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，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他们就要想方设法拉钱来维持机构的运转，运转的过程当中，内生的要给自己提高待遇的冲动又更多去搜刮、举债，机构又会更加臃肿，雪球越滚越糟糕。 王元龙：不仅如此，每个机构设立以后，都要有政绩，因此就要找项目，这些项目其实完全都是可以不做的。做事就要花钱，大量的支出又派生出来。 梁 朋：这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债，因为这样可以马上建项目，可以体现地方政绩。还债是下一任的事，很多地方政府政绩很好的一届，下一届去接的都是胆战心惊，他知道，甚至拿后面五年的财政收入都还不清前面的债务。 2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班，研讨什么问题呢？就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级，所以更要按照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能只看GDP多少，而是看社会治安好不好、就业情况怎么样，以及当地老百姓的社会福利改善多少等这些指标，如此，盲目举债可能就会发生一些变化。 地方债发行的制度保障 《21世纪》：国研中心的报告认为，发行地方债是解决地方财政困难的可行出路。发债的前提条件就是前门要打开，这就涉及《预算法》的修改问题，当时出台对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢？ 贾 康：1990年代初，制定《预算法》时，我们所施行的还是所谓财税包干政策，各地都有不同的包干形式。 1998年以后，中国有一个阶段性的经济形势转换，原来短缺经济时代转换到了过剩经济时代。当时，地方存在大量的盲目重复建设，动不动就投资过热，中央采取的政策是能堵的都堵住，包括税制，选择了一个生产型增值税，就是要抑制投资，地方举债这条路也就干脆堵死了。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（3）
不把地方负债规范化，副作用只会越来越大，现在的当务之急是慢慢把围墙修起来，后门堵上，前门开好，大家按规则来做事，这个大思路是没有异议的。现在也在加紧酝酿怎么样修改《预算法》，正面地考虑怎么开地方债的前门。 魏加宁：治国有如治水，必须疏堵结合，光靠堵肯定是不能解决问题的。如果政务公开和地方债的发行挂起钩来，诱使地方政府努力增加财务、政务的透明度，这种利益导向可能更容易解决问题。 从公平角度考虑，发地方债也是有其客观必然性的，公共基础设施建设有一个很大的特点，就是用当代人或者是上一代人积累下来的资金搞建设，建设工期又长，建设成之后，享受的往往是下一代人，甚至是下几代人，因此通过发债可以调剂这种不公平。 贾 康：如果按照公共财政精神来规范，就应该有一个公共财政选择机制，各级地方政府要做什么事情，用公众的钱谋公众的福利，大家参与决策，进行监督，监督资金的使用效益，靠制度来解决资源配置的最优化。从大的意义上讲，理财反映决策的民主化、科学化。理财的民主化会拉动经济和社会生活的民主化，整个行政体制、决策机制、政府领导人的行为约束机制，都会建立起来。 《21世纪》：一个最大的风险是，一旦地方拿到发债权之后，没有更多的约束机制，很可能会形成更大的漏洞。 贾 康：所以，地方发债权一定要和约束机制一起设计。发改委、财政部及中央银行要有一个综合的考虑，中央跟地方之间一起按转移支付的方式谈总规模，按照客观的标准再切块，把各地的规模按一个指标分下去。 