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风大为收敛。但到乾隆之初，不少州县官故态复萌，打着“馈送土宜”的幌子向上级督抚进贡，“开苞苴之渐”。可是，过去州县官向上级馈送的是征收上来的耗羡，现今耗羡已经归公，州县官尽管增加了养廉银，一般仅有六百至一千二百两之数，养赡家小和宴请幕宾后并无多余，只能是额外加赋，苦累百姓。乾隆帝洞悉此弊，谕令严禁督抚擅调地方官干谒宴会，斥责他们借送礼之机，赴省城大摆酒席，遍请同僚和上级，“以致废时失事，耗费物力于无用之地”《清高宗实录》，卷97，7页。。
2．刺探消息，巧为迎合。乾隆耳闻州县官员平时不关心地方政务，把主要精力全用在怎样迎合上级上面。广东省某些偏远地区的州县官员尤其恶劣。他们专门挑选一些善于巴结的家人，让他们长期住在广州城里，供给大笔金钱充当活动经费。这些人的主要任务就是想方设法与总督、巡抚、布政使等要人的家属幕宾拉关系，刺探情报。“凡督抚司道平时一言一动，必先事探知。遇办理要紧事案，或探上司意向巧为迎合，或将下面私情先布于上官家人幕宾豫为之地，然后投递文书。督抚司道往往坠其术中，信以为才，保荐要缺”，因而得以步步高升。《清高宗实录》，卷94，2～3页。无独有偶的是，乾隆帝也发现，督抚们竟敢派属员常驻京城，刺探六部、军机处甚至皇帝本人的动向。直隶（今河北省）、江南（今江苏省）、浙江等省督抚都派专人常驻京城，刺探各种消息，尤其是串通军机处抄写档案之人，将不公开之事，抄寄各自督抚，“督抚亦乐其不时私递，得闻京师消息”。从事这种极不光彩事情的并非个别人，被乾隆一次公开点名警告的就有直隶总督那苏图、两江总督尹继善、福建巡抚陈大受、浙江巡抚常安和安徽巡抚魏定国等五人。《清高宗实录》，卷264，17～18页。
居安思危整顿吏治：吏治之弊（2）
3．各立门户，互相倾轧。清官制每两省或三省设一总督，每一省设一巡抚。除山东、山西、河南专设巡抚不设总督，直隶、四川专设总督不设巡抚外，其他省份都有督抚同住一城或存在上下级关系问题。乾隆对他们形成的积习了如指掌，指出总督、巡抚之间，往往意见不同，各立门户，引用私人，排除异己。如总督欣赏的属官必遭巡抚嫉恨，受巡抚夸奖的属员总督肯定厌恶。对于地方公务则互相推诿，弄得下级官员无所适从。不仅如此，新任督抚一上任，必极力宣扬前任管辖时政务如何废弛，民生多么凋敝，信口雌黄，白日造谣。倘若前任升迁，又大肆赞扬其政绩，即使有钱粮亏空也甘愿为之赔垫。假使前任被处分革职，则吹毛求疵，无所不用其极。再如参劾违法官员，清政府规定总督参劾由巡抚复审，巡抚参劾由总督复审，以求公允处理。但复审者并不详细调查核实问题，而把提出参劾者的政治地位视做复审的主要依据，“如原参之督抚已经离任或遭放废，则承审者即可避重就轻巧为开脱”，“如原参之督抚尚系现任或居要津，则附会原题刻意锻炼”。凡此种种，乾隆认为是澄清吏治必须解决的问题。《清高宗实录》，卷135，5~6页。
4．遇事姑息，糊涂结案。地方官战时有守土之责，和平时期也有维持社会治安之任。可很多地方官并不以此为念，平常敲诈百姓，作威作福，即使有人命盗案发生，也并不认真办理，一味姑息迁就，糊涂了结。乾隆察访得知，广东博罗县境内黄老大等人贿赂把总林士英，偷挖锡矿，又有黄肇等人入山抢挖，双方为争夺采矿权发生大规模械斗，死伤多人。这件大案的出事地点离提督衙门不过百里，提督张天骏本人事先毫无察觉，案发后又想法遮盖，“草率完结”，受到乾隆的严厉申饬。《清高宗实录》，卷64，1页。广东又有些州县官审理人命案件，并不仔细调查死亡原因，以致拖延时日，究竟是被杀还是自杀，始终没有确凿的证据，“抚（指巡抚）、臬（指按察使）无可奈何，竟将原、被一并保释”。有的本来已经破案，由于马马虎虎，要犯在押解途中逃跑。原审地方官为减轻自己责任，“将原案删截具题”结案。乾隆知道后认为关系吏治非小，必须严行禁约，不得仍蹈前辙。《清高宗实录》，卷94，3页。
