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4．整顿选举。南疆各城属官出缺，阿奇木伯克并不秉公补用，经常任命自己的子弟亲戚。现在规定以后由伊什罕、噶匝纳齐、商伯克共同保举。阿奇木伯克亲戚子弟，一律回避。
5．减少颜齐人数。颜齐是伯克随从，有一定额数，从中等人户中挑选。伯克专门挑选富裕人家做随从，而将其应纳赋税摊入穷户，伯克等从中侵蚀，颜齐又乘机挟制伯克骚扰百姓。现规定以后由阿奇木伯克按定数挑派，额外挑派一概革除。
6。确定赋役额数。维吾尔群众每年应办赋役，从前一律由伯克指派，并不提前通知，“每致放富差贫”，即富人免差，穷人重收。现规定将应办赋役定额，令办事大臣以印文公布，如有不遵守定额滥征者，允许维吾尔群众控告。
7。整顿贸易。清政府统一新疆后，内地商人来南疆贸易的人数逐渐增多，与维吾尔人混居在一起，时有摩擦。现令内地商人赴驻兵处贸易，由各城大臣稽查，不准与维吾尔人杂居。
8。规定礼仪。南疆各城驻扎大臣与阿奇木伯克的关系，一向很不明确，清派驻的办事大臣逞胜利之威，妄自尊大，对大小伯克们颐指气使，视同奴仆。现规定阿奇木、伊什罕伯克见办事大臣“照总管、副总管例”，其余小伯克均照官兵例，明确了办事大臣的主权地位，阿奇木伯克是其属官。《清高宗实录》，卷746，12～15页。
以上八条是《回部善后事宜》的主要内容。从中可以看到，乾隆对南疆的“因俗而治”暴露出许多问题，基本上是依赖各城阿奇木伯克，对原来的社会问题根本没有触动。以阿奇木伯克为代表的维吾尔地主阶级倚仗清政府赋予的权力，横征暴敛，加上办事大臣腐败，是造成乌什起义的主要原因。乌什起义发生后，乾隆对“因俗而治”的政策进行了改革，以限制阿奇木伯克权力为中心，剔除了许多弊端，明确了驻各城办事大臣和阿奇木伯克的统属关系，加强了对南疆地区的管辖。这次改革使当地矛盾得到缓和，维吾尔人民群众的生活多少有些改善。直到鸦片战争，南疆地区始终处于安宁稳定的环境，说明《回部善后事宜》是有积极作用的。
开疆与治藏对新疆的管辖：布防和巡边（1）
新疆地处边陲，清朝在新疆虽然取得了平定天山南北各种分裂势力的胜利，实现了统一的管辖，但在维护统治方面，不能不依靠一定的武力。这既是从镇压当地可能出现的反抗出发，又是考虑防止来自外境的侵犯。
“乾隆二十五年，始议于新疆设兵驻守。”《清史稿？兵志一》，卷130。阿克苏办事大臣阿桂率满洲、索伦骑兵五百人，绿旗兵百人，维吾尔人三百户，至伊犁搜捕玛哈沁，招抚厄鲁特牧民，筑城屯垦，为新疆设兵驻防之始。据阿桂向乾隆报告，当时伊犁只有满洲、索伦、察哈尔兵八百人。那时乌鲁木齐、巴里坤虽有屯田绿旗兵近万人，主要任务是生产粮食，为清政府调兵布防准备物质基础。二十七年（1762年）以后，军粮问题得到解决，乾隆开始在新疆进行大规模的军事布防。