魏加宁：其中存在一个矛盾，地方发债权放开之后，经济发达的地区反而容易发债，真正贫困的地区却难以找到购买者，最终导致穷的更穷，富的更富，为了防止这种情况，就需要转移支付的支持，通过中央政府来为贫困地区发债增信，使得贫困地区也能发得出债去，当然，还要有其他的政策扶持，比如说政策性银行的配合。 《21世纪》：无论是控制地方的发债权还是加强转移支付，实际都造成了中央财权、审批权的扩张，这就难以避免过去计划时代对经济发展带来的约束，而且也与目前的审批权下放趋势背道而驰。 贾 康：具体到一开始搞地方债的时候，没有中央的审批是不行的。审批也有一个具体的制度改进的问题，不是少数的官员做主，要有可行性报告，有一整套的评价机制，更多地借助专家的意见。 魏加宁：要形成地方人大、中央政府主管部门、信用评级机构和投资者四个环节共同约束的机制，才能更好地控制地方发债的风险。 梁 朋：从最后的趋势来看，真正的决定地方债发行的规模，或者是发行的使用方向，还是应该在地方的人代会，因为它是最直接的利益。 王元龙：要在中央控制总量的前提下行使地方的自主权，因为还有国家的整个规模控制，不能随心所欲。 发地方债首先要把存量清理出来，而且可以把存量当中一部分转成债权，使其真正的变成政府债。 魏加宁：所以，要趁着中央财政现在比较好的时候，赶紧做一点事情，等中央财政情况发生变化以后，地方债的问题就更不好解决了。并且，存量应当和增量分开解决，应该根据存量形成的不同原因，进行分类处理。 发债可以先搞试点，目前有几个提法，一个是主张在沿海发达地区先试点，另一个主张是大城市先搞“市政建设债”试点。我个人更强调，谁的债务情况说清楚了，谁的财政规范、透明搞得好，谁的政务公开、建设项目效益分析披露得好，就让谁先试。这样可以用发债权激励地方债务情况的清晰化。 这样还可以给商业银行一个回旋的余地，地方政府为了发债就要做出努力，它要通过地方人大，然后通过财政部审核，再通过中介机构信用评级，最后商业银行作为投资者可以行使自己的选择权。 日本央行的年报里，每年都有这样的统计，就是全国的商业银行贷款中有多少贷给地方政府的，商业银行持有的有价证券当中有多少是国债，多少是地方债，都可以清晰地显示出来。我们只有做到了这一步，才能够正确地判断拉动经济增长的动力究竟是民间投资主导还是地方政府所为，宏观调控也才能够真正做到有的放矢。
第二部分：难得的历史机遇中国“外资崇拜”迷思（1）
1997年亚洲金融风暴以后，东南亚国家对全球跨国公司的吸引力降低，墨西哥、阿根廷、巴西等新生市场国家出现金融危机，对中国而言，这是一个难得的历史机遇———它成为大量外资迁徙的热土。从2002年开始，我国利用外资的规模持续超过500亿美元，在全球FDI大幅降低的形势下一枝独秀，成为我国GDP持续快速发展的一个有力支撑。 与此趋势同时增长的，是另一种力量的暗流涌动，它来自暧昧的自由港，一个没有税收的自由世界。那里聚集了大量来自欧美的跨国公司，还有中国的民间力量，后者经过自由港“镀金”之后，已经成为中国引进FDI的重要组成部分。 我们没有理由指责这些伪面孔，因为造成他们不能以正身示人的原因在于内外资待遇的巨大差异。我国的外资导向政策正在经受前所未有的质疑。 两周前，中国社会科学院世界经济与政治研究所对中国引进外资战略组织了一场精彩的讨论。据参加会议的一位学者介绍，这场讨论引起了我国政府高层对于外资作用的“怀疑”。 与会学者提出，从1990年代中期开始，我国资金短缺的状况就已经得到了根本改变，而外资的技术“溢出”效应也没有达到我们的预期，在大量的利润汇出的同时，巨额的外资很可能成为我国未来经济的安全隐患。即便肯定了外资在产业积聚、在制度变革方面的巨大促动作用，也不能否认，在内外资企业的天平上，政策的优惠已经成为不平等的重要砝码。 