5．因循守旧，苟且偷安。唐朝名相张九龄说过，“县得良宰，万户息肩，州有贤牧，千里解带”，若想五谷丰登，万民乐业，非得有一大批为老百姓真心办事的循吏才行。然而良宰贤牧自古以来真是凤毛麟角，因循守旧、苟且偷安却是官僚们的通病。特别进入封建社会末期的清朝，科举制度束缚下的知识分子，皓首穷经、科场拼搏几十年得到一官时，多半已是垂暮之人。乾隆看到，因循守旧的官僚为数甚众，平日安坐衙署，唯以薄书为务，“雅尔图在河南，官署鞠为茂草，许容之在湖南，至以文书废纸糊窗”。像他们二人这样的督抚还算是比较勤于政事的，其他官员竟是“以官为传舍，醉浓饱鲜笑与秩终而已”。乾隆就此大发议论，惊呼：“整吏治以戒因循，正人心以除积习，凡有莅民之责者，皆当审时务之急先，思致治之根本，而加之意焉。”《清高宗实录》，卷204，1～4页。
6．满汉大臣，结党营私。孔夫子主张，“君子不党”，反对官僚文人结成小团体，以派别利益而不顾国家利益。然而，在封建政权内部，结党营私是司空见惯的事情，或以亲属关系，或以同乡，或以师生，或以科举同年，巧借名目，结成关系网，以维护个人私利。雍正去世后，遗命庄亲王允禄，果亲王允礼，大学士鄂尔泰、张廷玉四人为辅政大臣。乾隆继位后四人因恶鳌拜辅政专权而辞辅政名，乾隆改称为总理事务大臣。允禄、允礼是皇帝的叔叔，地位特殊，备受礼遇。鄂尔泰曾在西南推行“改土归流”，张廷玉创办军机处章程，雍正遗命两人死后配享太庙之殊荣，均为元老重臣，乾隆对鄂尔泰、张廷玉多次给予褒奖。这种情况使朝野大臣们纷纷投靠四总理大臣门下。乾隆三年（1738年）允礼死后，允禄缘事失势，鄂尔泰、张廷玉势力膨胀，遂形成鄂、张两大朋党。乾隆洞察到，“满洲则思依附鄂尔泰，汉人则思依附张廷玉。不独微末之员，即侍郎尚书中亦所不免”。乾隆本也被一些人误解，说他任免官员，奖惩大臣，都是依据鄂尔泰和张廷玉的意志做出的决定。为此他不得不尽量摆脱以上干扰。有一次，刑部侍郎出缺，他想任用张照，因为当时鄂尔泰不在，只有张廷玉在旁，他怕别人怀疑张照是张廷玉所推荐，只好改用杨嗣璟。同时，他把励宗万撤职后，因其善于编书，降职为武英殿行走，本来量才使用，外人却认为是被张廷玉参劾，因而不能复职。《清高宗实录》，卷114，5～10页。鄂尔泰的能量比张廷玉更大，超勇亲王、额驸策棱被乾隆召到京城商讨与准噶尔部议和事，“曾奏特古德尔年老，请令回京。又法敏、富德、常安辈，策棱亦曾在朕前奖以好语，又谓富德宜补随印侍读，此必鄂尔泰曾向伊言之，故伊如此陈奏也”。连亲王这样的勋贵都秉承鄂尔泰的意旨讲话，这种情况不能不使乾隆震惊。而朋党势力的扩张就意味着君主集权的旁落，乾隆当然不能任其继续发展。
居安思危整顿吏治：整饬要务
乾隆帝对吏治好坏的认识相当明确。他执政不久，对此发表一道谕旨，其中比较重要的是论述各级地方官得贤，关系一方百姓之福。他说：
自古有治人无治法，而治人概不多得，譬如知县贤，则一县受其福；知府贤，则一府受其福；督抚贤，则一省受其福。然而十三省之督抚，已不能尽得贤能而用之，况府县哉！惟在督抚时刻以吏治民生为念，不存为己观望之心，则朕之百姓，庶乎稍有裨益耳。《清高宗实录》，卷19，29～30页。
乾隆作为大清朝的最高统治者，集法治、人治于一身，而这里主要强调人治，并且对地方上从督抚到州县的“亲民之官”提出了最基本的要求，以此来实现他的有效统治。特别是在吏治废弛的情况下，非整顿不可，以使各级官员各尽其职，勤于国事。
