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港英政府的目的很明确，用行政局首席议员钟仕元的话说，中国政府讲的五十年不变，并非一九九七年的香港情况五十年不变，而是一九八四年的情况五十年不变，港英政府的应对策略就是要采取“十三年大变，五十年不变”的政治战略，即利用“九七”前十三年的统治时间进行代议制改革，彻底改变香港的政体，使这种制度在“九七”之后保持不变。为此，就要将立法会从港督的咨询机构变为代议机构。一九八五年六月立法局通过了《立法局（权力与特权）条例》，赋予了立法局一些绝对的权力，与此同时推动立法局的选举，进行政权移交。
港府的代议制改革及基本法的起草和咨询，极大地刺激了香港人的政治热情，各种论证团体纷纷成立。七十年代香港学生运动中的“社会派”成为八十年代民主化运动的中间力量。如果说一九八五年的功能选举选民是七万人，但只吸引到两万五千人投票，那么到了三年之后，立法局选举就不再是功能议席的数量，而变成直接选举问题。中英谈判时期香港人在主权归属上发生了“还政于中”与“还政于民”争议，现在面对一九八八年直选问题，很快演变为“民主回归派”与“民主拒共派”的分歧。这种分歧直接导致基本法起草过程中关于特区政体的设计（参见“香江边上的思考之十”）。
英国政府必须赶在基本法制定之前推动香港代议制改革才能在基本法的起草中利用“衔接”问题影响基本法的制定。然而，“衔接”问题是一柄双刃剑，英国政府可以利用它来制约中国政府关于基本法的制定，可中国政府也可用它制约港英政府的政制改革。其时，苏联在新思维下进行民主改革，中国的经济改革和政治体制改革也在加速，中美之间处于政治蜜月期。在这种背景下，中英之间要坚持相互合作和平稳过渡。港英政府也因此否决了原定一九八八年开始立法局直选的计划，提出在合作前提下于一九九一年开始直选议员，而且直选议员的数目与基本法的规定实现了“衔接”。然而，一九八九年东欧事变以及紧接着出现的苏联解体，整个冷战似乎以西方世界的胜利而告终。在这个背景下，英美改变了对华战略，中国似乎成了西方世界实现和平演变战略的最后目标，而香港就成为首当其冲的主战场。
一九九二年六月十九日，就在彭定康出任港督前二十天，英国上议院摩斯会议厅举办了一场题为“香港之未来”的研讨会。与会发言者包括英国议会和外交部中负责香港问题的官员以及学者和专家。英国议会外交委员会主席侯威尔在题为“英国与香港：外交政策目标”的主旨演讲中明确指出，一九八九年之后整个世界的情势发生了根本改变，因此英国统治下香港的局势也应随之发生变化：
我认为我们需要将一九八四年所有的措辞加以修正。我并不是指要改变基本法中的细节，改变它的文字，我是指改变语气，改变有关一九九七年所将发生的一些事情的措词。……香港觉得自己是一个国家。一个与周围其他地区的人民有十分密切文化关系的国家。然而，它有自己的见识和声音，有权利表达它的见识和声音，有权利不让自己的命运任人摆布。彭定康抵达香港履新时，不仅须认清与赞许一切审慎的民主运动，而且要带头推动这些冲劲。我的意思是什么呢？我是指他必须逐渐让香港民众参与香港的治理工作。我是指他必须以明智而不具挑衅性的方式重新讨论香港立法局选举的民主时间表。我认为，由于世界情势的进展，这些情势将有进行的必要。（《香港之未来：伦敦研讨会实录》，台北，一九九二年，12页）
