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悖凸厶跫膊辉市恚∩钪陆ぞ甘潮匦胱粤Ωㄓ写笮送吞铩Ｄ鞘钡那榭觯梢运迪戎至甘澈笞け蛘咚涤卸嗌倭甘尘龆ㄗざ嗌俦裕∠Ｍ甘秤嘤茫炊约跎僦值啬妒Ｈ迥辏�1770年），伊犁将军伊勒图因当地粮食生产连年丰收，奏请停止由内地派往伊犁屯田士兵，结果被乾隆大加斥责。乾隆明确说：“新疆地方，开垦地亩以备积谷，甚属紧要。积谷虽多，不患无用，且多垦土地自必多需兵丁，即稍有费用亦属无几。今伊勒图如此奏请甚属烦琐，伊从前不致如此糊涂！”《清高宗实录》，卷873，14页。乾隆鼓励屯田多多益善，才促使天山北部屯田星罗棋布、四处开花。从东部的巴里坤到西边的伊犁，北至塔尔巴哈台，南抵库尔喀喇乌苏，从绿旗兵到维吾尔农民、汉族移民、遣犯、商人，都投入到垦荒的热潮中。结果北疆的粮食生产不仅大大满足清军设防之需，而且开始外调。三十七年，陕甘总督文绶因为新疆粮食充裕，商贩稀少，提出在乌鲁木齐、巴里坤、哈密等地区准许商民报监捐粮，就是向清政府交纳一定数量粮食获得监生资格。文绶计划于乌鲁木齐、巴里坤、哈密三地，各收监粮十万石；济木萨、奇台、穆垒、昌吉等处，各收监粮五万石，总计为五十万石。大量粮食储备除满足军事需要外，还为移民开发新疆准备了条件。
其次，屯田促进了新疆的农业开发，推动了民治机构的建立。清代新疆东西七千余里，南北六千余里，周两万余里，清统一新疆之后，乾隆就提出移民开发的政策。二十五年，乾隆主张迁移“甘肃等处无业贫民前赴营生耕作”，认为这样既有利于开发新疆，又可以缓和内地人口矛盾，可以一举两利。他多次指示陕甘总督杨应琚招募甘肃民人到新疆种地。三十六年初，乾隆得知甘肃省连年受旱灾之苦，从乾隆二十三年至三十五年，共欠仓粮四百零四万石，折色银一百三十二万两时，作为最高统治者，他不能不考虑“似此日累月多，势将何所底止，是旧逋固不可不及时清厘，致令积疲不振”。但他更注意到“边陲生计艰难，尤当急为筹画以裕久长”，使甘肃灾区人民改善困境。乾隆认为，新疆统一以后，大兴屯田已成乐土，“商民辐辏，风景不殊内地”，但没有出现内地民人踊跃前往的局面，是因为他们缺乏对新疆开发情况的具体了解，所以裹足不前。他要求地方官员设法劝导甘肃民人出嘉峪关种地，“将来关外生聚滋蕃，兼可酌添郡县，而此等待食之民向外多移一人，即少耗内地一日之粟，可使盖藏渐裕，化瘠为腴”《清高宗实录》，卷877，9页。。半年后，甘肃又遇大旱，到处都是流民，乾隆拨银二百万两、粮二十万石赈济灾民，并指示陕甘总督明山，令其设法劝谕流民赴新疆种地，“使共知边外谋生之实利，自必熙攘趋赴，不特目前之嗷嗷者，不至漂泊无依；即将来或遇欠收，而瘠土贫民，亦可免坐守困乏，实为筹备边氓生计之长策”。甘肃民人不断进入新疆，为加强对他们的管理，清政府逐渐设立起民治机构。三十八年（1773年）起，清政府在巴里坤设镇西府，乌鲁木齐设迪化直隶州，其他地方分别设阜康、昌吉、绥来、宜禾、奇台等县。这些州县机构都设在北疆，是屯田制的进一步发展。
最后，屯田增进了各民族之间的团结。新疆北部原为厄鲁特四部游牧地，东部吐鲁番、哈密地区的维吾尔人因避战乱于雍正五年（1727年）内迁到甘肃瓜州，伊犁种地几千户维吾尔人也随霍集占逃回南疆。清政府消灭准噶尔政权后，北疆仅存少数投降的厄鲁特牧民。乾隆确立屯田开发方针，绿旗兵起了屯田先遣队的作用。他们垦荒积谷，伐木造屋，为其他民人准备生产和生活物资，许多人后来携眷驻守，成为土著居民，与后来移居新疆的汉民构成汉族主体居民。迁移内地的维吾尔族重归吐鲁番、哈密旧地，逃到南疆的维吾尔族又回到伊犁种地，这两部分人构成后来维吾尔人的主体。早年被准噶尔压迫出走伏尔加河的土尔扈特部于乾隆三十六年（1771年）返回祖国，被清政府安置在北疆游牧，分东西南北四路，共十旗。原准噶尔首领舍楞率领的牧民安置在科布多附近，与留居原地的牧民构成蒙古民族的主体。汉族、维吾尔族和蒙古族是当时北疆的三大民族，他们非常珍惜和平安定局面，团结互助，互通有无，成为繁荣北疆经济的主要劳动者。