1．“督抚为一省表率”。这是乾隆的一个基本看法。《清高宗实录》，卷32，5页。清朝的总督从一品，巡抚从二品，号称“封疆大吏”。督抚掌握一省或数省的军政大权，负责参劾官吏，稽查钱粮，维护治安，审理刑狱等要务，上马管军，下马管民，职权最重。《清史稿？职官三》，卷116。乾隆解释说：“盖人君总其成于上，而分其任于督抚，督抚总其成于上，而分其任于州县。”就是说，督抚是皇帝在地方的全权代表，国家法令政策的执行人。乾隆因此要求“督抚时刻以吏治民生为念，不存为己观望之心”，具体来说，督抚必须保证国家政令畅通无阻，使地方各项事业繁荣发展，凡是地方上发生的一切重要事情，督抚都要向乾隆专折奏报，经过批示后才能处理。
2．知府是“亲民最要之职”。清官制知府从四品，职掌则领有属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。在乾隆看来，知府一官承上启下，是州县官的榜样，地位非同一般。因为老百姓的喜怒哀乐，州县官最清楚明了，而州县官廉洁奉公还是贪赃枉法，又逃不过知府的耳目。如果知府精明强干，熟谙政事，即使州县官是平庸之辈，也能激发奋力向上之心；若是知府懦弱无能，驭下无方，州县官必然苟且偷安，荒弛政事。《清高宗实录》，卷142，8~9页。况且，按照清朝官制规定，府一级官员任命时，要由吏部引见，皇上当面阅看，所以乾隆对知府本人通过引见交谈，多少总有一点了解。州县官职低位卑，很少有机会与皇帝交谈，其人品能力如何，只有依靠知府去掌握了。因此乾隆强调一定要选拔娴于政务的人担任知府，他本人在任命知府上是非常慎重小心的。一次，吏部引见新任武昌同知王文裕时，他看王文裕长得相貌堂堂，回答提问声音洪亮，觉得这是个可以造就的人才，就在其名字下面写了个“府”字，意思将来此人可担任知府。正巧几天后，吏部请求任命安陆府知府，乾隆想起这件事，即任命了王文裕。王文裕临赴任前面见乾隆请求圣旨时，乾隆在谈话中发现王文裕的同知官是花钱捐纳的，并没赴任，根本没有执政经验。虽然心中后悔，但“君无戏言”，已不可能改变了，于是急忙传谕给湖广总督塞楞额和湖北巡抚彭树葵，对王文裕“留心试看，斟酌奏闻，如于知府不相适宜，不若奏明，仍补同知为妥”《清高宗实录》，卷319，1～2页。。
3．“天下亲民之官莫如州县”。清官制知州正五品，知县正七品。州县是基层官员，责任最繁，审理命案，催征租粮，公开政令，劝农赈贫，无所不包。按照乾隆的要求，知州知县，就要周知一州一县的一切事务，山川湖泊、桥梁关隘、风土人情无所不知，把州县所管辖的范围当做自己的家，兢兢业业地管好。平时有事就在城里办公，闲暇则出巡乡村，询问百姓疾苦，了解农民生活，奖励勤劳生产之人，惩罚游手好闲之辈。遇到民事纠纷，可以就地解决，长此以往，“始可以受循良之实效，不愧为民父母之称”。但当时的州县官根本不是这样，除征粮派差之外，每日安坐衙署，若无人命盗案发生，从来不出城门。老百姓要不是打官司对质公堂，恐怕今生今世也看不见这些父母官长的是什么模样。他们对闾阎疾苦漠不关心，乃至对管辖四至，亦茫然不晓。乾隆谕令州县官员必须痛改以往劣习，而把为百姓谋生计放在首位。他说，州县所辖地方，大率不过一百多里，幅员最广者也就三四百里，因此命令州县官必须巡视周全，做到了解下情，尤其春耕秋收农忙季节，要下乡检查农业生产，具体掌握丰欠情况，而且要做到轻装简从，不得骚扰里民。《清高宗实录》，卷47，5~8页。
