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教，从此黄教传入蒙古各部，遍及西藏、青海、蒙古数万里之地，熬茶膜拜，视若天神。除达赖、班禅之外，明末的西藏还由蒙古贵族出身的藏巴汗控制。
清朝建国以来即尊崇喇嘛教，崇德四年（1639年），清太宗皇太极遣使致书达赖，提出“延致高僧，宣扬佛教，利益众生”《清太宗实录》，卷49，3页。。虽然达赖本人未来，却派其弟子到盛京献“丹书”，称皇太极为“曼殊师利大皇帝”此说出自乾隆，见《满洲源流考》，卷1。又《清太宗实录》记崇德七年十月确有达赖弟子向皇太极“以达赖书进”之举，但未见具体内容。详待考。。清入关后，顺治九年（1652年）五世达赖进京，受到顺治皇帝的欢迎，清朝特地在北京建立西黄寺，供其居住。后因水土不宜，身罹疾病，请返藏，清便封其为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛达赖喇嘛”，并赐以金印、鞍马、金银、珠玉、绸缎等大批财物，对延请达赖进京的顾实汗也授以“遵行文义敏慧顾实汗”。《清世祖实录》，卷74，19页。康熙五十二年（1713年），清政府又封班禅喇嘛为“班禅额尔德尼”。《清圣祖实录》，卷253，7页。但在西藏内部，自清初以来就时常发生争夺统治权的斗争。康熙二十一年（1682年）六十六岁的五世达赖在拉萨去世，第巴官桑结匿而不报，反伪造达赖奏疏，请求封他自己为藏王（土伯特国王），康熙批准了。这个第巴桑结竟支持噶尔丹反叛，直到清军打败噶尔丹，从俘虏的西藏人口中，才知道达赖早已逝世多年，因此他受到康熙斥责。康熙四十五年，第巴桑结又企图下毒杀死控制西藏政权的拉藏汗，未成，便以武力驱逐，结果他自己兵败毙命。拉藏汗掌握西藏政权之后，逮捕第巴桑结所立六世达赖，遵清政府之命押送北京，行至青海六世达赖病故（一说被囚于五台山）。拉藏汗会同班禅及西藏各寺院立阿旺什嘉穆错为新达赖，而青海地区藏蒙人民以拉藏汗所立为假达赖，他们请求清政府册封另一个叫罗布藏噶尔桑嘉穆错的人为六世达赖。西藏与青海为真假达赖发生争执，西藏不满拉藏汗的人以为有机可乘，第巴桑结的部属勾结准噶尔兵于康熙五十七年便攻入拉萨城，杀死拉藏汗，废掉他所立的达赖，毁坏寺庙，杀戮喇嘛，“名为兴法，而实灭之，且欲窃据土伯特等国”。康熙为安定西藏政局，封青海的罗卜藏噶尔桑嘉穆错为“弘法觉众第六辈达赖喇嘛”，命皇十四子允为抚远大将军驻青海，调满、蒙、汉兵各数万人，由平逆将军延信、定西将军噶尔弼从青海、四川分兵两路入藏。五十九年，延信护送六世达赖喇嘛进入西藏拉萨布达拉宫，举行坐床仪式，废黜了拉藏汗所立达赖，平息了真假达赖之争。清军入藏驱逐准噶尔侵略者，受到藏民热烈欢迎。据延信奏称：“居住喇嘛人等感激圣主再造弘恩，罔不踊跃欢欣，男女老幼，襁负来迎。见我大兵，群拥环绕，鼓奏各种乐器，拿掌跪云：自准噶尔贼兵占据土伯特地方以来，父子分散，夫妻离别，掳掠诸物，以致冻馁，种种扰害，难以尽述。以为此生不能再见天日，今圣主遣师击败贼兵，拯救土伯特人众，我等得脱患难，仍前永享升平乐业之福，似此再造弘恩，何以报答。”《清圣祖实录》，卷294，21页。康熙帝特立碑纪念此次清军入藏之役。