开疆与治藏对新疆的管辖：南疆之治
新疆的南部，与北疆地理环境不同，塔里木盆地中部有面积达32万多平方公里的塔克拉玛干大沙漠，浩瀚无垠的戈壁滩气候干燥，寸草皆无。唯一令人庆幸的是周围高大的雪山流淌着常年不断的雪水，维吾尔人就在塔里木盆地周围开垦出片片绿洲，从事农业生产。因维吾尔人善于种地，准噶尔政权控制南疆时，将当地维吾尔人首领玛罕木特押往伊犁，又迁移数千居民同往，令其种地输粮。伊犁地区的农业开发，维吾尔人有创业之功。
清军尚未结束平定霍集占的叛乱时，乾隆就已经提出对南疆地区实行“因俗而治”的方针。他说：“回部与伊犁不同，伊犁入我版图，控制辽阔，不得不驻兵弹压，至回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡，统归伊犁军营节制。”《清高宗实录》，卷570，26页。清政府对南疆实行因俗而治，是其客观条件决定的。南疆周围绝大部分地区与哈萨克、爱乌罕（即阿富汗）、巴达克山等部相邻，这些部落慑于清军兵威，纷纷向清朝纳贡称臣，外境没有强邻压迫。清军在平叛过程中，和阗头人霍集斯、阿克苏头人颇拉特等维吾尔族首领先后归附清朝，仅库车和叶尔羌两城战事激烈，其他地区均不战而降。这种情况使南疆地区原有的行政组织基本上保存下来，可以为清朝利用，因俗而治。
维吾尔人的行政机构。乾隆二十四年（1759年），定边将军兆惠指挥清军攻下叶尔羌、喀什噶尔两城后，向乾隆报告了当地的行政机构情况。据他说：“查回部头目，曰阿奇木，总理一城；曰伊沙罕，协办阿奇木事；曰商伯克，管理租赋；曰哈子，管理刑名；曰密喇布，管理水利；曰讷克布，管理匠役；曰帕察沙布，查拏贼盗；曰茂特色布，承办经教；曰本特斡里，管理田宅；曰都管，管理馆驿；曰巴济格尔，管理税课；曰阿尔布巴，派差催课；曰市珲，协办都管事；曰巴克迈塔尔，专管园林；曰明伯克，其职如千总。”《清高宗实录》，卷593，12页。由此可知，南疆各城自阿奇木伯克以下，有一套比较完整的行政系统。大小伯克及其属吏占有大量土地，役使维吾尔人民种地交租，他们还利用南疆地处丝绸之路孔道的便利，向来往商人征税。南疆地区还自行铸造货币，即“普尔钱”，通行各地。
采用伯克制度，是因俗而治的基本内容。南疆地区经济是依赖绿洲农业生存的，维吾尔族在片片绿洲上筑城居住，西汉时西域有三十六国，东汉有五十五国，皆指城数而言。各城城主就是兆惠所讲的阿奇木伯克。乾隆与大臣们经过慎重考虑，决定实行阿奇木伯克制，作为清政府在南疆的地方机构。南疆共三十一城设立阿奇木伯克，因城市规模大小不一，清政府把它们分为三等：叶尔羌、喀什噶尔、阿克苏、和阗为四大城；乌什、英噶萨尔（即英吉沙尔）、库车、辟展为四中城；沙雅尔、赛里木、拜城、库尔勒、玉古尔、牌祖阿巴特、塔什巴里克、哈喇哈什、克勒底雅、玉陇哈什、齐尔拉、塔克、阿斯腾阿拉图什、阿喇古、玉斯腾阿喇图什、英额奇盘、巴尔楚克、沙尔呼勒、鲁克察克、托克三、喀喇和卓、洋赫、克勒品为二十三小城，“俱给与阿奇木伯克图记。其大城图记分寸视内地佐领，中小等城以次递减”《清高宗实录》，卷642，32页。。阿奇木伯克由三品至五品不等，他们已不再是自行其是的城主，而是听命于清政府的地方官员。