谁将主导未来的中国经济？如果是外资，则“拉美化之忧”已经向我们袭来；如果是内资，那么，对不平等的根源就要有足够的重视。在民营经济已经和跨国公司短兵相接之时，后方的政策支持却是捉襟见肘，相比跨国公司背后强大的金融和法律体系，我国民营企业颇有小米加步枪的味道。在他们的力量已经接近全社会总体投资1/5的时候，金融支持比例尚不及整体的3％！ 2004年3月6日，中国体制改革研究会副会长石小敏、国务院发展研究中心对外经济部副部长赵晋平、北京大学教授路风共聚“21世纪北京圆桌”第5期，深入透析内外资发展的宏观政策取向。 FDI中的“假洋鬼子” 《21世纪》：去年GDP（国内生产总值）的增长速度达到91％，与GNP（国民生产总值）相比有一定差距，这两个指标在实际经济中到底意味着什么？ 赵晋平：GNP是指一个国家（或地区）所有国民在一定时期内新生产的产品和服务价值的总和。GNP是按国民原则核算的，只要是本国（或地区）居民，无论是否在本国境内（或地区内）居住，其生产和经营活动新创造的增加值都应该计算在内。比方说，我国的居民通过劳务输出在境外所获得的收入就应该计算在GNP中。 GDP则是指一个国家（或地区）在一定时期内所有长住单位生产经营活动的全部最终成果。GDP是按国土原则核算的生产经营的最终成果。比方说，外资企业在中国境内创造的增加值就应该计算在GDP中。 GNP与GDP之间的差额叫做海外净收益，就是本国投在国外的资本和劳务的收入减去外国投在本国的资本和劳务的收入。以2001年为例，当年我国GDP为95933亿元，GNP为94346亿元，两者差额为1587亿元，也就是说2001年，我国的海外净收益为负1587亿元。 发达国家比较普遍的是GNP高于GDP，但是发展中国家一般来说是GNP要略小于GDP。海外净收益所得中的大头是投资收益，从投资收益来讲，确实因为我们走出去的企业还不多，更多的是外资进入到我们国内。外资企业盈利以投资收益的形式汇出境外，这就会产生海外净要素所得成为负值的问题。 当然，严格意义上讲，外商投资企业外方所得利润很容易通过价格转移的方式转移出去，回避纳税。我国外商投资企业的贸易方式主要是以加工贸易为主，需要大量的进口原材料、零部件，甚至进口一些成套设备，这些产品很可能是从它的母公司，或者是整个集团的其他子公司来进口，通过价格的方式，把它该盈利的部分转移出去。 《21世纪》：中国这两年吸引外资形势很好，在全球FDI（外商直接投资）下降的情况下，我国依然保持了较高的水平，为什么会出现这种情况？向中国投资的主要结构是什么？ 赵晋平：中国这两年吸收外资的趋势，和世界整个FDI趋势有一个很强烈的反差，2000年，世界FDI达到13000亿美元的高峰，我们则维持了一个非常低的增长。但是从2000年以后，世界的FDI大幅度地下降，第一年下降了将近一半，2002年继续下降了大概30％左右，2003年世界的FDI也有所下降，不过下降的幅度明显的缩小。而恰恰这两年，我们吸收外资是在上升的。 而且，我们吸收外资主要是以绿地投资（投资建厂）为主，占了90％~95％左右的水平，世界恰恰相反是并购投资占主导，高的时候是86％，低的时候也有70％左右。另一个特点就是，制造业投资的比重远远高于发达国家中的FDI投资，平均占到60％~70％左右。 石小敏：外来投资的大幅度增加以及比例构成，有中国的特殊原因，除了入世的影响，“假洋鬼子”的比重好像也不小。 赵晋平：中国的外商投资，1990年代初与以前出口导向截然不同的特点就在于，以中国国内市场为导向的投资所占的比重在明显上升。目前由于国内投资环境的改善，外商投资更多是以独资的方式，其中可能存在中国企业迂回投资的现象。 我们可以从投资来源的结构分析中得出结论。