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刘 堪：原因在于，城乡之间生产资料的配置是不均衡的，就是说农村人口太多，农村的资源相对太少，分母太大，分子太小。生之者寡，食之者众。粮食生产弹性很小，产量稍一提高，价格就会下降。多年来的农民问题，是把农民憋在土地上不让动。 林毅夫：现在的问题，不是说不让城市居民的收入增加，而是要农民的收入赶上城市居民的收入。粮食是一个重要的问题。 中国这么大的国家，粮食是一个政治上比较敏感的产品，当然我们从纯粹经济学理论来讲，可以依靠国际调配解决问题，但因为粮食往往与一个国家的经济安全相联系，粮食问题的解决往往还要依靠国内生产。 1984年以前的发展，可以说农民高兴、城里人高兴、政府也高兴。农民高兴是因为增产又增收，政府高兴是城乡收入差距减小，粮食产量也增加了；城里的人高兴是因为农副产品更加丰富了。 现在最大的问题是粮食主产区农民的收入增长最慢。我个人的看法，还是必须靠市场的手段来解决。原因在于，我们全国的农业生产各个地区的比较优势是不一样的，在“一号文件”里面也提到，按各个地区的比较优势来调整农产品的生产布局，粮食生产没有比较优势的地区，应该退出粮食生产领域，由粮食的生产区变为商品粮的需求区，给粮食主产区不断让出更大的市场空间和价格上涨空间，再加上主产区的农民也不断由农业生产转向非农产业就业，这样粮食主产区的农民才有可能随着全国经济的发展不断增加收入。 刘 堪：从1980年代后期开始，南粮北调的情况就开始转变了，更多出现了北粮南调，这与南方的工业化进程是分不开的。让福建、广东去搞粮食供给，是不合适的，也办不到。 林毅夫：是的，那些工业化程度较高的地方虽然会出现粮食减产，但是那些地方粮食减产就会增加市场商品粮食的需求，带来粮食价格上涨，粮食主产区农民种粮的积极性会提高，收入也会增加。所以，市场调节应该成为增加粮食主产区农民收入的最主要机制。 这样，再来增加对农业的科研、基础设施的投入以增加粮食的产出，达到全国基本自给自足，丰年有余，才不会造成粮农增产不增收的情况。 刘 堪：靠粮食增产来解决农民收入问题并不容易，根本上还是得减少农民。 张红宇：粮食增产的确仅仅是本次文件内容的一方面，如林教授所讲，进入1990年代以后，尤其1992年以后，替代乡镇企业转移劳动力的途径，是大量的农民工外出，农业部政法司统计，大概1990年代，每一年农民外出打工人数增加500万，前年总数是9430万，去年是9842万，这部分劳动力外出带来两个效果，第一是减少了农业内部的就业压力，第二是增加了农民收入。 林毅夫：粮食增收的同时，劳动力不转移，结果往往是农民收入增长的缓慢，这一点的确应该明确。 农民要转移出来，就要有更多的就业机会，如果我们按照比较优势发展，就要多去发展劳动密集型的制造业、服务业，创造就业机会。同样是投资，如果投资在劳动力很密集的中小企业里面，创造就业机会就很多。 在城市里面按照比较优势来发展制造业、服务业，发展我们的经济，跟我们加入WTO以后的要求是一致的，因为加入WTO以后，靠政府补贴来发展不符合比较优势产业的政策空间，我们的比较优势是在劳动力比较密集的产业。农村问题看似是在农村，实际根源很多是在城市里面。 刘 堪：另外，我们把进口粮食的额度定在5％，值得商榷。我国的粮食产量曾经到过102416亿斤，如果向这个目标看齐，把粮食自给的基数搞得很大，农民的收入就会受到影响。务实的做法应该是，把自给的数量定到九千或者是八千多亿斤这个底限上，把握好进口布局，沿海地区农产品出口也要考虑扩大一些。因为那些地方生产劳动密集型的农产品，至少在亚洲、澳洲包括欧洲还是有市场的。 打破城乡二元结构 《21世纪》：“一号文件”已经明确了“增收”的主题，具体应该如何执行呢？会遇到哪些问题？ 张红宇：农民收入作为全党工作的重中之重，这个是很明确的，文件已经提出了多予、少取、放活的方针。 现在，要建立以农民收入为取向，以农民为本的行政官员考核机制，把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准，将在很大程度上推进文件的贯彻。 刘 堪：1980年代之前主要是观念问题，用“一号文件”的形式可以解决，在农村的生产潜力充分释放之后，靠一两个文件就导致农民收入急剧增加的机会已经很少了。 后续工作是相当艰苦的，这次“一号文件”内容很充实，但问题是，政策开的口子越多，后续工作越多，越不容易完成目标。 林毅夫：我担心的是各个地区在执行这个文件的时候，是不是能够体会到文件的精神，按市场机制的办法来解决问题。保证粮食主产区的耕地是必要的，但对于农业生产已经失掉优势，适宜发展第二、第三产业的地区，保护耕地，增加农业产出，反而不利于全国统一粮食市场机制的建立。 《21世纪》：彻底打破城乡二元结构是解决农民收入的一个根本途径。除了要解决好出口，也就是农民工城市就业的问题，还要解决好地方政府对文件的执行问题，这涉及地方政府职能的转变。 林毅夫：现在地方政府相对来讲还更多地是用过去计划经济时代的行政手段干预经济，只有把过去很多属于计划经济的职能去掉，精简政府机构，让政府按照市场经济的要求来运行，才能同时解决农民增收和提高粮食产量的问题。 