减轻赋税，改善维吾尔人生活。准噶尔政权控制南疆时，向各城横征暴敛，定额每年征收钱六万七千腾格（一腾格相当于一两银子），粮食四万零八百九十八帕特玛（一帕特玛合四石五斗），棉花一千六百四十三察喇克（一察喇克合十斤），红花三百六十五察喇克。克色克、绰克巴什人、商贾牧羊人等，每年要交钱四万六千腾格，商人还有金铜税——边界贸易维吾尔人，征税十分之一；外来贸易之人，征税二十分之一。由于税收过重，怨声载道，每年都不可能按数征收。清定南疆后，将赋税大减，以争取人心，规定每年征粮四千帕特玛，还不到旧额十分之一；征银六千腾格，同样不足过去的十分之一。因北疆驻军需用棉织品，棉花、红花照旧征收外，“其余零星杂税，概行蠲免”《清高宗实录》，卷593，13页。。通过税制改革，减轻了广大维吾尔人民的负担，有利于地方经济的发展，又使清朝的统治受到拥护。清政府还废除了南疆各城使用的普尔钱，在当地铸造“乾隆通宝”，统一了货币。
清政府在南疆设参赞大臣、帮办大臣、办事大臣、领队大臣等官分驻各城，加强管理，还规定各城阿奇木伯克轮班入觐汇报政情。乾隆能讲维吾尔语，在接见各城伯克时，可以直接了解情况。一次，清政府任命总理南疆事务的吐鲁番郡王额敏和卓来京，向乾隆报告说，喀什噶尔城阿奇木伯克噶岱默特“人甚平常，且勒取属人财物”等事。乾隆马上叫舒赫德、福森布、苏尔德等人调查此事，结果是噶岱默特根本没有勒索财物事，而且受人拥戴，“喀什噶尔回人咸云感谢噶岱默特”。这件事是额敏和卓有意陷害，以泄一己私愤。额敏和卓因积极参加清政府平定霍集占叛乱而受清政府信任，委以管理南疆事务大权，乾隆由此认识到对任何官员都不能偏听偏信，“回人互相倾陷，是其积习”。当时不仅额敏和卓这样做，不少来京觐见乾隆的伯克都诬陷他人，乾隆对额敏和卓予以免职处分，让他回到吐鲁番“安居静养”。对其他伯克们，“俱降旨训谕，嗣后各当痛加悛改”《清高宗实录》，卷900，5页。。各城阿奇木伯克经常借征税之机加赋于民，又大肆造谣，把责任推到驻扎大臣身上。办事大臣永贵主张采取没收牲畜财物办法给予制裁，乾隆不同意，“办理回部事务，宜因其性情风俗而利导之”《清高宗实录》，卷648，18页。。他强调的是只要不危及清朝在当地的统治，就睁一只眼闭一只眼，依靠伯克们治理地方，不多加干涉。
开疆与治藏对新疆的管辖：乌什起义及善后处理
乌什起义是由于该城阿奇木伯克阿卜都拉及清派驻大臣素诚残暴压迫维吾尔群众引起的。阿卜都拉是哈密郡王玉素布弟，从清军平霍集占有功，受命为乌什阿奇木伯克，为南疆六大伯克之一（其他为叶尔羌伯克鄂对，喀什噶尔伯克色提巴尔第，库车伯克鄂斯满，和阗伯克汉咱尔巴，阿克苏伯克达墨特），位居三品。《清史稿？职官四》，卷117。阿卜都拉性情残暴，对乌什人民经常鞭责凌辱，并且多方勒索财物。他还从哈密带来部分随从作为心腹，这些随从假借其势作威作福。据起义发生后被清军俘虏的额伊敏说：“驻扎大臣等从前派出屯田回人前往伊犁，所购马匹牲只及采买官粮，均未给价。又将瘦羊四百只，每只令回人交价四两，此项银两俱系哈密回人侵蚀。”《清高宗实录》，卷731，10页。清政府派驻乌什的办事大臣、副都统素诚，非但不能约束阿卜都拉及其随从的暴行，还与其他办事人员任意奸淫妇女、科派群众，终于导致了起义的发生。
运送沙枣树事件是这次起义的导火线。根据伊犁将军明瑞的报告：素诚征调人力往济木得地方运送沙枣树时，“将伊子派出押运，沿途行李，俱令回人背负，以致所派之人甚多，并将小伯克赖和木图拉亦行派出。而赖和木图拉之妻，从前又曾被素诚留宿，因此蓄有嫌怨，遂至作乱”《清高宗实录》，卷733，17页。。二月十四日夜，赖和木图拉率领二百四十名维吾尔群众举行起义，攻打乌什城衙署。素诚和阿卜都拉闻讯后跑到附近的山上，被起义群众包围，素诚自杀，阿卜都拉投降了起义军。清政府派驻阿克苏的办事大臣、副都统卞塔海闻讯后率五百清兵赶往乌什，当地群众还开城迎接清军，卞塔海不问青红皂白，命令见人就开枪，“至第三日用炮攻打城门，回人始行出拒”。