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为什么会出现工商银行擅自定价收费的问题？是因为交管部门“授予”了它独家发行牡丹交通卡这一特权。可为什么交管部门会有意无意地助长工商银行的垄断经营行为呢？是因为交管部门在进行行政委托时没有走正常的程序。换言之，交管局与工商银行所签订的那一份行政合同有失规范。
什么是行政合同？通俗地理解，就是行政机关为实现某种管理或发展经济的目的与另一方签订的合同。就我的官司而言，交管部门为实现对机动车驾驶员的规范化管理，与北京工行一道推出了牡丹交通卡业务，其与银行方面所签的合作协议就是一份地地道道的行政合同。虽然眼下我们看不见这一合同文本，在我与交管局的同志“谈判”时他们称连自己都没有见过这份合同，但相信谁也不能否认这份合同的存在。
行政管理专家、中国人民大学教授毛寿龙在分析牡丹交通卡服务的性质时指出，从理论上看有3种解释：政府授权，交管局将其部分职能授权给银行行使；政府业务外包，交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理；政府购买，政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。
可不可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为理解为政府授权呢？当然可以，因为收缴罚款本身就是行政处罚整个过程中的一个环节，工行也是在代替政府职能部门行使职权。业务外包讲得通吗？似乎也行。发卡、收罚款本身也是交管部门自身的一项业务，现在交管部门自己不做这一业务了，找一个合作伙伴来做，这也是法律允许的。《行政处罚法》就规定了“收支两条线”的要求，因行政违章违法行为而被处罚，罚款必须缴到行政部门指定的银行。
但我的看法更倾向于第三种：这是一种政府采购行为。
为什么这么说？因为交管部门需要的，是工行银行提供的服务：替自己采购、制作、发行牡丹交通卡，替自己代收司机的违章罚款，这是显而易见的。至于在这一合同履行过程中委托方向被委托方支付了多少报酬，目前极少有人知晓。交管部门购买的是银行提供的服务。
既然是行政合同，合同中就应该有诸多约定，既包括提供一系列牡丹交通卡服务的内容，也应该包括双方的违约责任。这一行政委托行为必须规范。具体来说，如果北京工行在发行牡丹交通卡的过程中有什么地方违约，或者说有违反国家法律法规的规定，委托方应该介入调查并要求其改正，等等。
就行政合同而言，考虑受委托方的利益是应该的，但更不应该忘记的是公共利益，甚至可以说，公共义务的实现才是最主要的问题。行政合同的受托方具有自治本性，可以根据当事人的意志自由处分，但是，对公益事项的处理就必须经过能反映公众意志的公共程序来处理。
牡丹交通卡的发行作为一种行政委托行为，它经过了反映公众意志的公共程序了吗？这需要具体分析。具体问题具体分析，这是马克思主义活的灵魂。
既然可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为视作政府采购，那么，这一工作符合《政府采购法》的有关规定吗？2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，其中对政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、监督检查和法律责任等方面都作了明确的规定。2004年9月11日，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》开始实施。