设立伊犁将军。天山虽然把新疆分成南北两部分，但南疆“由乌什、阿克苏逾冰岭赴伊犁者为捷道”。乾隆二十七年，清军机大臣因为“回部与伊犁相通”，“伊犁当勘定之初，为新疆总汇”《清高宗实录》，卷673，13页。，提出设立伊犁将军，作为清政府在新疆的最高军政长官，得到乾隆批准。明瑞被任命为首任伊犁将军，全称为“总统伊犁等处将军”，其职权是“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。乾隆明文规定，凡乌鲁木齐、巴里坤，所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗兵由伊犁将军总统调遣；南疆地区与伊犁相通，自叶尔羌、喀什噶尔，包括哈密地区的驻兵也归伊犁将军兼管，其地方事务仍由各处驻扎大臣照旧办理。从此，确立起以伊犁将军为中心的新疆驻防体制。伊犁将军下设参赞大臣二人，由爱隆阿、伊勒图担任，协助管理伊犁事务。纳世通授参赞大臣，驻喀什噶尔，总理南疆各路驻军。绰克托授参赞大臣，驻塔尔巴哈台。三十七年（1772年），设乌鲁木齐参赞大臣，由索诺木策棱担任，次年升为乌鲁木齐都统。从设官来看，驻防重点在北疆。
增兵新疆，携眷驻防。二十七年，乾隆谕军机大臣：前因准噶尔未平，凉州、庄浪等处为西陲冲要，故将西安驻防满洲、蒙古、汉军数千名移往驻防，现在统一新疆，巴里坤以西已成内地，凉州、庄浪均在甘肃，更无驻兵的必要。他说：“伊犁建造城堡，设立将军，驻防屯田，与其三年一次派兵更番戍守，何如即以凉、庄兵丁携眷迁移较为省便？”从而做出了调八旗兵携眷驻防的决策。乾隆还提出，不仅凉州、庄浪二处可裁兵，内地京口、杭州等处也可减少兵额，现在正办理汉军出旗为民一事，可将凉州、京口、杭州等处汉军出旗所空兵额，“拣选索伦、察哈尔余丁派往伊犁驻防，庶粮饷不致虚糜，而伊等得以及时效用，差操得所，为国家增一劲旅”《清高宗实录》，卷677，15～16页。。
从二十八年（1763年）开始，根据乾隆的指示开始了大规模布防新疆的调兵行动。这一年，凉州、庄浪驻防八旗兵三千二百人全部携带家属移驻伊犁，同年索伦兵一千人、察哈尔蒙古兵一千名也被派往伊犁。清政府对开往伊犁的八旗兵丁，每三丁给车一辆，每户给装运杂物的大车一辆。二十九年，乾隆又下令从承德地区调满蒙八旗兵一千人，从盛京地区调锡伯兵一千人，一律携眷驻防伊犁。乾隆指示伊犁将军明瑞：“索伦、察哈尔兵丁令其照常游牧，即满洲兵丁亦不宜常居城市，仍令其兼以游牧为事，即可撙节薪刍，伊等亦不忘本业。”《清高宗实录》，卷678，6页。他要驻守伊犁的八旗兵通过参加生产劳动，培养吃苦耐劳习惯，以保持精于骑射的传统。三十三年，驻守乌鲁木齐地区的三千六百名绿旗兵改为携眷驻防。三十六年（1771年）乾隆再次大规模增兵新疆，乌鲁木齐驻防满洲八旗兵三千，巴里坤驻满洲八旗兵两千，塔尔巴哈台原有兵额一千人增至两千人。《清高宗实录》，卷896，7页。至此，大体完成了对新疆的驻兵设防。据《新疆识略》记载：