驻藏大臣之设始于雍正朝。康熙末年清军入藏，得到了拉藏汗旧部官兵的大力支持，因此胜利后便封拉藏汗旧部的康济鼐为贝子，主管前藏；颇罗鼐封扎萨克一等台吉，管理后藏。雍正五年（1727年）西藏农奴主阿尔布巴、隆布奈等杀害康济鼐，发动叛乱，雍正命吏部尚书查郎阿率川陕兵一万五千人入藏平叛。清军未入藏之前，颇罗鼐已率后藏兵和阿里兵九千人进入拉萨平定了叛乱，并活捉了阿尔布巴。查郎阿入藏后，遵旨诛阿尔布巴及其党羽。封颇罗鼐为贝子，总理藏务，同时留副都统马喇和内阁学士僧格为驻藏大臣，领川陕兵两千人，分驻前后藏。这就是清朝在西藏设官之始。当时的驻藏大臣主要任务是监督和调解达赖和控制西藏的蒙古贵族等僧俗之间的矛盾，并不干预西藏具体事务。颇罗鼐平定阿尔布巴叛乱后，对清朝也竭尽忠诚，积极维护西藏的和平和安宁，清朝因此晋封他为贝勒和郡王。
乾隆帝继位后，一方面继承过去清朝先世统治西藏的传统，另一方面又进行了适当的改革，使西藏经历了一个重要发展时期。乾隆之初，对颇罗鼐继续信任，四年（1739年）应允颇罗鼐次子珠尔墨特那木札勒袭郡王爵，并封其长子珠尔墨特车布登为镇国公，镇守阿里地区。但是乾隆这位大清帝对西藏事务极为精通，他唯恐这里的最上层发生矛盾，引起内乱，为此于乾隆十一年（1746年）晓谕达赖喇嘛说：
看茶之绥绷喇嘛扎克巴达颜，镇压颇罗鼐一事，傅清业交颇罗鼐，即令完结，所办甚是。朕闻达赖喇嘛、郡王颇罗鼐，伊二人素不相合，但伊二人皆系彼处大人，原不可轩轾异视。著札寄傅清，令伊嗣后诸事，即照此办理，但酌量关系事体与否，务期地方宁谧，使颇罗鼐等不致滋事，持重妥协办理，尚其留意。
开疆与治藏西藏的治理：统治沿革（2）
同时，乾隆发出一封手敕，谕藏王颇罗鼐，其文曰：
达赖喇嘛看茶之绥绷喇嘛扎克巴达颜，将尔镇压，经书写人桑寨拿获，尔从傅清之言，将此事如同无事，从轻完结。经傅清奏闻，扎克巴达颜系达赖喇嘛服役之人，惟恐关系达赖喇嘛，如此办理，甚合机宜。达赖喇嘛系执掌阐扬西方佛教之人，尔系约束管理藏内人众之人，尔二人同心协力，以安地方，使土伯特向化，一应事务皆赖尔等办理。朕视尔二人，俱属一体，从无畸重畸轻之见。若尔二人稍有不合，以致地方不宁，甚负朕信任期望之恩。再朕知镇压左道，断不能有损于人，即以近事而论，扎克巴达颜，四五年前将尔镇压，此时朕先将尔子封为长子，又加恩封长子为镇国公，并施尔恩典甚重，岂非不能镇压之明效大验乎。观此，尔可以无疑矣。尔平时感激朕恩，勉力报效，克副委任，朕所深信，是以并未明降谕旨，特手书此敕，密谕开示，尔其知之。《清高宗实录》，第280卷，3~5页。