这段演讲再清晰不过地预示着彭定康主政下的香港在国际政治格局和世界历史上的特殊意义。如果说整个八十年代，由于中美战略伙伴关系使得中国在香港问题上处于主动态势，那么从一九九二年开始，英国在美国的支持下试图扭转原来的被动局面，〖Ｚei8。Ｃom电子书下载：。 〗采取主动攻势，把香港理解为“国家”，通过政制改革的民主化运动，将香港变成一个独立或半独立的政治实体。这就是彭定康推行激进政改方案的政治实质。由此，我们才能理解，为什么英国政府一改委任殖民地官员或外交部官员出任港督的传统，委任在英国下议院选举中失败的保守党党魁彭定康担任最后的总督，也可以理解为什么彭定康抛开港督的传统政治风格，以一个选民政治家的形象出现在香港市民的面前。因为此时，香港已不仅是英国的殖民地，更主要的是英美选作与中国进行意识形态和地缘政治较量的试验场，成为对中国进行“和平演变”的试验场。
一旦明白了英美的政治目的，我们就能明白为什么彭定康把动员和塑造香港民意的支持看做是头等重要的政治大事。道理很简单，彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高，他与中国进行政治赌博的筹码就越大，其结果造成香港内部的社会分化越大，香港与内地离心程度也就越大。英国人撤走之后，自然在中国内部播下了分裂的种子。而在英国政府看来，只有彭定康这种老练的民选政客才有能力提高港人的民主期望值。正如英国的《每日邮报》以“彭定康在香港的一场赌博”为题的社论中指出的：“潜在的危险是香港人的希望可能被刺激得过高，招致一九九七年后中共的反弹。但彭定康知道香港人愿意赌这一手，虽然有点冒险，但值得一搏。”（《彭定康政改方案面面观》，102页）
于是，彭定康在做足了民意铺垫之后，上任不到三个月，即在“施政报告”中直接提出了政改方案。核心内容包括：改革立法与行政关系，彻底取消港英政治体制中强化行政主导的“双重委任”（即立法局议员担任行政局议员），行政与立法彻底分家，从而强化立法局主导的“代议政制”，以发挥政党的作用；改革选举制度，将选民年龄从二十一岁降到十八岁；采取有利于“民主派”的“单议席单票制”；改革功能团体制度，取消了一些功能界别中的团体票，在新设立的九个功能团体中，采取所有从业人员每人一票，从而将其选民由原来的近二十万人扩大到二百七十多万人，实现了变相直选。
上述政改方案的目标就是加速民主化，扩大立法会议员的选民基础，将功能界别议员的间接选举制度变成直接选举，变相扩大立法会直选议席。因此，尽管在表面上立法会中功能议席和直选议席的比例与基本法相“衔接”，可实际上已无法“衔接”了。不同于港府此前就政制发展发表“绿皮书”进行公众咨询并发表“白皮书”阐述政府立场的惯常做法，彭定康担心在咨询中受到攻击而被迫收回，故采取先斩后奏的办法，在施政报告中直接公布了政改方案。这个方案一公布，当即获得英国首相梅杰和外相赫德的支持，赫德赞扬彭定康“透过有技巧性的途径加快和伸延香港的民主步伐”。而彭定康在公布政改方案当天晚上通过港府表示，政改方案仅仅是一种“建议”，有商讨的余地。这意味着彭定康把这个公开的政改方案作为与中国政府“磋商”的筹码。当然，这种“建议”或者“磋商”不过是外交辞令。
然而，彭定康清楚北京不会接受这个方案，而且他也没有准备让北京接受这种方案，这个方案是经过英女王批准的英国方案。英国政府的目的其实不在于北京是否接受，而在于香港人是否接受，只要香港人能够接受，那么这个方案就能够成为既定事实。只要这个方案播种在香港人的心灵中，一旦北京利用“衔接”最终推翻这个方案，在香港人心目中的政改方案与“九七”后特区政府按照基本法实施的政改方案之间形成一个巨大的心理落差，从而使得基本法乃至中央管治香港的正当性大打折扣，造成一个不信任、不接受中央统治的香港，培养出一个不信任、不接受中央统治的香港精英阶层，从而在中国的内部植入不和谐的异质音符，甚至播下分裂的种子。这其实是大英帝国在殖民地撤退中制造分裂的惯用的伎俩。曾经经历大英帝国撤退战略下安排新加坡从马来西亚分裂出来的新加坡建国之父李光耀对此很清楚，他就明白无误地告诫香港人：
