们的确有待很多要加强的地方。我们来仔细地想一想，我们在中国有多少人享受到了社会的保障。
你比如讲，我们中国的高考政策，城市孩子的录取分数线和农村孩子录取线是不一样的。农村孩子，你即使考很高的分数也不能上重点。那么从社会的公正性的角度来讲，我就经常质疑这一点政策的公平性。因为政策本身是不公平的，你无论怎么去执行都不可能保证公平的结果，对不对。大家经常讲治愚先治贫，中国社会要发展，走向小康社会，那么从政策取向上来讲，应该更多的要保护社会的弱势群体，他们的平等权利，这一点恐怕要更重要。
建立一个公平的和具有社会包容性的这么一个政府，它意味着什么东西呢？意味着公民的基本权利，都是要受到平等的保护的，对不对。我们不能说有一部分人享受到了社会的某些权利，另外一部分人不能享受这样的平等权利。政府要尽可能的为公民平等权利的实现创造机会。也意味着政府，在它的行政的行为当中要平等的对待每一个人，对不对。也味着什么东西呢？也意味着政府要更加关注这个社会当中的弱势群体，为他们提供更佳、更好的服务。也意味着政府要扩大公共服务的受益面，意味着我们的政府，在政府的决策过程当中，要超越特殊的利益集团的利益。大家知道，这一点是很重要的。这是我讲的一个，创造一个，致力于建立一个公平的和具有社会包容性的政府。
另外，我下面要讲的是，关于我们要建立一个有效率和高绩效的政府。我讲政府是不是高效运作，一直是一个判断我们政府治理是不是良好的一个标准，也是判断政府是不是负责任的一个标准。那么高效的一个政府，它意味着什么东西呢？意味着我们政府能够充分地利用各种的资源去实现目标，意味着公共部门、政府要重视公民的金钱的价值，这一点很重要。所以说很多同志讲，说中国政府的管理成本是世界上比较高的，这一点的确也是事实。
因为政府的管理成本高，就意味着公民的利益的丧失。为什么呢？因为支撑政府运作的一切经费，都是从公民的口袋里面拿出来的。税收，对不对。过去毛泽东讲说，“贪污和浪费是极大的犯罪”，这的确是正确的，因为它是对人民的犯罪。它也意味着我们的政府要重视时间的价值，符合简单的效率原则。我们过去，我们经常看到的一个，大家、老百姓经常感觉到一个问题就是说政府，叫做事难办。在中国办一件事情要盖几十个公章，最多的在中国，我在研究公共管理发现，在中国最多的盖的公章，可以盖到三百多个公章，才能办成一件事情，所以这的确，恐怕是有问题的。
王鲁湘：当时他们说我们政府叫做，门难进、脸难看、事难办。然后人家就跟他们提意见，他们反过头来说，“小子，我不遛遛你，遛谁啊”。
张成福：所以说我们讲，一个有效率的政府，也意味着政府要重视结果的价值。为什么讲这个呢，效率这个东西，我经常讲，我们不能光看鸟的翅膀扇得有多快，我们更重要的是要判断鸟飞得有多高，对不对。政府管理容易把自己的投入当成自己的产出。我们经常会听到领导做报告的时候，会发现说，我们今年开了多少次会，发了多少次文件，花了多少钱，成立了什么样的机构，所以说我们的工作取得了很大的成绩。政府往往是很喜欢用投入来换取自己的产出，但是问题恰恰在这里，我这里面提出说，正视结果的价值，就是什么东西呢？我们最终判断政府是不是有效能的，就看社会问题的解决程度而言。
另外我讲，有效率的政府也意味着我们正视服务的价值。就是我刚才提到的，我们最终要衡量的是以公民是不是满意，作为衡量你政府效率的一个很重要的一个标准。所以这方面我们的确要做很多的事情，促使我们的政府更加有效率和有效能。
“中国政府制度创新”下面一个问题，我就想简单谈一下关于参与和网络式的政府治理问题。也就是说，讲当代公共事务的复杂性使得政府的治理，我们讲存在着一个，我们说一句话叫做不可治理性。为什么叫做不可治理性呢？就是现实的社会事务太复杂了。大量的公共问题每天都在呈现，使得我们忙于应付。那么这个问题，需要我们来思考这样一个问题，就是说单单政府一个部门，不足以解决复杂的社会问题。当代的政府治理，我们是需要政府、公民社会、企业的共同参与，才能有效地解决社会问题。所以说，在今天我们政府制度创新一个很重要的任务，就是要改变政府单独治理的一个强势国家的模式，而建立一个政府、社会、企业共同治理的这么一个模式。所以为此，我们就要重新认识和确定政府的职能，我们只要把政府，把政府的职能确立为市场经济的发展和社会的发展，提供必要的法律和制度的保障上，放在宏观经济的调控上，放在基础设施的建设上，放在市场的监督和管理上，放在社会资源的保护上，放在社会公正的实现方面，除此之外，大量的社会公共事务可以由市场去承担，也可以由社会公民组织去承担，也可以由其它的社会组织去承担。只有这样，我们才能够有效的解决公共问题。所以说我们今天，大家会看到这种新的治理模式也在中国逐渐地兴起。
