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统计的精确度直接取决于官员的忠诚和效率。有时以人口的增长来衡量
郡的成绩，这样就会诱使官员们夸大这些数字；另一方面，那些想在税收报
表上弄虚作假的官员宁愿低估土地面积和居民人数，以便把实收税额中的一
部分归为己有。在边远的郡，特别是地处山区，森林或沼泽地的郡，官员们
根本不可能深入下去寻找所有的居民，居民中有些人很可能隐藏起来，以回
避征役的官员和收税人。同样，如果未同化的部落民或匪盗侵扰某郡，那里
的行政官员就会撤退，或是不能正常进行日常工作。公元 １４０ 年以前不久北
方曾发生过这样的事，那一年北方诸郡实际登记的人口数字明显低于公元 ２
年相应的数字。
由于以上种种原因，统计数字不可以作为完整的人口统计与
表 １３ 登记的人口和土地
户数
人口
（每户平均人口）
界定的土地①
住宅、道路占地或内有
山林川泽之地
有潜力作为可耕地的地
已定为可耕地的地
公元 ２ 年
１２２３３０６２ （ １２．４ ）
５９５９４９７８ （ ５７．７ ）
（ ４．７ ）
１４５１３６４０５ 顷
１０２５２８５８９ 顷
３２２９０９４７ 顷
８２７０５３６ 顷
公元 １４０ 年
９６９８６３０ （ ９．５ ）
４９１５０２２０ （ ４８ ）
（ ５．１ ）
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土地调查而被接受，而只能作为上报的官员实际看到的人口数和土地数；这
些统计数字本身并不说明帝国不同地区人口密度的巨大的差别和农业活动的
不同的集约化的程度。所提供的总数字见表 １３。①
奖惩与法律
秦、汉政府依据的是商鞅和韩非提出的准则：立功者受奖，违法者受罚。
另外，汉代皇帝还不时馈赠大量礼品，作为昭示皇帝施仁政和爱民的手段。
因此诏令不时宣布向全国各地赏赐酒肉和金银。遇到灾荒时政府下令减税作
为救济的手段，并且频繁发布大赦令，以致引起时人的批评，认为这样做有
② 关于对公元 2 年和 742 年之间中国人口统计数字的分析，见毕汉斯：《公元 2 年至 742 年时期中国的人
口统计》，载《远东古文物博物馆通报》，19（1947），第 125—163 页。部分郡、县的统计数字见本章《郡
的主要行政单位》和《郡的下属单位》及本章注 27。
① 这些数字见《汉书》卷二八下，第 1640 页。《后汉书》（志）卷二三，第 3533 页。表中括号里的数字
是毕汉斯在《公元 2 年至 742 年时期中国的人口统计》第 128 页纠正的以百万为单位的数字。
违初衷。②但是国家最主要的奖赏是爵号或贵族的等级，其等级秦代为十七
等，汉朝为二十等。爵位的等级成为身份的标志，可以得到中国社会内部等
级政治的品位以及某些物质特权的赏赐。只有最高一级的爵，即侯，才有世
袭的封地；其他十九级爵位的价值则小得多。
朝廷通过下诏赐爵，通常是在诸如新帝登基、册封皇后或立储的重大时
机，或者与自然灾害有关。③在这种重大时机，或向全国，或向某地，或向某
些有特定名称的群体封赏一种爵号；由于向全部男性普遍分赏会引起反效
果，几乎可以确信，这种封赏只能由受益户的一个男性成员得到。①连续几次
受赐的人可在等级政治中升级，但不能超过第八等。较高的爵位（第九等以
上）是个别封赏的，这种情况极少；它们一般只授给官僚阶层成员作为他们
特殊贡献的酬报。由于设爵位是有意识地刺激人们为朝廷服务，因此有时甚
至有人按公布的标准赢得或买到爵位——如作战英勇，向边境运送谷物，或
直接用钱去买。
除侯以外，给较高爵位的赏赐还附有某种形式的土地占用权。在一定程
度上也与有较低爵位有关的特权包括犯罪后从轻处罚和免除税、役等；公元
前 １２３ 年作为紧急措施，专门设置了一系列的等级，受封者可以当文官。②
为汉帝国做宣传的人多次宣称刘邦及其顾问的最初的成就之一是减轻了
秦律刑法条款的严酷性与繁琐性。遗憾的是没有一部完整的秦律或汉律流传
