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当秦始皇目睹着六国宫室一座座地拔地而起的时候，他仿佛看到了一顶顶王冠的落地，一方方臣民的拜服，耳畔响起了震天动地的万岁之声。
但是，秦始皇并未因此固步自封。他在冥思苦想着如何巩固这来之不易的成果，采取何种行政体制统治这面积辽阔的国土，以便稳居帝位，世代相传，永无穷尽。今天，他召集重臣集会咸阳宫，便是要就这一重大问题进行慎重而深入的商讨。
众人入殿之后，秦始皇首先用略带沙哑的声音征询道：〃六国既灭，天下一统，朕欲长保江山铁固，请诸卿各言治道！〃
身为百官之长的丞相王绾似乎早已深思熟虑。他胸有成竹地说：〃立国之要，贵在以史为鉴，师法先王，顺承天意。当初周人偏居周原后不过是商朝的一个小小属国’小邦国’。周文王在位五十年，矢志灭商，终至三分天下有其二。武王继位后，经牧野之战，一举灭亡殷商。此后，武王也曾对如何控制辽阔疆土，处置殷商旧贵族的事忧心忡忡，与我今日之形势有惊人的相似之处。由此看来，陛下欲安天下，当以周朝为师！〃
秦始皇道：〃卿言以周为师即所谓迁殷顽民吗？〃
王绾道：〃正是。武王初灭殷商，曾登高阜鸟瞰山川形势，慨然浩叹：殷商不善承天意，失去天命，当引以为戒！其弟周公进言，宜建立新都，迁殷人于新都近畿。武王然其言，迁殷顽民于成周，振八师兵力驻守监督，同时又封商纣王之子武庚为诸侯，安置于商旧都，调蔡叔度、霍叔处、管叔鲜布于商旧都四周，监督武庚，号称’三监’。殷顽民遂渐臣服于周，不敢反抗。武王处置殷民之策，堪称良策，垂范于后世。〃
秦始皇点了点头，道：〃卿言是也！朕迁六国豪富于咸阳正是效周王而行之矣！〃
秦始皇提及的这件事正在进行中。秦始皇拟将六国故地的富豪之家全部迁到咸阳，约二十万户。还将迁三万家于骊邑，迁五万家于云阳。在此之前，他已经强迫个别豪富、贵族进行迁徙。灭赵后，将赵王迁流徙于房陵，将当地豪富迁于临邛；破魏后将魏之豪富也迁之于南阳。他这样做是出自以下考虑：这些豪富、贵族被迫离开原地，迁往陌生之处，人地两生，不易作乱。此外，由于远途迁徙，这些豪富不得不抛弃财产，这样便可削弱其经济力量，而将大部分财产留给秦国。秦始皇还拟迁徙平民在边疆戍守，用以巩固边疆。秦始皇闻听自己的做法可比之于周公，不禁心中窃喜。
王绾见秦始皇正以赞赏的目光注视着他，精神大振，又道：〃以周为师还有良策可为借鉴！〃
秦始皇道：〃请速速道来！〃
王绾道：〃分封诸侯，以为屏障。此为周朝立国又一重大决策。周武王曾将同姓贵族、异姓亲戚、元老重臣封往各地，建立侯国，统治占取之地，充当周之屏障。继武王、成王之后，周王朝继续分封，渐成制度，周王以亲疏远近、封地大小定等级爵位，周王本人稳操赏罚予夺大权，封国承担保卫王室和贡纳、朝贡义务。分封建国，使封国与王室如群星拱月，内部联系纵横交错，坚如磐石，大周王朝因此取得了数百年安定。如此安国之策，实当趋步而效仿也！〃
王绾在进行这样一番陈述时，情绪激动，声调也十分高昂，大臣们屏息静听，啧啧有声。
秦始皇却不像他们这样兴奋。他一边听着，一边凝神思索，待王绾话音刚落，便急切地问：〃丞相之意，似当分封建国，当今天下，如何分封呢？〃
王绾道：〃韩、赵、魏三晋之地，离我较近，可直接管辖；燕、齐、楚地处边远，若不分封设王，恐难镇抚。臣请陛下将这三国故地分封给几位皇子，以保长治久安。〃