在中国最近几年我们发现，首先一点，大家会发现去年的SARS，很多的非政府组织在解决这个问题当中，已经发挥了很大作用。世界卫生组织，他们积极地介入到中国SARS事务的管理当中，发挥了很好的作用。去年SARS成功，我们还有一个很重要的经验，你会发现也是可以用在其它社会事务管理当中。我们建立以社区为中心的这么一个治理。大家发现，真正出现危机了，每个社区都行动起来了，公民的有效参与，社会组织参与管理很重要的。单独政府一家，无力解决复杂的公共事务问题。当然这里面有一个很重要的一点，就是政府必须为社会其它组织作用的发挥创造有效的条件，对不对。首先要其它的社会组织能够得到健康的发展，没有社会的其它组织，包括我们讲的中介组织，这一点理想，也不是能够得到有效的实现的。
那么“中国政府制度创新”我讲最后一个方面，就是讲，我们实际上致力于建立一个法治化的政府。法治，意味着秩序，它意味着宪法和法律的崇高性，它的至尚性。更重要的，法治我经常讲，它的核心理念，法治政府的核心理念是，它并不是讲公民守法，法治政府的核心理念，它讲的是治国者先受制于法。也就是讲，政府的权力要受到监督和制约，这点是十分重要的。
我们关于这方面，实际上有很多伟大的思想家都做了很多经典的叙述，我在此就不必多说了。总有一句是可以肯定的，不受制约的权力，总是会侵害到他人的利益。如果我们承认社会当中的任何一个政党、任何一个组织、任何一个个人，他具有着超过宪法和法律之外的特权的话，那么我们也等于承认这个组织、这个个人，他具有践踏其他人权利的权力。所以说法治政府的核心要意是，政府的权力必须受到有效的监督和制约，这也是保证建立一个很现代化的政府制度的，一个基础性的前提条件。所以说我们讲，中国公共政府制度的创新是时代发展的要求，也是公民的期待。建立现代化的政府体系，同样和建立现代化的市场体系，建立现代化的企业体系同样的重要。也是实现小康社会和中国中华民族全面复兴的制度保障。
当然我们“中国政府制度的创新”，我的观点是，我们要本着一个国际化的视野、本土化的思考和行动的原则，来从事“中国政府的制度的创新”。我们要学习和借鉴发达社会和国际社会，政府制度的创新的文明的成果，从我国的国情出发，来建立具有中国特色的、现代化的政府制度。谢谢大家！
王鲁湘：刚才张教授已经把什么是政府，政府权力从何而来，什么是优秀的政府，优秀的政府应该扮演什么角色、执行什么功能，政府和社会之间的关系，政府和公民之间的关系，等等一系列的问题给我们进行了一个很清晰的一个梳理，我这里有两个很具体的问题想要请教一下张教授。
我有一年在山东拍电视片的时候，路过一个村子，这个村子正好是在公路旁边，公路旁边、村子旁边一个很长很长的一个土墙，土墙上头用镐头刨出来的，像一间房子那么大的一个一个的字，一共是六个字，“严禁越级上访”。那么我们知道，上访是有中国特色的一个社会现象，而且对上访人员进行逐级的围追堵截，也是我们政府很多公务员的一个很重要的工作。您觉得从您的理论的角度来说，怎么解释这个现象？
张成福：这个现象在生活当中的确是有的，恐怕还是屡见不鲜。首先我们应该要说明的，最重要的一条，就是说上访，我们是通俗的一个说法，实际上我们讲它是公民的一个宪法权利，是公民什么样一个宪法权利呢？是公民的批评权、公民的建议权等权力的一个综合的体现。正是通过上访这么个途径，我们也加强政府和公民之间的相互了解，应该来讲，这个制度从历史的实践上来看，也是我们中国一个很有效的公共管理的制度。那么问题在于，在现实的实施的过程当中，那么我们就具体的执行过程当中出了问题。对基层很多领导、官员来讲，你上访，你可能就是揭了我的家底了，揭了我的丑了，那么我要去隐瞒，那你不是把这个问题给我搞出来了嘛，这是他们不愿意，是阻拦公民上访的一个原因。
王鲁湘：我了解的情况不是基层干部怕这个人上访，把这件事情捅上去，这件事情上面早就知道了，他通过各种途径已经把这件事情捅上去，而且有些上访者已经是四十年、三十年的上访者了。这个问题已经两代人没有解决、三代人没有解决了。好像现在不是这个问题，就是说不许老百姓上访，尤其不许越级上访。围追堵截上访者，不是基层干部在做的事，而是从上面布置下去的一个任务，政府有这个权力吗？