这是非常重要的一个大事。乾隆在这里，以全国最高统治者的身份，敕谕西藏地方僧俗二大人，各自约束，互相谅解，最终达到地方安宁的目的。其中特别是对颇罗鼐，非常强调这位藏王应当感激大清皇帝的恩典和信任，主动捐弃前嫌，与达赖关系处好，保证西藏的和平与安宁，进而突出指出，他只要得到清朝信任，不必计较地方上小有委屈。这里乾隆实际提出了在西藏的僧俗共治的体制。
然而事实的发展并非如乾隆所期望的那样。乾隆十二年，颇罗鼐病逝，其子珠尔墨特那木札勒袭封郡王。从此，他与达赖的关系日益恶化。他不准达赖喇嘛为颇罗鼐诵经祭奠。十四年，纪山代替傅清出任驻藏大臣，珠尔墨特不以礼遇，久不出见，有明显的反清迹象。后来又转为极端恭敬纪山，称之为叔，跪地请安。乾隆知道后，提醒说，珠尔墨特的行为可疑，说不定纪山被欺蒙亦未可知。的确，珠尔墨特大耍两面派手段，欺骗驻藏大臣，背后阴谋发动叛乱。他先奏请清朝撤出驻防之兵，继而暗与准噶尔联络，约为外应，至是杀害其长兄，诬陷其叛逆，又扬言准噶尔兵来了，“聚党二千人谋变”魏源：《圣武记》，卷5，《国朝抚绥西藏记下》。。乾隆按照过去的惯例，认为纪山“不但不能慑服其心，更已堕其术中”，便又派了前曾驻藏的傅清为驻藏大臣更换纪山，同时恐怕一个人势力孤单，又派了左都御史拉布敦协同驻藏。这二位驻藏大臣了解到珠尔墨特谋叛事实俱在，大有“将延及达赖喇嘛，独居其地，雄长一方”之势。他们摺请便宜从事，以绝后患。十月初八日奏到，乾隆原想命令他们寻找“万全之道”，会同达赖喇嘛及藏中大噶隆等明正其罪，以申国法。《清高宗实录》，卷377，3页。不料十月十三日，在乾隆的谕旨尚未到达之前，傅清和拉布敦就以宣称乾隆有圣旨的名义，将珠尔墨特那木札勒传到通司冈驻藏大臣官署，当珠尔墨特跪拜听诏时，傅清挥刀从后边将其砍杀。而珠尔墨特属下的卓呢罗卜藏札什等闻讯，即率众数千围攻衙署，施放枪炮，周围放火，达赖喇嘛遣众僧救护，不能得入，拉布敦被乱刀砍害，傅清身被枪伤，立即自尽。所有文武官员多遇难，粮务衙门被劫库银八万五千余两。《清高宗实录》，卷376，29~30页。
四川总督策楞得知卓呢罗卜藏札什等之乱，当即准备率八千清军入藏，乾隆鉴于傅清和拉布敦已将叛乱祸首珠尔墨特除掉，谕策楞与提督岳钟琪只率三千人入藏安定形势。不久，得知珠尔墨特那木札勒的妹夫公班第达已受达赖委托暂代管理藏务，班第达将卓呢罗卜藏札什拿获，逆党已获大半，被劫银两也追回大半，叛乱渐至平息，乾隆便改命策楞率八千兵入藏。策楞于十二月二十一日到达拉萨，会同班第达经审讯后，将首恶分子卓呢罗卜藏札什、阿拉卜坦、吹木札勒、车臣哈什哈等十人处死，没收其家产。平定珠尔墨特之乱，为建立和改革清在西藏的统治政体创造了条件。
开疆与治藏西藏的治理：确立地方政体
珠尔墨特之乱引发了进一步建立健全清朝对西藏的统治体制问题。早在傅清和拉布敦准备除掉珠尔墨特时，即允诺班第达协助诛杀珠尔墨特，然后为其请求清朝册封藏王。班第达果然在这场平息珠尔墨特的叛乱中立了功，因此，他在这之后便谋求继珠尔墨特为藏王。达赖喇嘛当时也奏请“立班第达为郡王，亦以藏众不可一日无人统率，为此权宜之计”。而班第达派人往阿里克接管事务，即赏给台吉名号，是俨然以藏王自居。他还制造舆论说：“若不照从前将藏王另立一个，众百姓都要逃散”《清高宗实录》，卷378，7~8页。等等。乾隆从稳定西藏大局出发，却持相反之见，毅然决定废除藏王制。他说：