英国政府预备把英国在香港及与中国的利益做赌注。香港只是棋盘上的一只棋子，交手的是美国与中国。……我相信有更大的地缘政治目标，就是一个“民主的中国”，那是对美国和西方非常重要的。香港只是一只棋子。英国在香港搞民主立法，实际上是国际上大国的阴谋，他们目睹中国经济改革开放后的进步，认为中国这样发展下去，对他们是危险的，所以香港问题出现了。中英就香港的争拗，完全由于英国政策改变所致，而英国的转变是为追随美国对付中国的战线。英美联手企图促使中国改变集权制度，当中所带来的政治意义，远远超过为香港带来一点点民主。（同上，237—239页）
李光耀说的没有错，但他忽略了一点，英美要的其实不是“民主的中国”，而是“依附的中国”，英美在世界上扶植和维系了多少专制政权，也颠覆了多少民主政权，唯一的标准在于是否依附于英美。在这场地缘政治的较量中，“民主”不过是分裂中国、肢解中国、使中国陷入内乱或产生依附于英美的寡头民主的最有力且冠冕堂皇的武器。曾经的苏联、东欧如此，现在的中亚诸国以及中国的台湾、香港、西藏也如此。对此，英美政治家很清楚，邓小平也很清楚，彼此心照不宣。
正因为如此，彭定康的全部政治努力就是刺激香港人的民主化期望，把香港人捆绑在自己的政改方案上，作为与北京进行政治较量的赌注。他知道，香港人的民主期望越高，这场赌博中英国人赚得越多，中国人输得就越惨。为此，他在发表施政报告第二天，就马不停蹄地向香港市民推销政改方案。从早上七点半一直到晚上十一点二十分共安排了四场活动，早上是出席电台节目，回答市民的提问，下午是立法会问答大会，晚上是与市民的对话，晚上九点多是上电视节目与专业界人士对话。第三天彭定康又趁热打铁，在沙田大会堂接受市民的问答，再次展现了彭定康民选政治家操控问答的技巧和能力。如此一连三天的密集推销，彭定康利用自己的个人魅力将施政报告的民主理念深深地植入香港市民的心中。
此时的彭定康已不再是一个英国政府委任的港督，而是香港市民的代言人，成了香港市民的精神领袖。正如李光耀所言：“施政报告规划蓝图就像一个国民领袖制定出一个行动时间表，策动民众从殖民地手中争取独立，不仅仅是一个即将淡出的殖民地港督的告别计划，与自己扮演的角色也背道而驰。”（同上，237页）然而，在这种战斗中，最终牺牲的不是彭定康本人，也不是西方人，而是中国人。政改方案的成功推销，实际上成功地将英国与中国的政治较量转化为香港市民与中央政府的较量。当英国人最终撤退的时候，留给香港市民的除了精神上的挫败感，更多的是短时期内难以消弭的分歧、不信任以及由此产生的冷漠、敌视、对抗甚至仇恨。香港最后失去了民主的理念和希望，香港回归后，特区政府不仅按照基本法规定修改了功能界别选举，而且中央决定立法会普选要到二十年以后才可以进行。
（《彭定康政改方案面面观》，赖其之著，香港：广宇出版社一九九三年版）
政制发展之谜（中）——香江边上的思考之十二
强世功/著 原载《读书》2008年第12期