张红宇：这是一个执行的问题，首先要端正政府机关的态度，明确目标。比如，北京清理非法劳务市场，是解决就业问题还是为了多收费，就需要首先加以考虑。 关于精简机构，现在的核心问题是中央机构精简好办一点，县乡一级就不可能了。有两个问题，第一就是我们人口确确实实相对多，坐了多年的办公室，再让他们去搞实业，很多人可能不具备那个条件，也很难放下架子；第二个是过去的经济总量和现在不可同日而语，与现在的事相结合，相对来看，并不需要精简。 林毅夫：关键是要分清什么是该市场办的事，什么是该政府办的事。 张红宇：对禽流感的防治百分之二百是政府的事。 林毅夫：问题在于，有不少是属于市场管的事，而政府也在管，这方面的机构就是精简的对象。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（1）
地方债务问题已为所有关心中国宏观经济的人士所尽知，它不仅是地方政府难以摆脱的梦魇，同时也是一个切实的民生问题，无论是拖欠教师职工工资，还是拖欠农民工工钱，其实都可以追溯到地方政府的财政能力，追溯到地方债务问题。 由于《预算法》不允许地方财政打赤字，不允许地方政府发债，所以地方政府只好东借西欠；由于地方政府举债行为既不合规又不合法，所以大家都只好遮遮掩掩，使得任何单一部门都很难拥有完整的统计数据。长期以来我们一直认为地方负债只是个别省市、个别县乡的个别问题，这在中央财政蒸蒸日上的大好形势之下，显然不足为虑。 而按照国务院发展研究中心最近的研究报告，地方债务已经成为威胁中国经济和社会安全的“头号杀手”。众所周知，金融风险问题已为这几届政府所高度关注，无论是政府监管部门还是金融机构本身，这些年一直都在不断加强监管，加快改革，所以基本上已经是“明枪”了；而目前地方债务之所以最为可怕，一个重要原因是地方债务大多为隐性负债，“明枪易躲、暗箭难防”。 2004年2月29日下午三点整，围绕着国务院发展研究中心宏观部副部长、“中国地方债务课题组”组长魏加宁博士提出的“耸人听闻”的警告，我们邀请了财政部财政科学研究所所长贾康、中国银行国际金融研究所副所长王元龙、中央党校经济学部宏观经济教研室主任梁朋共聚“21世纪北京圆桌”第4期，探讨地方债务危机及其治理。 地方债务规模堪忧 《21世纪》：讨论地方债务问题，首先要判断地方债务的规模，目前的说法有两千亿的，也有万亿甚至万亿以上的，各方面的观点不统一。而实际上都缺乏大量调查的基础，诸位能否先界定一下地方债务的构成并估计一下大概规模？ 魏加宁：根据学者们提出的定义，所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。目前在我国主要包括省、地市、县、乡（镇）四级政府负债。 尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想像。 地方负债类型至少有四种，第一种是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便——这部分虽属或有债务，但规模最大；第二种是因征收不足或挪用资金等原因，造成的社会保障资金缺口（属于隐性债务）；第三种是粮食企业亏损挂账、拖欠中小学教职工工资；还有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。 目前我国的地方负债有这样一个基本特点：地方政府的层级越低，相对债务负担越重；越是西部地区，相对债务负担越重；越是贫困地区，相对债务负担越重。简而言之，就是越往下越重，越往西越重，越穷的地方越重。 贾 康：在2000年税费改革的时候，乡镇一级为了推进税费改革，就产生了一个副产品——必须把财政状况说清楚。结果，全国乡镇包括村一级的负债大概算出一个数，3700亿。这个数据肯定是粗算的，但是官方默许的数。 《预算法》规定，地方不能举债，国务院特批的除外，可是国务院到现在为止没有一个特批的案例。打一个比方来说，正门不开，大家就开后门，直到整个一圈围墙都没有了，最后只剩了一个正门的门框在那儿摆着。 梁 朋：其实，即便是显性债务，其规模也很大。地方债务分为直接显性债务和或有显性债务。据我们调查，2001年某省仅省一级直接显性债务就是87亿，其中包括国外贷款193亿，国债借款303亿，中央专项借款54亿，国内金融机构借款96亿，单位和个人借款81亿，拖欠职工工资141亿；另外就是或有显性债务，包括地方政府担保贷款、粮食企业亏损挂账等，共有1158亿。两个加在一块儿，是203亿，占当地国民生产总值的188％，当年应还本付息198亿，占财政收入的112％，2001年末，此地的逾期债务是523亿。而在隐性负债方面，仅当地32家金融机构积累的呆账就有10多亿。 贾 康：地方负债有没有作用？我觉得要肯定，它们确实起了很大的作用，要是没有这些地方举债，很多的基础设施恐怕建不起来，比如说上海，一年一变样，三年大变样，没有负债是不可能的。 王元龙：我赞同贾康的观点，但是整体上来说，这些政府项目的弊病比较多，有相当一部分存在问题。 