新疆满洲、绿营官兵分布南北两路，有驻防、换防之分。驻防者携眷之兵，永远驻守，惟伊犁及乌鲁木齐、古城、巴里坤满洲绿营为然，土鲁番满兵亦如之。其北路之塔尔巴哈台满兵，则自伊犁调拨。南路之英吉沙尔、叶尔羌、乌什、阿克苏满兵，则自乌鲁木齐、古城、巴里坤调拨。绿营兵则自陕甘各营调拨，皆轮班更替，非常驻者也。伊犁地处西陲，将军镇守，故驻有满洲、蒙古八旗兵，有绿营屯兵，有锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特兵，约束严明，所以靖边圉而资控驭。惠远城满营自乾隆二十九年至三十一年由热河、凉州、庄浪移驻。惠宁城满营始自乾隆三十五年至三十六年由西安移驻。锡伯营自乾隆三十年由盛京移驻。索伦营始自乾隆二十九年由张家口移驻。厄鲁特营有自乾隆二十九年由热河移驻者为达什达瓦厄鲁特。此外绿营兵则自乾隆二十五年由陕甘两省陆续换防，至四十三年始改为携眷永远驻防。《钦定新疆识略》，卷7，1～2页，《营务》。
乾隆执政时，新疆共设官一千四百员，驻军一万九千人，岁需饷银六十八万两，粮食十三万五千石。清政府每年向新疆调拨饷银六十一万两，粮食则全部就地解决。新疆驻兵数仅次于首都和东北地区，为全国第三（指八旗驻防兵）。
乾隆规划新疆驻防，不少朝野人士以为使清政府背上了一个大包袱，实际并没有增加多少开支。乾隆二十六年（1761年）公布了新疆军费开支情况。当年清军在天山南北地区共驻马步兵一万九千人，其中马兵三千一百一十名，步兵一万三千三百七十四名，台站兵二千六百二十三名。驻军所需粮食料豆八万二千八百余石，统由屯田供应，大臣养廉、官兵盐菜银岁需三十三万多两。清政府从南疆叶尔羌等城征收腾格钱合银五万八千余两外，每年从内地调入新疆二十七万五千两白银，相比从前清政府西北驻军费用大为减少。清政府统一新疆后，陕甘兵额裁员十分之一，加上裁减马匹、撤销西宁卡伦台站、哈密防兵，共节省银六十六万余两，除补新疆驻军之外，仍有余额三十九万两。根据这一统计数字，乾隆的结论是：“视未用兵之前，不但绝无所增，实可减用三分之二。其屯垦自给之粮，即不可以靡运费，且将来耕种日开，所入倍当充裕，又不在此时约计之内。”《平定准噶尔方略？续编》，卷15，1926年12月丙寅。若同与准噶尔政权用兵打仗相比较，则其节省不知是多少倍。
清军大规模驻防天山南北之后，在伊犁将军的统一指挥下，修筑城堡，设立哨卡，巡查边界，大大加强了清政府对新疆防务的管辖。
设置卡伦。新疆驻防清军沿国境线建立的巡边哨所，称为卡伦。由两个哨所交替巡查地区的卡伦，称为“开齐”；小卡伦分置瞭望之处，称为“布克申”，都统称为卡伦。清军沿新疆国境线从北到南设置的卡伦，分别由塔尔巴哈台、伊犁、乌什、喀什噶尔四城驻军管辖。
塔尔巴哈台所属卡伦有：乌里雅苏图卡伦、吉莫尔色克卡伦、哈尔巴噶台卡伦、布和什卡伦、阿布达尔莫多卡伦、和通喀尔海卡伦，以上卡伦在塔尔巴哈台北境。玛呢图卡伦、察罕托辉卡伦、巴尔鲁克卡伦，在塔尔巴哈台西境。
开疆与治藏对新疆的管辖：布防和巡边（2）