下来；但是对当时或接近当时的著作引用的片断进行的研究表明，尽管刘邦
把法律简化为三条原则，但其实践仍多少是专断的，而且可能很严厉。从理
论上讲，法律对全体人口有效；但事实上除了那些能行使爵位拥有者特殊权
利的人外，社会上还有享有特权的集团。这些人大部分是官员或皇族成员，
他们的特权地位有利于突出国家的显赫和文官的威望。在整个帝国，有官员
们为了保护自己的亲信或铲除潜在的对手而专横行事的事例。
有各种各样的罪行要受到法律的惩罚：违反道德的罪行包括忤逆和弑
母、咒骂皇帝、公开谋反；暴力罪，如抢劫或使用邪恶的魔法；滥用权力罪，
如官员非法进入民宅或征召人力而无正当理由；藐视国家权威罪，如伪造诏
令或窝藏罪犯以逃避审判。也有属于宗教性质的罪行，如冒犯皇家宗庙或陵
寝，或对皇帝不敬。①
税、役与对民众的控制
② 关于颁布大赦令的时间表，见鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》，载《通报》，48：1 — 3（1960），第
165—171 页。关于下诏令赏赐物质或免税的情况，例如见《汉书》卷二，第 85 页以下（德效骞：《〈汉
书〉译注》第 1 卷，第 174 页以下）；《汉书》卷四，第 174 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 2 卷，第
58 页以下）；《汉书》卷八，第 257 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 2 卷，第 234 页）。关于大赦令，
见何四维：《汉法律残简》第 225 页以下。关于批评大赦过多以致不起效果的情况，见《汉书》卷八一，
第 3333 页（鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第 159 页）；《后汉书》卷四九，第 1642 页以下；《潜
夫论》卷四（16），第 173 页。
③ 爵位的等级，见本书第 1 章、第 2 章；鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》。该制度及其社会效果的最详
细的论述，见西嵨定生：《中国古代帝国的形成与构造》（东京，1961），第 55 页。
① 赐爵使家庭一个以上成员获益的观点，见西嵨定生：《中国古代帝国的形成与构造》，第 252—262 页。
② 公元前 123 年专门设置一系列军事爵位的等级，见鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》，第 129 页。
① 关于法律条文与法律程序的详细论述，见本书第 9 章。
国家收入的主要来源是土地税和人头税，对此本书另有专章论述。②一般
说来，汉代的税率保持不变；结果国家总收入的明显的增长只能靠耕种更多
的土地和把更多的户数列入人口登记簿册之中。
除之享有特权的人，所有 ２３ 至 ５６ 岁的壮丁每年都必须为国家服役一个
月，郡、县和更低一级政府的官员管理着用这种方法组成的一伙人劳动。这
批人用双手、牛车或船只运送诸如谷物和麻布等大宗商品；他们修筑宫室和
衙门；他们开矿或运送国营工业生产的盐和铁；他们还修建道路、桥梁和水
道。
征用的劳工开挖了一条意欲联结长安和黄河的水渠，以代替水流滞缓的
渭河（公元前 １２９—前 １２８ 年）；他们挖掘的别的沟渠是为了改进灌溉系统，
以使京畿地区更能自给。征用的人修整黄河的堤坝，如在公元前 １０９ 年以前
的几年和公元前 ２９ 年就进行了这种工程。公元前 １０９ 年的一次，皇帝亲自过
问这项工作，第二次由政府的水利专家领导进行，是一次高效率的、成功的
范例。官员们首先在受黄河决口的影响而遭灾的地方分发救济物资，并集聚
了 ５００ 条船只疏散人口。当时通过运用熟练的技术把决口封住：他们拖来装
满石块的大容器，把它们下放到决口处。大约一世纪以后，王景调查了黄河
的问题，并使用征用的劳力修建了一系列水闸来调节水流。一篇碑文告诉我