自秦始皇统一中国，确立专制主义中央集权制度以来，任免官吏的大权就掌握在皇帝手中。清代是封建专制主义集权高度发展的时代，军国大事莫不“乾纲独揽”，掌握任免大权的皇帝对吏治的好坏，起着关键作用。乾隆初年，直隶总督李卫在一份奏折中曾说：“直省之政统于督抚，督抚之政统于六部”《清高宗实录》，卷65，25页。，六部之政统于何处，李卫没胆量说，其实六部之政是统于皇帝的。自朱元璋废丞相后，就是由皇帝直接领导六部了。清雍正中设立军机处，内阁大学士更形同虚设，皇帝更权大任重了。年轻的乾隆，是非常清楚肩上的重任的，他说他自己“每于引见时，必执笔详记，详视熟察，虽有碍于观瞻而不顾者，即为知人其难一句耳”《清高宗实录》，卷19，30页。。表明他对任免官员的高度谨慎。他还说：“但人才自昔为难，即如州县等用科目出身之人，原为伊等读书攻苦数十年，始博一官，是以按资铨叙。每于引见时，有年力衰迈之员，欲不用则弃置堪悯，用之贻误地方，不得已令其改教。在伊等摈而不用，则未必尽皆心服。若使强词夺理，方谓一见何以决其不能胜任，究亦难与辩晰。其实衰庸辍字保喜荒茆呙裆缰丶模次淳鄢吐加眯旃燮浜笳撸嗖恢布敢印！薄肚甯咦谑德肌罚�288，23页。一番话既道出了他在官吏任免上的苦衷，也说明了清朝选官制度存在无法克服的积弊，因此，整顿吏治的经常化是不可避免的。
居安思危整顿吏治：勤求治理（1）
春秋方盛的乾隆登基伊始，面对的是升平之世和群臣对他的颂扬。却有一位资深老臣上疏进谏，这位披肝沥胆的老臣便是吏部侍郎孙嘉淦。原疏甚长，其精华在于“三习一弊”之说，不妨摘录如下：
主德清则臣心服而颂，仁政行则民身受而感，出一言而盈廷称圣，发一令而四海讴歌，在臣民本非献谀，然而人主之耳则熟于此矣。耳与誉化，非誉则逆，始而匡拂者拒，继而木讷者厌，久而颂扬之不工者亦绌矣。是谓耳习于所闻，则喜谀而恶直。上愈智则下愈愚，上愈能则下愈畏，趋跄谄胁，顾盼而皆然，免冠叩首，应声而即是。此在臣工以为尽礼，然而人主之目则熟于此矣。目与媚化，非媚则触，故始而倨野者斥，继而严惮者疏，久而便辟之不巧者亦忤矣。是谓目习于所见，则喜柔而恶刚。敬求天下之事，见之多而以为无足奇也，则高己而卑人，慎辨天下之务，阅之久而以为无难也，则雄才而易事；质之人而不闻其所短，返之己而不见其所失。于是乎意之所欲，信以为不逾，令之所发，概期于必行矣。是谓心习于所是，则喜从而恶违。三习既成，乃生一弊。何谓一弊？喜小人而厌君子是也。《清史稿？孙嘉淦传》，卷303。
孙嘉淦的忠谠之言，就是希望年轻的乾隆帝不要骄傲自满。乾隆看到这份奏疏很高兴，立刻念给在场的大臣们听，实际是既表示他的虚怀若谷，又使大臣们也应以此为戒，君臣上下，力避“三习一弊”，励精图治。
乾隆主张“为政之道，莫先于勤”，他说自己“日理万机，唯日孜孜，不敢暇逸”。《清高宗实录》，卷106，15页。他把提倡勤政实政，把反对苟且因循作为整顿吏治的目标。
首先，乾隆身体力行，做勤政的表率。这位大清皇帝相当辛苦，他一天绝大部分时间都用在处理政事上面。尤其御门听政之日，当天微露曙光，就得穿戴整齐，做好准备，等待大臣们上朝。大臣们可比他起得晚。按照朝仪，大臣们都到齐了，皇帝才出来见他们，所以经常出现的情况是，太监们去看了好几次，“始云齐集”。诸大臣上朝见皇帝奏事经常迟到，每天到各衙门办公，自然就更晚了。然而，众臣多为先朝年长之人，乾隆不便发火，只好经常引用《尚书》中“君子所其无逸”和“无旷庶官”之类的话告诫这些人。有一次，乾隆帝天一亮就起身阅读送来的奏章，诸件批示完毕之后，忽然想起几天前曾叫部院大臣们推荐督抚、尚书和侍郎人选，有些事情还需要当面和他们谈谈，就派太监通知大臣们前来。这时已是辰巳时刻（8、9时），他等了好一阵子，一个大臣未到。这一回他可真是“龙颜大怒”。因为吏、户、礼、兵、刑、工六部及其他官署在紫禁城外，各部尚书来晚还有借口。而内阁大学士的办公地点就在紫禁城内，应该招之即来，据太监们报告大学士查郎阿、陈世倌、史贻直等人根本没来办公。乾隆非常愤怒地训斥这些姗姗来迟的大臣们，“可见向来所奏每日入署办事，粉饰之虚辞耳！尔等身为大臣，当以早朝勤政进规于朕，方无忝责难于君