伊犁属卡伦：塔勒奇卡伦、斡珠罕卡伦、硕波图卡伦、达兰沁卡伦、莎达巴卡伦、哈布齐垓卡伦、库克托木卡伦，以上在伊犁北境。和尔郭斯卡伦、奇齐克卡伦、奎屯卡伦、博罗呼济尔卡伦、烘郭尔鄂笼卡伦、惠番卡伦，以上在伊犁西境。沙布尔托海卡伦、托里卡伦、春济卡伦、塔木哈卡伦、特木尔里克卡伦、格根卡伦、呼图克拜卡伦、鄂尔和珠尔卡伦、珠尔奇拉卡伦，以上在伊犁南境。博罗布尔噶苏卡伦、库克木锡克卡伦、纳拉特卡伦、乌努固特卡伦，以上在伊犁东境。
乌什属卡伦：巴什雅克玛卡伦，在乌什西境。古古尔鲁克卡伦、必特克里克卡伦、沙图卡伦，以上在乌什西北境。
喀什噶尔属卡伦：霍尔干卡伦，在喀什噶尔北境。玉斯屯阿喇图卡伦，在喀什噶尔西境。木什卡伦、鄂坡勒卡伦，以上在喀什噶尔西南境。塔什巴里克卡伦，在喀什噶尔南境。喀木帕尔卡伦、沙玛拉卡伦，以上在英噶沙尔城西北境。特斯比卡伦，在英噶沙尔城西境。额克资雅尔卡伦，在英噶沙尔城西南境。察木伦卡伦，在英噶沙尔城东北境。《西域图志》，卷31，《兵卫》。
以上地区各卡伦还有常设、移设和添设之区别。在某一地点长年设置者，谓之常设卡伦；有的卡伦官兵经常迁移，有时在甲地设卡，有时在乙处设卡，或春秋两季易地设卡，或春冬两季轮换地点，还有的春夏秋三季轮换防守地点，谓之移设卡伦；有的卡伦根据防守需要，到一定季节前往守卫，大雪封山时就撤回，谓之添设卡伦。因为移设、添设卡伦流动性较大，所以新疆全部卡伦数经常发生变化。各卡伦由前锋校或骁骑校带兵守卫，“内稽逃人，外控荒服，沿边定界线，几察森严”。
巡查国境，驱逐哈萨克。新疆地域辽阔，漫长的边境线长达数千里，当时需要防范的首先是哈萨克。哈萨克和厄鲁特蒙古同属游牧民族，过着逐水草而居的生活。准噶尔政权控制新疆地区时，哈萨克人惧怕准噶尔骑兵的抢掠，曾躲避到很远的地方。清统一新疆后，北疆厄鲁特蒙古因战争与疫役人口锐减，哈萨克乘虚而入，阿布赉汗竟派使者向清政府说：“厄鲁特之地现俱闲旷，我哈萨克人有在塔尔巴哈台、库克乌苏、绰尔浑巴尔鲁克、阿勒坦额默勒等处游牧者。我等皆天朝臣仆，恳准至伊犁游牧。”对于这种无理要求，乾隆严词拒绝，明确敕谕哈萨克阿布赉汗：伊犁绝不允许哈萨克人进入，塔尔巴哈台等处游牧之人必须迁出。二十五年（1760年）夏天，乾隆命令伊犁办事大臣阿桂：“暂停搜捕玛哈沁，以巡察边界为由，领兵四五百名，前往塔尔巴哈台等处，遇有哈萨克人等在彼驻牧者，即明切晓示云：此天朝平定之地，尔头目等从前奏请游牧，大皇帝并未允行，何得擅行栖止！”《清高宗实录》，卷613，18页。他明确指示阿桂，不惜动用武力，务将越界游牧哈萨克驱逐出境，但不必没收其牲畜，以示友好。第二年，乾隆再次敕谕哈萨克阿布赉汗：
尔等使人……谬言爱呼斯地方，已蒙大皇帝赏给哈萨克游牧，经伊犁大臣查询具奏。从前使人奏请在塔尔巴哈台游牧，朕即谕以不应越境，且载在敕书。而尔等属人仍造言生事若此，是侥幸之心，尚未止息。已谕伊犁大臣等，有哈萨克越境游牧者即行驱逐。今卓勒巴喇斯等所奏：又有南界绰尔郭、西界沙喇伯勒、中抵勒布西等语。凡此数处，皆厄鲁特故地，而尔使谓哈萨克俱有游牧，隐跃其辞，希图窥伺，更属侥幸。试思我国家以大兵平定之地，岂可任尔等侵踞！况尔等前为厄鲁特所扰，虽现在游牧之处，亦远徙避去，仍不能免于抢掠。今干戈宁静，共乐升平，尔等游牧，并非狭小，乃妄行陈奏，朕必不允，是徒有贪得见小之名。《清高宗实录》，卷628，19~20页。