若如达赖喇嘛所奏，即将班笫达立为藏王，将来又成一颇罗鼐。日后伊子又思世袭，专据其地，转滋事端。前经传谕班第，以藏地应多立头人，分杀其势。正当乘此机会，通盘筹画，务彻始彻终，为万全之计。《清高宗实录》，卷376，35页。
在这个谕旨中，乾隆基本上确立了废除藏王的体制，同时提出“多立头人”，也就是后来又反复强调的“众建而分其势之意”。不仅如此，他还进一步说明，清朝应在西藏留驻官兵，提高驻藏大臣的权威，“塘讯文书往来，关系紧要，并噶隆事务，俱应归驻藏大臣管理，呼应方灵”。乾隆此时非常重视两点：一是指出这是一个大好机会；二是“动出万全以为边圉久远之计”《清高宗实录》，卷377，5页。。
更能表现乾隆处事以理服人的做法是，敕谕达赖和班第达，从珠尔墨特那木札勒凶悖肆恶说起，点出他的要害问题是威权太重，专制一方，酿成此患，“乃朕加恩过重，有以纵之，不可不追悔从前之早为裁抑”，把责任揽到了自己一方，当然也把主动权掌握到了自己手里。所以继而说明，颇罗鼐亦非天生郡王，是因为忠于清朝而由朝廷逐步从公爵、贝子、贝勒一个阶梯一个阶梯加封成郡王的。他的郡王之职既由清廷加封，而由清廷裁撤也是顺理成章的。乾隆还特别解释，傅清和拉布敦曾允诺班第达助诛珠尔墨特可请求册封为郡王，但是班第达并没有帮助驻藏大臣制止这场叛乱，所以傅清和拉布敦双双被害。叛乱发生后，班第达反而依靠达赖喇嘛保护自己，只是因为傅清等先设计诛杀珠尔墨特，致使叛党群龙无首，叛乱才被迅速平定。班第达既不能救护驻藏大臣，“已不为无过，第念其势孤力弱，仅保自全，尚属人之常情，事在已往，姑置勿问。岂可自居其功，承受朕封王之异恩乎！著仍以公爵办理达赖喇嘛噶隆事务”。从不应设藏王，谈到班第达无资格任藏王，乾隆彻底废除了藏王制，取消了和硕特蒙古贵族长期以来对西藏事务的干涉。乾隆指示以后西藏的日常政务由达赖喇嘛任命的噶隆官员管理，“至具折奏事及兵备驿递等重务，则令钦差驻藏大臣会同噶隆二人办理，钤用钦差大臣关防，永为定制”。《清高宗实录》，卷377，15~19页。
在治理西藏上，前后有两个章程，都和乾隆个人大有关系。第一个章程制定前，乾隆废除了藏王制，而后又提出一个治藏的指导原则，这就是“务期达赖喇嘛得以专主，钦差有所操纵，噶隆不致擅权”《清高宗实录》，卷383，23页。。在此原则指导下，乾隆十六年三月，四川总督策楞，经与达赖等西藏当地上层人士协商，并经乾隆帝批准，制定了《酌定西藏善后章程》，这是第一个章程，共有十条。其内容要点是：
1西藏办事噶隆，向例四人，现有班第达、策楞旺扎勒、色裕特塞布腾三人，既无党逆情形，且或为原放噶隆，或有扎萨克头等台吉职衔，均可继任，但需放补一人，赏给札隆大喇嘛名色。
2噶隆会办事件，旧于噶沙公所，自颇罗鼐后，俱于私宅办事，舍官员不用，而用私人，嗣后仍应赴公所会办，私放之员裁革。