一九九七年七月一日凌晨，香港会展中心米字旗徐徐落下，五星红旗冉冉升起。这标志着中国对香港恢复了主权行使。从英国到中国，香港政权的更迭无疑是一个宪政革命，即用全国人大制定的“基本法”取代了英国的《英皇制诰》、《皇室训令》和《殖民地规例》等。但香港法统的变更是否影响港英政府原有法律的有效性？香港回归后的“宪政第一案”马维琨案（HKASR v。 Ma Wai…Kwan，CAQL/1997）就直接触发这个问题。马维琨等三人是一起刑事案件中的被告人，他们在一九九五年被控串谋妨害司法公正罪，法院于一九九七年六月十六日开始审理。然而，在诉讼过程中，香港的宪政秩序发生了转型，既然英国管治宣告结束，香港成为中国的一部分，港英时期的英国法理所当然不具有法律效力，法院不能根据已失效的法律给被告人定罪。由于事关香港宪政革命的核心问题，案件被直接转交高等法院上诉庭。马维琨案之所以能从刑事案变成宪法诉讼，是由于香港回归当晚，特区政府“临时立法会”通过香港回归条例，明确宣布包括刑事法律在内的维持香港管治秩序的港英法律继续有效。问题是“临时立法会”这个机构本身是否具有合法性？若“临时立法会”被宣布为非法机构，那么它通过的香港回归条例自然就无效，马维琨等人就不能根据港英刑事法定罪。因此，当时一直关注“临时立法会”合法性的大律师公会主席李志喜、港英立法局法律界议员吴霭仪和“香港人权监察”主席的夏博义就免费出庭支持马维琨等人，这与其说关心马维琨等人的命运，不如说关心全国人大设立的“临时立法会”这个机构的命运。而香港的法院能够审查国家主权者的主权行为，就成为香港回归后围绕违宪审查权展开的第一轮政治斗争，它为后来的居港权案引发的政治争议埋下了伏笔。
香港基本法被称之为香港的“小宪法”，可在基本法中并没有“临时立法会”这个机构。李志喜等人试图从法律形式主义的立场要求特区上诉法院宣布全国人大设立的“临时立法会”为非法机构。然而，这种法律形式主义忽略了香港回归的政治现实，即由于英国的故意对抗使得港英政府的最后一届立法局无法与基本法规定的立法会相互衔接。那就意味着香港回归之后特区政府会陷入没有立法会机关的状态，整个特区政府将无法运作。而面对香港宪政革命所产生的紧急状态下，全国人大认可了“筹委会”决定成立“临时立法会”这个基本法上没有地位的临时性机构，无疑属于主权者在紧急情况下做出的政治决断。上诉法院的陈兆恺法官正是基于这种紧急状态的主权学说，主张“临时立法会的组建是出于紧急状态的临时措施。主权者无疑有权力这么做。它也无意于破坏基本法。这么做意在履行基本法和全国人大决定的条款”。肯定“临时立法会”，就肯定了全国人大的主权者地位，也捍卫了中国政府与英国就彭定康政制改革展开斗争的政治成果。而要明了“临时立法会”的来历，就不能不说到中英就彭定康政制改革展开的政治较量（参见“香江边上的思考之十一”）。
就在彭定康发表施政报告的第二天，港澳办发言人就政改方案发表谈话，表明了中国政府的立场。中国政府一贯主张在香港发展民主，但这种民主发展一要循序渐进，二要与基本法衔接，保证香港顺利过渡。彭定康的政改方案对香港政制发展做出了“重大的变动”，导致无法与基本法相衔接。且彭定康未经与中方磋商，就单方面公布所谓的“建议”，“蓄意挑起一场公开争论”，不符合联合声明强调的中英双方在过渡期的合作原则，不利于香港政权的顺利交接。如果香港在后过渡期出现与基本法不衔接，中央将按照基本法的规定另行成立特区政府。这是一个理性的、有节制的声明，也是充满政治智慧的声明。其政治智慧就在于把香港政制发展转化为中英两国的外交问题，即中英联合声明确立的两国协商解决后过渡期的问题。由此，彭定康的政改方案就不再是香港民主发展问题，而是中英两国要不要合作，甚至是要不要遵守联合声明的问题。这实际上为中国政府反击彭定康的政改方案奠定了政治