在我国吸引外资来源上，来自维京群岛等地的自由港投资占的比重在急剧上升，已经占到13％~14％，超过来自美国、欧盟、日本的投资。而以前来自这一块儿的投资，充其量只占第五位、第六位的水平，但是在2002年它占到了第二位，这也是最说不清的一块儿。 自由港有一个非常明显的特点，它往往通过零税收等非常优惠的条件吸收大量的跨国公司在当地注册。按照我们的分析，在那里注册的企业，可能有一部分是从国内出去的，然后再进入国内来投资，这样就可以得到一个外商的身份，所有制结构、享受的政策都不一样了，但是，对于国内而言，在税收、就业和金融服务方面，都是一种损失，部分国有资本也通过这种形式流失掉了。当然从企业的国际化经营的角度来看，这样做可以最大限度地降低成本，通过在合适的地区进行布局增加收益，是一种正常行为，这也是符合市场规律的，关键在于如何防止其中存在的部分国有资产流失现象。
第二部分：难得的历史机遇中国“外资崇拜”迷思（2）
内外资“不平等的起源”
《21世纪》：国内企业的迂回战术一定程度上源于内外资企业的国内政策待遇不平等，这种不平等的起源在哪里呢？
赵晋平：改革开放这么多年来，中国实行的是鼓励外商投资的优惠政策。为什么这样做呢？改革开放初期的中国经济，毕竟已经落后于世界几十年，我们打开大门以后，是希望能有一个比较快的增长，不单纯是提高我们本身的国民福利水平，提高我们经济发展的水平，同时还希望能够“赶超”其他国家。从当时国内的一些生产要素看，无论是技术还是资本实力，都不能满足这样的需要。这就是希望通过有效利用“两种资源，两个市场”加快发展，采取了积极利用外资的政策。当时尚处于计划经济体制时代，经济的主体是公有制的单一结构，国外投资者所希望得到的更适合于国际规范的投资环境是不具备的，我们有必要提供一些优惠政策，使他们能够形成一个较好的投资预期。
随着中国投资环境的逐步改善，特别是一个多元化的市场主体结构逐步形成，客观上要求建立一个各种经济主体公平竞争的环境，因此，1990年代以来，中国也在不断按照国民待遇原则调整外资的优惠政策，内外资企业统一的政策体系正在逐步形成。
《21世纪》：大量引进外资一个基本前提，是所谓“双缺口理论”——改革开放初期，我国技术和资金方面严重短缺。但是，现在回首整个过程，对吸引外资业绩也存在很多质疑，比如他对技术进步的促进。
路 风：在中国改革开放的历史上，引进外资确实对技术进步起到了积极的作用，但外资企业技术“溢出”远远没有达到我们的预期。
中国汽车合资20年，一款车也开发不出来，反而是最近这些年兴起的体制外的民营企业自主开发了一些车，但由于种种原因，这些企业不仅得不到支持，反而备受打击。
《21世纪》：资金短缺情况从1994年以后已经发生转变，到2003年底银行存款大于贷款49059亿元人民币，是前十年的729倍，外资优惠政策的这一个理由也应改变。
赵晋平：但是，并不能因此说我们就解决了资金缺口的问题。因为持有资金的主体不同，它的机制就不同，它在市场经济中的定位和运作方式就不一样。比如将资金交给民营经济掌握，产生的效率远比国有经济主体产生的效率高得多。
石小敏：我们每年用数百亿美元的外汇储备来购买美国债券，也只有靠这样的循环，才能保证总的效益高一点，如果我们政府自己投资，反而不一定达到这样的收益，这说明我国的投融资体系存在重大缺陷。
赵晋平：我国吸收外资很重要的一点是为了带动国内相关产业的发展，提高整体经济的基础和实力，而不是为了吸引外资而吸引外资。作为外商投资企业，也希望能够在国内的环境下，有更多的相关企业能够与之配套，这是降低经营成本的一个很重要的方面。
外商投资企业经历过十几年的发展过程，对于国内相关产业的带动作用还在逐步地提高，只不过它提高的幅度还不够大。我举一个简单的例子，从1990年代初，进料加工方面，每出口一美元就需要进口087美元的零部件，在国内实现的价值只有013美元。但最近几