们后汉在公元 ６３ 年在中国西部（今四川）难以通行的地区使用劳工修了一条
道路和一条人工栈道的情况。①
季节性的灾害如洪水、干旱和蝗虫总是一贯周而复始地困扰着中国，这
无疑使许多想逃避灾害的人自发地迁移。我们已经论述过恰恰是因黄河的肆
虐而产生的移民促使王莽倒台的一些事件。②但是移民有时还源于政府的命令
或推动，这是为了防卫或更均匀地分配资源。有些提议的迁移是为了向边远
地区移民或缓和人口过于稠密的状况；其他的迁移则由于面临外来的压力或
侵略。汉朝建立初期，政府曾使用这种手段破坏那些威胁中央政府的效忠地
方家族的感情。后汉时期有大量投降的非汉族部落民在中国境内定居，他们
的存在在公元 ３ 世纪逐渐成为一个能扰乱王朝和社会安定的不利因素。③
对经济的促进与控制
极而言之，秦朝和汉朝的政治家可以采取的态度有两种：他们或是主张
采取深思熟虑的措施以鼓励物质生产，并驱使民众尽力使国家富强；或是把
这种活动看作是对人类活动不正当的严重干涉，因为他们相信天意和宇宙的
② 见本书第 10 章《政府和皇室的财政》。
① 关于使用征用的劳工建筑或修水利的情况，见《汉书》卷六，第 193 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 2
卷，第 90 页）；《汉书》卷二九，第 1679、1682 页；《史记》卷二九，第 1409、1412 页（沙畹：《〈史
记〉译注》第 3 卷，第 526 页以下、532 页）；《汉书》卷二九，第 1688 页（鲁惟一：《汉代中国的危机
和冲突》，第 191 页）。碑文见王昶：《金石粹编》卷五，第 12 叶。
② 见本书第 3 章《王莽的统治》之末。毕汉斯：《汉代的中兴》第 1 卷，第 145 页。
③ 关于迁移，例如见《汉书》卷四三，第 2125 页；《汉书》卷五，第 139 页（德效骞：《〈汉书〉译注》
第 1 卷，第 309—310 页）；斯旺：《粮食与货币》，第 61 页。好并隆司：《秦汉帝国史研究》，第 209
页以下、227 页以下、239 页以下。本书第 6 章《后汉与南匈奴》和《汉朝的移民尝试》。
自然节律会使人世能符合人类利益而充分发展。但事实上这两种观点并不总
是截然不可调和的。
从整体上讲，武帝统治时期及以后时断时续地采取的积极政策均来自他
的政治家的现实主义；而在王朝及行政软弱时，自由贸易的方针就居统治地
位。王莽试图推行有秩序的原则，这在全国普遍的施政不力和社会不安定的
状态下是很难成功的；在汉代最后 ５０ 年，政府显然不能履行自己的职责，或
为社会提供安定与繁荣，这便促使当时的某些作者希望恢复“法家”的原则
作为挽救国家免于毁灭的手段。①
持这两种观点的政治家有相同的基本观点，即把农业当作中国最基本的
生存手段，农业应该得到比商业、工业优先的地位。但是在实现这个目标方
面，他们的意见则不同。现实主义者认为土地由私人企业开发最好，应该鼓
励土地所有者通过开垦荒地，得到财富的新来源。这样做，国家的税收就会
相应地增加，没有必要限制个人占地面积的大小；人口及人头税的收入也会
相应地增长。
现实主义者还主张，铁器和盐的生产、制造和分配不应该成为个人财富
的来源，为了国家利益，这些事业应该由国家直接管理；这样，它们的任何
利润立刻就能充实国库。现实主义者看到了组织、调节和控制商品交换的必
要性，因此他们铸造完全标准化的钱币（公元前 １１２ 年），试图推行稳定价
格和运输以及由官方调节市场的措施。最后，现实主义者还注意到因储藏大
量谷物、布匹等易损坏的货物而造成的浪费，甚至认识到中亚诸社会的进出
口贸易的价值。②
对武帝时期这几方面政策的保守的批评家留恋过去限制土地占有以减少
日益加剧的贫富悬殊现象的理想体制，因为他们希望确保使社会所有成员都
能取得生存的基本手段，即从土地上生产食品。但他们宁愿把矿藏交给私人
自由开采，因为他们认为政府自己不应从事制造业，也不应通过指导民众从
事这些末业而对他们施加压力。他们也不喜欢商人积累起大量私人财产，并