我认为，交管部门委托工商银行发行牡丹交通卡，应该遵循《政府采购法》及上述招投标管理办法。但是，牡丹交通卡是1999年推出的，上述法律法规当时都没有出台，显然谈不上受其约束的问题。不过，从上述法律法规实施之日起，与之相悖的做法就必须改正，正如《集成电路卡应用和收费管理办法》从2001年9月28日开始施行一样，工行的收费补卡办法就应该修改，并报价格主管部门核准。
所以说，交管部门在选择代收罚款的银行时，应该采取招投标的办法来确定。《行政处罚法》只规定了行政机关指定银行收受罚款，却没有规定如何指定哪一家银行。既然代收业务是能够给银行带来利润的业务，行政机关在指定银行时就应该采用公开、公正的方法来确定。正常说来，可以向所有的商业银行开放。如果指定一家商业银行，就应当通过公开招标的方法来确定哪一家银行来承办。IC卡的成本、补卡的费用等都应该在招标投标文件中明确，才能不失公正。
还可以换一个角度来看问题。交管部门许可北京工行来发行牡丹交通卡，这一业务亦可理解为特许经营项目。银行想拿到特许经营权，它应该在服务质量方面做出承诺，甚至还需要付出一定的特许经营费。特许经营权该如何正确使用？显然不能任由特许经营被许可人使用，它必须受到监督。公用事业的特许经营权属于政府，经营者因授权而经营，其本身无权处置该项权利。在本案中，交管局理应承担起监督管理的职责，不能让工行在补卡收费问题上随意决定，否则就是失职。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑行政性委托必须走正轨（2）
2005年2月，由深圳市政府组织起草的《深圳市公用事业特许经营条例（草案）》首次提请市人大常委会审议。条例第十四条明确规定：“特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权。”为防止公用事业特许经营者任意提价损害公众利益，政府仍保留对公用事业的定价和调价权。条例专章规定了公用事业的价格构成、定调价程序和相应的监管机制。同时，条例还赋予公众通过消费者组织、公用事业公众监督委员会等公众监督机构监督特许经营者的权利。特许经营权的授予主要有行政许可和行政合同两种模式，条例采用了行政许可模式。在行政许可模式下，为实现特许经营权公平、公正授予，条例规定了招标、招募两种主要授予方式。
上述相关要求虽然出自深圳，但我认为，这一规定却是适用于所有地方行政机关的。如此看来，在牡丹交通卡发行的问题上，交管部门在程序上做得很不到位。由于没有进行招投标，指定工商银行一家开展这一业务，所以埋下了诉讼的种子。
人们知道，程序公正是实体公正的前提，有了程序公正，实体公正规定的权利才能落到实处。
目前，我国行政法律体系框架初步搭建，先后制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》和《行政许可法》，行政执法领域“无法可依”的状况已经基本改变，但迄今为止仍然欠缺一部带有行政基本法性质的行政程序法。
“没有公正的程序，就没有公正的执法。”行政法专家应松年教授曾这样说。他指出，当前绝大部分行政违法都与缺乏程序保障有关。
实际上，行政委托不规范甚至违法的事情到处存在，不签行政合同或合同形同虚设的事情比比皆是，牡丹交通卡反映出来的情况只是冰山一角。
2004年，北京航空航天大学的招生人员在广西私自向高考考生收取高额入学费用一事就是一例，这一事件经过媒体的广泛报道早已是人所共知。而层出不穷的高校招生丑闻正反映出行政合同制度上的缺失。