通过外交途径，乾隆表达了清政府坚决保卫国土、绝不允许哈萨克以游牧为名行侵略之实的严正立场。
乾隆对哈萨克人越界游牧，始终保持着高度的警惕性。二十八年（1763年），居住在伊犁以西吹地方乌瓦克部落首领阿哈拉克齐雅纳什拜“因向慕天朝威德”，率其子爱图干等人前往南疆喀什噶尔，向办事大臣永贵呈献马匹等物，永贵以礼接待，回赠给他们许多缎绸。乾隆接到此事的报告，从中发现阿桂、明瑞等驻军将领对塔尔巴哈台段边界巡查较严，对伊犁以西地方相对差些，以致从来没有到达吹地的报告，这些地方与哈萨克什么关系不甚清楚。乾隆传谕明瑞等：“酌派人员，率同熟谙地理之厄鲁特，前往吹、塔拉斯、阿勒和硕、沙喇伯特等处巡查。”《清高宗实录》，卷690，18页。明瑞接到命令后，派领队大臣伊勒图率兵巡视。伊勒图率清军至吹地方，又派三等侍卫品图库带十名士兵继续前进，途遇布鲁特数人，用枪将一名察哈尔士兵穿的皮袄刺透。品图库闻报，率其他士兵往擒，布鲁特人见到品图库的翎顶，知是清军，忙下马叩头请罪，说误以为清军是哈萨克人。
后来哈萨克牧民因贪图伊犁地区水草繁茂的自然条件，常在冬季偷越清军卡伦，携带大批牲畜在伊犁过冬。春天到来后，伊犁清军才将他们驱逐出国境。久之，不少人留居当地，成为我国哈萨克族的祖先。
清军驻防新疆，为乾隆新辟了一块锻炼官兵的天地。乾隆有意识地把他认为可堪培养的官员派往新疆，“令伊等在边疆学习，以便回京另行简用。伊等果能于地方情形随事尽心办理，朕必加恩特擢”《清高宗实录》，卷851，3页。。乾隆一朝很多督抚大学士都有在新疆任职的记录。其中比较著名的有满洲正白旗人永贵，清军平定准噶尔后主持乌鲁木齐屯田，先后任喀什噶尔办事大臣、署伊犁将军、吏部尚书，官至协办大学士。满洲正白旗人阿桂，因主持伊犁屯田成功受乾隆信任，擢至伊犁将军，后担任平定两金川的统帅，官至内阁大学士。他们两人还被当时人称为“二桂”《清史稿？永贵传》，卷320。。
开疆与治藏西藏的治理：统治沿革（1）
西藏自古就是中国领土的一部分，这里主要居民为藏族。西藏临近印度，佛教历史悠久，传入西藏后称喇嘛教。原来因分成很多教派，不守戒律，胡作非为，明初宗喀巴（1357—1419）遂进行宗教改革，创立了黄教格鲁派，提倡敬重戒律，不娶妻，禁饮酒，戒杀生等。黄教兴起，建立了至今仍存在的甘丹、哲蚌、色拉、札什伦布等寺庙。宗喀巴逝世后，两大弟子以呼毕勒罕（化身）转生，传其衣钵，此两大弟子即后来的达赖和班禅。《达赖喇嘛的封号、地位、职权和噶厦的由来》，载《人民日报》，1959年4月29日。黄教的传播日益扩大，在西藏地区从三世达赖罗伦嘉穆错始置第巴官，代管兵刑税等俗务。明末蒙古俺答汗笃信喇嘛教，从此黄教传入蒙古各部，遍及西藏、青海、蒙古数万里之地，熬茶膜拜，视若天神。除达赖、班禅之外，明末