财政与金融的“裙带”危机 《21世纪》：国务院发展研究中心的研究报告提出，地方债务已经取代金融风险成为危害中国经济安全和社会稳定的头号杀手。实际上，地方负债和金融之间也存在着错综复杂的关系。 王元龙：我完全同意这样的判断。目前地方债务排在第一的就是银行借款，我保守地估计，四大银行每家至少上千亿。一些城市要做一个工程，比如说地铁，为了筹集资金，地方政府成立一个投资开发公司，拨一点钱，或者是划一块地，作为公司的资本金，然后用这笔资本金去银行抵押贷款，雪球也就滚起来了。大量的民工欠薪背后，实际是城投公司对建设公司的欠债，进一步导致建设公司对包工头的欠债。 对这些贷款，银行必须批，否则会影响到它在当地的生存。有一个怪事是，贷款给“城投”公司的，大多不是本地银行。因为风险很大，当地怕自己的银行陷进去，严格控制当地的商业银行进入。 魏加宁：有两种类型的金融，一种叫关系型金融，另一种叫市场交易型金融。关系型金融的好处是，双方互相了解，贷款方能够比较全面地掌握借款方的信息，因此使得贷款的偿还更有保障。但是另一方面，一旦借款人处于强势地位的时候，就可能会出现强贷现象——在我的地盘上，如果不配合你以后的日子就会很难过。而这种“强制性”贷款又往往很容易久借不还。 目前商业银行的基层负责人心里非常矛盾，一方面他们愿意将资金贷给有地方政府背景的项目，因为这样比贷给民营企业更容易“说得清楚”；但是另一方面，如果这些项目的贷款收不上来，银行方面一点办法也没有，因为地方政府总是处于强势一方。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（2）
王元龙：银行要严格控制风险，又怕资金贷不出去，的确很矛盾。而很多地方的大项目，由地方政府出面组成银团招揽贷款，毕竟风险要小一点，各家银行还都愿意参加，他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100亿，几大银行组成银团贷款支持，但目前这个项目效益并不好，银行的贷款面临很大风险。像这一类有政府背景的贷款，叫做政府项目工程贷款，贷款数量一般很大，一旦出现问题，对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力，变相发行地方债。 魏加宁：随着国有银行改革往前推进，金融领域的约束力加强，一方面新增贷款会更加谨慎，另一方面已有贷款还贷压力也会增强，于是一些本已财政捉襟见肘、负债累累的地方就有可能出现财政破绽。 《21世纪》：这个风险一旦爆发，被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融，更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机，后果不堪设想。 王元龙：地方政府债务风险和金融是交织在一起的，过去我们在谈金融风险的时候，对这一部分没有特别强调，也没有特别重视。危机一旦酿成，不仅仅对地方政府，可能对整个经济也是一种严重的损伤。 各级政府事权财权应该对等 《21世纪》：问题可能也没有我们想像得那么严重，近年中央财政收入连续高速增长，财政形势似乎一片大好。 魏加宁：表面看上去是不错，但实际上这是在用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。 《21世纪》：中央与地方财政形势差别如此之大，财税体系比如分税制、税费改革，是否一定程度上加剧了这方面的矛盾？ 贾 康：不能说改革加剧了矛盾，而是改革的深化程度还不够。分税制让各级政府都掌握了大宗稳定的收入来源，如果真正到位了，地方就不会那么困难，就没有必要千方百计转着弯去举债。 事权和财权不对称是一个很重要的原因，财权重心往上走，事权往下走。财权上，四级分税实际到了省以下就没法落实；在事权上，各个地方条条块块都往下贯彻它的一票否决指标，造成地方负担越来越重，面对这么多的一票否决，地方只好想办法对付。 分税之所以难以贯彻到省以下，牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政府层级，按照中央、省和县三级来分税，乡镇变成县级政府的派出机构，地市也不用搞实体的政权和实体的财政，这样，中央再自上而下加强转移支付力度，缓解基层、特别是欠发达地区的困难，就可以同时实现一级政权一级事权一级财权，跟着就是一级举债权。 《21世纪》：在机构精简方面，中央的力度要比地方大得多？ 贾 康：中央一级名义上1998年一轮砍了50％左右，后来陆续又建了若干个新的机构，把若干副部级提成了正部级，在部门之下，又形成了大量的事业单位。 到了乡一级，按要求精简20％，实际上是做不到的。1980年代以后，我们这么使劲地搞乡财政建设，现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的，建金库没有条件，简化政府层级，庙不拆，很难成功。 《21世纪》：大量的地方行政人员，也是地方债务形成的一个很重要的原因。 贾 康：我觉得这是一种恶性循环，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他