提出歧视他们的措施以防止他们崛起。另外，保守派还不同意现实主义者关
于与非汉族民族做买卖的观点。他们认为用中国的资源，即农民的劳动果实，
去换取诸如玉石、毛织品或马匹等外国奢侈品是错误的，因为那些奢侈品并
没有给大多数人物质生活的改善带来什么好处。
上述问题和其他许多问题在公元前 ８１ 年那场著名的辩论中讨论过。①辩
论的双方提出原则和权宜之计进行争论，并引证了过去的惯例和当前的实
践。在这次事件中，主要的垄断事业在它们受到的尖刻的批评中幸存了下来，
直到公元前 ４４ 年起，它们才暂时停顿了 ３ 年。在后汉时期，这些垄断事业的
经营并没有像以前那样有效率。直到公元前 ７ 年，政府才积极地限制土地占
有的面积以及奴隶数字。但是相应的措施执行得不力，到了后汉中期，大地
产的增长已成为有些郡的主要特征。贸易的经营是同中国军事力量与对外政
策紧密联系在一起的，出口商品的数量从公元前 １００ 年到公元 １５０ 年有很大
① 如王符（约公元 90—165 年），崔寔（约生于公元 110 年）和仲长统（约生于公元 180 年），他们的情
况见白乐日：《汉末的政治哲学和社会危机》，载芮沃寿、芮玛丽编：《中国文明和官僚：一个主题思想
的变异形式》（纽黑文和伦敦，1964），第 187—225 页。又见本书第 12 章《整饬风纪的号召》。关于种
种不同观点对实际问题的影响，见鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》。
① 见本书第 2 章《存亡攸关的问题》；鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第 91—112 页。
的变化，这与中国在邻国中威望的上升和下降有关。
第 ８ 章 后汉的制度
研究后汉制度最重要的史料是《后汉书》中的《百官志》。这部文献比
《汉书》的《百官公卿表》更系统，更详细，内容也更丰富。从过去汉代作
者所著关于官僚政治的全面记载的尚存残篇中又可以进一步找到材料。因此
对后汉的制度知道得比前汉更完整，尽管二者的基本形式无疑是一样的。①
前汉时期，确定官员身份的标准，从最顶端的头衔和俸禄均为 １００００ 石
的官员开始，直到最底端的左史结束。自公元前 ２３ 年以后，品级的数目为
１８ 个。太傅的品级最高。各级俸禄都比照这个理论上的品级，但与它并不直
接构成比例。②
① 基本的史料来源见于《后汉书》（志）卷二四至二八。中国的学者利用现已佚失的同时代的著作作了大
量注释，从而大大地增加了基本材料，从王先谦的《后汉书集解》（长沙，1915，台北 1955 年再版）中可
以最完整地看到这些注释。关于对本章论述的制度更详细的记述，见毕汉斯：《汉代的中兴》第 4 卷，载
《远东古文物博物馆通报》，51（1979）；《汉代的官僚制度》（剑桥，1980）。
② 俸禄的支付方法及印玺、绶带形式的相应区别，见布目潮沨：《半钱半谷论》，载《立命馆文学》，148
（1967），第 633—653 页；本书第 7 章《文官职务》。
中央政府
太傅
前汉时期，太傅一职只设于该朝代初年和末年。后汉与此不同，终后汉
一朝共任命了 １２ 位太傅。新皇帝登基以后不久就正式挑选一位受人尊敬的长
者任太傅，但太傅通常在几年以后就会逝世，于是这位皇帝以后岁月的太傅
一职就空缺下来。
太傅在所有官员里地位最高，他应该向皇帝进行道德指导。这种作用只
是象征性的，因此后汉的前两位太傅实际上担任的是挂名的职务。随着公元
７５ 年第三位太傅上任，该职的特点有了变化。他及其后任负有监督尚书的职
责，并从此领导一批相当大的官署。①
三公
后汉始终保持公元前 ８ 年建立的制度，即正式任命品级相同的三位最高
一级的职业官僚。他们称为“三公”：大司徒、大司马和大司空。公元 ５１
年改为司徒、太尉和司空。②当时去掉大司徒的“大”是有特殊意义的，它的
前身在西汉称为“丞相”，在三公之中权势最大，是全体职业官僚的代言人。
但在光武帝统治时