3喋（第）巴等官员，负管理地方教养百姓之责，珠尔墨特那木札勒各放私人，本人不去，差家奴赴办，扰害地方，嗣后噶隆等应共同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣补放，家奴代办者一律撤回。
4卓呢尔、商卓特尔、曾本、随本等官，属达赖所有，颇罗鼐封王后添设者应查革，只在公所设立卓呢尔二人。
5负责地方军事的代本官，由原来的四人增为五人。
6全藏地方人民的差徭，仍由达赖喇嘛按地方大小、人户多寡均定，颇罗鼐任意侵占或滥赏者彻缴。
7达赖喇嘛差务，向由地方百姓供应，颇罗鼐时私出牌票派累百姓，以后遇公事，禀照达赖喇嘛发给印票遵行。
8接壤青海之哈拉乌苏，接壤准噶尔之阿里克，令达赖喇嘛选员驻扎，并咨部奏给号纸。
9达赖喇嘛仓库，向系仓诸巴专管，公事动用启闭，俱以达赖印信为凭，颇罗鼐始行擅权，嗣后仍照旧办理。
10达木蒙古，前由颇罗鼐差遣，现有头目八人，由颇罗鼐妄加宰桑、台吉称号，应改为固山达。所属择授佐领骁骑校八人，给顶戴，归驻藏大臣管辖，仍令每佐领各派十人，驻藏备差。
乾隆对上述十条基本满意，同意照所定实行。但是进一步指出藏地关系最紧要者为台站，“此乃往来枢纽所在”，从前珠尔墨特那木札勒反叛，即不令塘站递送文书，使驿递断绝，至班第达始下令恢复通行，原因是皆由他们主持，“驻藏大臣不能制其行止操纵，何以得其要领”，于是下令对此再留心办理。对第巴等官所管事务地方也应详议。《酌定西藏善后章程》，见《清高宗实录》，卷385，15~18页。经过乾隆反复催办，又做了必要的补充。“自嘉玉桥抵西藏共一千九百六十余里，均系藏属，按地方大小，各设喋巴一二名不等，管理地方人民一切事务，与内地州县同。内设台站共二十五塘三讯，台站官兵所需各项，俱由各喋巴办应。番地之操纵，权在喋巴，喋巴去取，议归达赖喇嘛、驻藏大臣主持。”后来台站的问题允准暂缓一二年解决。《清高宗实录》，卷388，2~3页。
这一《酌定西藏善后章程》，明确了西藏在清朝统治下的地位，确定了废除藏王、达赖喇嘛成为政教合一的代表的地方政权体制，但是更强调了驻藏大臣的重要权力，即不仅同达赖喇嘛共治西藏，而且似有高于达赖喇嘛之意。从此彻底解除了和硕特蒙古贵族与西藏地方封建主的权力之争，结束了藏王与达赖喇嘛任命噶隆政府之间所引起的摩擦，驻藏大臣和达赖喇嘛的地位都有所提高。但是权力又集中到噶隆手中。为防止产生矛盾，乾隆特地传谕新任四位噶隆官员，对他们说：“今藏内已经平静，噶隆事务不可一人主办，特令总督策楞拣选贤能，仍照旧例，分设噶隆四员，公同办事。尔等当感戴朕恩，尊敬达赖喇嘛，和衷协力，黾勉供职。勿存私意，致生猜疑，勿分彼此，互相瞻故。遇有紧要事务，禀知达赖喇嘛与驻藏大臣，遵其指示而行，尔等其感恩宣力，副朕兴黄教安群生之至意。”《清高宗实录》，卷386，18~19页。西藏后来维持四十多年的和平安定，实与乾隆所确定的这一体制有关。
开疆与治藏西藏的治理