乌人起义本来是一次突发事件，素诚已死，如果卞塔海再行安抚，本可迅速结案，但卞塔海却把事态扩大，使参加起义的群众迅速增加到两千多人，占领了乌什城，并派出使者到安集延、霍罕等处求援兵。伊犁将军明瑞接到卞塔海请求增援的报告后，火速派纳世通、观音保等人率清军前往乌什，并准备亲自前去指挥。纳世通没把起义群众放在眼里，“恐明瑞与伊分功”，阻止明瑞率兵来援，结果反被起义群众击退。乾隆对乌什人民被迫起义的肇事官员深恶痛绝。
乌什起义发生后，南疆各城人民群众纷纷准备响应，但被各城维吾尔族上层人物所破坏瓦解。据载，起义发生时，叶尔羌城阿奇木伯克鄂对的妻子叶依木和儿子鄂斯满在库车得知，便用了五天五夜赶回叶尔羌，大摆酒席，把准备响应起义的小伯克诸阿浑、爱曼等召到公署，晓以利害，又让歌女劝酒把他们灌醉。叶依木还暗中派人收缴了这些人的武器，把马匹驱赶到百里之外，“人心始定”。鄂对的儿子鄂斯满率库车城维吾尔士兵增援乌什，城中一些群众打算乘虚而起，伯克阿那雅尔率亲信群集清驻库车大臣公署周围严密防范。阿克苏伯克达墨特正值轮班入觐北京，行走至肃州时听到乌什起义的消息，策马七昼夜返回阿克苏，“城中乃不敢动”魏源：《圣武记》，卷4，《乾隆新疆后事记》。。假如不是这些维吾尔族上层人物站在清政府一边，其后果是无法设想的。
伊犁将军明瑞三月初到达乌什，陆续调集新疆各地军队上万人会集乌什合围起义群众。明瑞向乾隆报告卞塔海擅自下令开枪激变，纳世通平素殴打伯克、行围骚扰诸劣迹。乾隆下令将卞塔海、纳世通二人于军前正法，以安抚维吾尔族人心。六月份，清军在攻城中射死了起义领袖赖和木图拉，城中又缺乏粮食，起义群众试图突围都没有成功。八月十五日，清军耗费半年时间，才攻下乌什城。
此次乌什起义的发生，伊犁将军明瑞错误地把素诚个人不法激变归结到政治制度上，建议取消大臣驻扎制度，结果受到乾隆的严厉斥责。乾隆认为，清政府自平定霍集占叛乱后，在南疆驻兵，各城设办事大臣已成定制，“一旦忽尔改易，殊非国体”。乾隆反问明瑞：若将各城驻扎大臣裁撤，“补授阿奇木伯克，谁为拣选保举？而阿奇木等或妄自尊大，不奉伊犁约束，又将如何办理耶”《清高宗实录》，卷734，10页。？乾隆主张，对南疆的管理只能加强，不能削弱，派驻大臣不法，只要严治其罪，后任自会小心。根据乾隆的多次指示，明瑞与尚书阿桂、吐鲁番郡王额敏和卓等人反复研究，制定了《回部善后事宜》，对清政府在南疆的管理体制进行了若干改革。
1．限制阿奇木伯克权力。南疆各城旧制，“以阿奇木伯克总办事务”，日久权重，任用私人，与承办具体事务的小伯克产生矛盾。乌什起义与素诚有关，更与阿奇木伯克阿卜都拉任用私人有关。现改为以后承办各种事件，阿奇木伯克先与承办之小伯克商量，由小伯克提出具体方案后，再与伊什罕伯克（即副城主）会商。阿奇木伯克若照旧揽权独办，允许向驻扎大臣控告。此条规定使阿奇木伯克的权力受到限制，相应提高了驻扎大臣的权利。
2．取消陋规。清政府在南疆征赋税本来极轻，但从前准噶尔政权有格讷坦税一项，以备办差使用，每年各城派四五千腾格不等，系临时征派，且无定额。清政府统一新疆后，向各城派差均发给口粮羊只，驻扎大臣由政府发给养廉银，因此决定彻底取消这项陋规。以后预选富户拨给若干土地，每户一二年内轮办差务一次。
3．平均赋役负担。准噶尔政权控制南疆时，每年派哈刺罕一人、和卓一人编制各城户口赋役清册，据此征收赋役。清统一新疆后，此事完全依靠阿奇木伯克办理，“渐生隐匿贿脱之弊”。现规定以后每隔一年派政府官员查核户口赋役情况，若有轻重不均，将阿奇木伯克治罪。
4．整顿选举。南疆各城属官出缺，阿奇木伯克并不秉公补用，经常任命自己的子弟亲戚。现在规定以后