张成福：我想这里面应该来讲政府是没有权力，任何人、任何组织都不能剥夺公民的宪法权利，这一点是毫无疑义的。当然上访这个现象，在中国比较复杂，那么我们政府，有些政府部门可能作出这么一个，我们过去在上访当中的确有一个规定，就是不能越级上访。从设计上来讲，我讲本来也没有什么可非议的地方，为什么呢？如果我们的每一级的人民政府，都能正常的履行自己的职能，发挥自己的职责的话，我们把很多问题都在下面得到有效的解决了。但问题在于，为什么会出现不断的越级上访的现象呢？我就谈到问题的根本上，还是我们很多的，包括各级政府部门，没有很有效地解决公民的问题。实际上这里面还牵扯了另外一个问题，就是说我们如何建立一个有效的，公民和政府之间的一个交流机制问题，使公民的心声能够很快地和政府之间进行沟通，这也是一个很重要的，实际上这也是一个途径。但是我们实际上需要在上访之外寻找更加广阔的途径，包括我前几天，我给有关部门建议的，过去我们在搞政策制定，规定的法律、规章、制度，政策制定的时候，我们可能最多请一些专家去，可能请王老师你去，可能请我去听我的意见，那我现在的观点是，我们以为这样，我们就做到了决策的科学化，做到了民主化，但我个人提出的意见实际上是，真正的决策是需要公民参与的，并不是应该仅仅是专家参与的。只有这样的话，我们在决策层面上，真正的建立一个有效的公民参与决策的机制的话，使他们的利益能够得到有效的表达，他们的意见也能够得到有效的表达，这样的话我们就可以化解很多现实的公共管理中的一些具体的问题。
王鲁湘：如果谁有问题，可以积极踊跃地向我们张教授提出来。
女同学：张教授，您好！您刚才谈到了公民的权利和政府的关系问题，我想到了一个长期以来困扰我的一个问题，我看到一些书，其中说到西方人对政府的观念，比如说有一本书叫做《总统是靠不住的》，就是说西方人普遍对政府采取的一种不信任的态度，认为对于公民权利来说，最大的威胁不是说周围的人、其他的公民，而是说政府。因为政府掌握着巨大的权力，它有比较丰富的资源，那么它对公民权利造成的侵害可能是最大的，所以说的是采取一种怀疑态度。假如人民对政府是一种对立的态度的话，那这样的话，对于政府的运作，对于整个社会的管理可能是不利的。所以说我觉得很矛盾，一方面人民要防范政府权力的侵袭，所以说要防着政府。另一方面，又不能老是跟政府对着干，您认为怎么来看待这个问题？就是说我们中国人应该树立怎么样的对待政府的态度才是最好的、最适合我们现在的社会发展的呢？谢谢！
王鲁湘：这位女同学在西方和东方之间摇摆。
张成福：对。的确你谈了一个很重要的一个文化现象。
王鲁湘：一个民族个性问题。
张成福：的确，从西方呢，我们要从治理的理念上来看，大家对人性的假设恐怕认识的不太一样。西方从古希腊、罗马时候起，总是认为，搞法治嘛，总是一个对人性处于一个比较悲观的看法，认为人是会做坏事的，那么政府也可能做坏事。所以说西方一直反政府，反政府是整个西方自由主义文化的一个基本的思路。那么东方国家呢，我们政治哲学从古代开始，你看我们占主流的儒家学说，我们寻求的还是政府之间，人们之间的这种和谐。我们假定政府是行善的。
王鲁湘：你只要做到了皇帝，你就同时是圣人。
张成福：对，所以说我们的确是两个不太一样的一个文化传统。我的观点就是说，第一，你也没有必要对政府持完全怀疑的态度，无论你喜欢不喜欢政府，政府总是存在的，而且政府的作用是不可替代的。而且政府的确是可以做很多的好事情，所以在这方面，我们只能说，对一个良好的社会来讲，公民和政府之间应该保持一种相互理解、相互协作、相互配合的这么一种。我们现在用一句时髦的话来讲，就是伙伴关系。就是你中有我，我中有你，就是这么一种关系。
当然了，你也说到问题的另外一方面，就是说，政府在权力行使过程当中，的确可能来侵害到公民的权利，这是一个很大的制度设计问题。就是说我们怎么能保证政府的权力不可能，尽可能少的或者根本就不可能侵犯公民的权利，这涉及到了方方面面的制度设计的问题。包括我们今天谈到，它涉及到，如果你比如说，要减少了政府作用的范围，那么它侵害你的可能性就小了。
再一个，我们还要有一个比较强大的公民社会，对不对，公民社会组织本身就可以监督你政府。我们有一个强大独立的媒体，社会媒体机构，它也可以监督政府。
另外，我们还需要建立一套很完善的法律制度，特别是宪政制度。因为现代宪政制度从一开始，就是想办法制约政府权力的，对不对。通过各个方面来制度设计，来保证政府的权力能够得到正确的行使，能够使政府的权力真正地来做到为公民的利益服务，为公共的利益服务。而使政府的权力不至于像马克思讲的发生异化，转为官员本人飞黄腾达的手段，转为来侵害其他人的一个重要的工具，就是这样。
王鲁湘：但是现在我们进入一个环节就是，您能不能用一句话，只是一句话来概括你今天想要演说的主旨？
张成福：让我们全社会共同努力，共同致力于创造一个民主的、法治的、有效率的、有能力的政府，使他们为我们能够提供更好的公共服务