我们可以来具体分析一下：公立高校的办学自主权是国家行政机关授予的，或者说是一种政府业务外包，但如何行使这些自主权，例如办学收费的权利，却极少有授予方与被授予方通过签订行政合同的方式来确定，甚至直到今日很多公立高等学校连办学章程都没有。这样一来，在办学自主权行使的问题上，多数情况下是学校领导班子办公会议一事一议，或者是上级机关发文件决定，不透明且没有可预见性，更没有对不良后果的责任归属规定。例如在学校收费标准和费用的使用上就严重缺乏公开程序和规则。一旦上级调查下来，常常是直接责任人说不清楚，而办学自主权授予机关和自主权行使单位的责任却难以受到追究，在“北航风波”中是这样，在我的官司中同样如此。直到5月上旬本书杀青之际，仍未听说工行的补卡收费行为将被有关部门如何处罚的消息，当然更不要说对委托单位北京市交管局的相关责任人员进行什么处分了。
但是，国家也在为改变这种局面而努力，已经起步的行政责任问责制就是明证。有识之士指出，正确的做法应该是：国家机关凡是将公务外包给有关单位的，或者授予有关单位管理公共事务自主权的，不管这些单位的所有制性质是姓公还是姓私，都应该以行政合同的方式来规定双方的权利与义务，当然，法律责任的内容更是不能少！
如果行政合同不能规范，人们面对的可能就只有垄断经营、只有借助行政权力乱收费的情况了。
垄断必须打破，但是，垄断如何才能被打破呢？
第五部分：公益诉讼难何时成利剑垄断大毒瘤还能存多久（1）
3月9日，《北京晚报》以4个版的篇幅刊发一组报道，其中第一篇的标题是《小人物击败垄断》。文章作者认为，北京工行独家发行牡丹交通卡的行为就是垄断。
在这本案中，我从一开始就强烈感受到垄断的存在。2004年3月，即我提起诉讼一个月前，我就本案写作的第一篇新闻报道标题就是《不是垄断的垄断》。现在看来，这一标题并不是十分准确，因为北京工行的行为的确充满垄断色彩。但在当时我觉得，北京工行的这种垄断经营与一般的垄断行为还不太一样，有自己的特点，因为它独家发卡的权力不是与生俱来的，是因为有交管局的“授权”而获得的。这种垄断行为与供电、供水和铁路等部门“天然”形成的垄断经营局面还不太一样。但不管怎么说，工行垄断经营已经成为无可争辩的事实。
这种垄断经营权力从何而来？来自交通管理部门！1999年3月，北京市公安局发布通告，宣布从当年7月1日起，推出牡丹交通卡，驾驶机动车必须随身携带。牡丹交通卡由市交管局与工行北京分行联合研制、由工行独家发行。正是因为这一纸带有强烈行政色彩的通告才确立了北京工行独家发卡的地位，为其垄断经营开启了方便之门。
在接受北京交通台记者连新元的采访时，我曾打了个比方，说发行牡丹交通卡这事有点像成语狐假虎威所描述的：工行像狐狸，走在前面，手里拿着一铜锣，边敲边嚷嚷：“大家快来办牡丹交通卡，弄丢了的也必须赶紧来办！”交管局则像老虎，威风八面地走在后面，虎视眈眈。而人数众多的司机则像一群小松鼠，本可以躲在树上，不理会狐狸的喧嚣，但一看有老虎殿后，都不敢大意，只得乖乖地跳下树来，交钱补卡。少数“胆大妄为者”不去补办，“吊睛白额的大虫”则猛然跳将出来，一把抓住小松鼠，吼道：“你为什么开车不带牡丹交通卡？罚款100元！”
这个比喻是不是颇能形象地反映出管理者、发卡银行与司机三者之间的关系？换句话说，银行垄断经营的权力是交管部门授予的，问题的根源还在交管部门。
实际上，我也曾想过直接起诉交管局的问题，因为问题的根源还在它那里。要从根本上解决问题，可能还应该从这里入手。当然，那就不再是民事诉讼，而是行政诉讼。行政官司怎么打？去年8月案子提起上诉以来，我常常考虑这个问题。是想办法把交管局追加为第三人，还是单独提起一个行政诉讼？我一边查阅法律书，一边向律师朋友请教，但最后无果而终。因为我发现，在法律上还存在障碍，起诉的话，立案的可能性都很小。
根据《行政诉讼法》第十一条第一款的规定，只有法律认可的9种情况，才可以向人民法院提起行政诉讼。第十二条还专门规定了人民法院不予受理的几类事项，其第二项就是：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
仔细分析起来，交管局要求机动车驾驶员开车必须携带牡丹交通卡，是1999年公安局发布的那则通告里的内容。换句话说，交管局只是要求司机去办卡，而补卡收费标准是工行制定的，钱也是工行收的，交管局发布通告，只是一种抽象行政行为，而抽象行政行为目前是不能被起诉的。
为什么？现有的法律理论认为，行政机关的抽象行政行为针对的都是较大范围的对象，如果抽象行政行为符合其中绝大多数人的利益，则表明该行为是正确的，个别人的利益要服务多数人的公共利益；如果抽象行政行为侵犯了绝大多数对象的利益，则应由权力机关和上级行政机关撤销、改变抽象行政行为，进行全面解决，而不宜由每个个体通过提起一个个具体行政诉讼的方式来解决，否则很难及时彻底地解决所有对象合法权益被侵害的问题。这也是当初立法者主要考虑的。
实际上，这一观点在今天已经遭到很多法学界人士的批评。因为抽象行政行为不正确，那它侵犯的是绝大多人的利益，这其中的每一个人都是受害者。只要自己的合法权益受到了侵害，人们就有权利提起诉讼，通过司法程序来对抽象行政行为进行审查，让法律来宣布它的无效性、违法性。为什么说司法正义是社会公正的最后一道底线呢？原因就在于此。
但在当时的情况下，包括今天，抽象行政行为都不可能被提起诉讼。所以，思来想去，我最后还是打消了打一场行政官司的念头。
不过，能不能把交管局作为第三人追加到二审诉讼中来呢？即从民事的角度来与交管局打官司呢？因为有很多消息都说，工行收的那100元补卡费，交管局要参与分成。如果说这100元是不当得利，交管局从中分一杯粒撬匀灰睬趾α宋业牟撇ǎ比豢梢愿嫠恕Ｓ谑牵腋恢性旱陌彀阜ü侔自拼虻缁埃誓芊褡芳咏还芫治谌说奈侍狻！ �
然而，我得到的是否定的回答。法官说，如果要追加，也应该在一审进行，二审判决是终审判决，终审判决一生效，双方当事人都没有了上诉权，但如果交管局在二审中被追加进来的话，等于剥夺了它的上诉权，这是违反法律规定的。
我想法官说得也在理。再说，按照《民事诉讼法》的有关规定，不管是有独立请求权的第三人还是没有独立请求权的第三人，这一角色只能由交管局主动来扮演，或者由法院通知其参加，我作为原告，作为上诉人，是没有资格把人家死“拽”进来的。
但是，我也看到了一线希望。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑垄断大毒瘤还能存多久（2）
2004年9月23日，《新京报》发了条消息，称“北京市民有望率先告红头文件”。这可是我求之不得的呀！然而，仅仅是“有望”。
消息里说，当年10月，北京市民有望在全国率先开始对政府红头文件进行申诉。市政府法制办主任周继东透露，北京市政府正在制定依法行政5年规划，将重点加强对政府行为包括抽象行政行为的监督。
周继东说，《北京市推进依法行政实施方案（2004－2008年）》预计10月中旬至11月前出台。该《方案》将规划从2004年到2008年这5年里北京市依法行政的主要目标和任务。今后，老百姓对各部门制定的红头文件不满的，可以向市政府启动一个特别审查程序。
《行政诉讼法》修改建议稿日前形成后，专家建议将政府机关的规范性文件（俗称“红头文件”）纳入行政诉讼受案范围的消息在社会各界引起强烈反响。周继东表示，正在起草中的方案将围绕加强对政府的监督做出相应规定。“我们不仅要加强对政府机关具体行政行为的监督，还要加强对政府抽象行为的监督，特别是对各部门各机关所发的红头文件进行合法性审查。”
据介绍，市政府准备通过立法，出台一个制度，完善原来的备案审查制度，对规范性文件的合法性规定一个政府审查及群众启动政府审查的制度。
这则消息是很鼓舞人的。然而，直到今天，北京市民并没有盼来这一天。因而，工行的垄断仍在延续。
但舆论却对这种现状表现出极大的不满。2月17日，《工人日报》在“北京观察”栏目中，以《法律要为公民挑战垄断行为撑腰》为题竖起反垄断大旗。
评论的作者阿朦显然是一个如我一样血气方刚的人。他尖锐地说：“北京有300多万名机动车驾驶员，不随身携带牡丹交通卡要罚