秦始皇有皇子扶苏、胡亥、无忌、子哀等共二十余人，若封诸皇子于燕、齐、楚故地，自然可以建立起一个以血缘关系为纽带的统治网，但是，秦始皇似乎不赞同这样做。他沉思有顷，环顾群臣道：〃众卿以为如何？〃
丞相隗状、中车府令赵高、太史令胡毋等人异口同声地说：〃王丞相之见甚好，望陛下勿疑！〃
群臣的一致赞同使这次议事成一面倒之势，王绾目视着追随者，报以感激的一笑。
这时，廷尉李斯忽然站出排班，说道：〃臣请进言！〃
秦始皇眉锋一扬，道：〃请讲！〃
李斯道：〃事必师古，未必良策，臣以为当今天下，不宜分封！〃
大殿上顿时议论纷纷。大臣们用惊疑不解的目光看着他，有的则对他鄙夷地撇撇嘴，大有不屑之意。
秦始皇示意众人不要喧哗，对李斯说：〃卿请直言！〃
李斯并不顾及大臣们的议论和鄙视，说道：〃文王、武王创立周朝，实行分封，天子为天下共主，其兄弟、子侄、近臣皆为臣属，各据一方，由周天子发号施令，进行控制，此做法确实带来了周王朝的数百年安宁。臣以为，此皆血缘亲情所至也。及至后世，关系渐疏，各诸侯国便不再将这种血缘亲情放在心上，彼此间为了各自利益而视若仇敌，互相攻打，征战无休，周天子奈何不得，至使当年号称盘根错节、固若金汤的周王朝分崩离析，各诸侯纷纷称王一方，如此看来，分封不过是权宜之计，非久安之策也！〃
秦始皇理着胡须，陷入沉思。王绾及众臣跃跃欲试，准备驳斥李斯，重申分封之议。秦始皇却摆手制止了他们，说：〃请李廷尉细陈高见！〃
李斯接着说道：〃分封之策不可行在于易生祸乱，易起纷争。到那时，非但会使君不君、臣不臣、父不父、子不子，兄弟阋墙，亲戚相斗，而且将使陛下来之不易的一统江山四分五裂，陛下的惨淡经营将付诸东流，实堪忧也。如今赖陛下神威，天下已建郡县，当再行规划，以至完善，形成固定体制，如此陛下无忧，国家无虑矣！〃
王绾插上来说：〃皇子乃陛下血缘，勋臣乃国家股肱。如此皇戚近臣久蒙陛下隆恩，分封断然不会与陛下离心。李廷尉多虑了吧！〃
李斯道：〃人无远虑，必有近忧。当初周王分封诸侯也皆亲戚近臣，而背弃周天子者正是他们的后人！丞相可担保一世，岂可担保万世？〃
王绾一下子噤了声，不知所言。李斯则谈锋愈健，道：〃皇子与功臣，要他们坐食赋税并加以重赏，足矣，何必分封？分封泥古不化，危及后世，实不可取！〃
李斯的意见从大秦王朝的千秋大业出发，句句中肯，字字在理，使秦始皇深表赞同。他对李斯心底无私、力排众议的精神也颇欣赏，兴奋地说：〃昔者天下之所以陷入战争泥淖，苦斗不休，皆因诸侯和诸王之故，今托先祖庇佑，天下始得安宁，若再分封立国，岂不是自寻战乱吗？李廷尉所言甚合朕意！〃
秦始皇的这番话给这场争论作了最具权威的结论。王绾等大臣们虽心里一时想不通，但不敢再坚持己见。因为始皇帝的权威刚刚重申，臣下只有服从，不得冒犯！
李斯胜利了，他在秦始皇心目中地位大大上升。就在这次议事之后，秦始皇与李斯等人进行了认真筹划，在全国设立了三十六个郡。其中，在原秦国境地设巴郡等四郡；在原韩国境地设三川等三郡；在原赵国境地设太原等六郡；在原燕国境地设上谷等五郡；在原魏国境地设上郡等五郡；在原楚国境地设汉中等九郡；在原齐国境地设齐郡等三郡；在越族地区设闽中郡。三十六这个数字是圣数〃六〃的自乘数，如此分法，可谓苦心孤诣。
郡下设县，县下设乡、亭、里、什、伍。郡设郡守，郡守之下有郡尉、监察御史。万户以上设县令，不足万户设县长，县令、县长下有县尉，县内分若干乡，乡有啬夫，交通要道设亭。里是民间居住区，有里正。居民十家为什，什有什长，五家为伍，有伍长，什伍互相监督，有罪连坐。这一决定以皇帝诏令的形式颁布于天下，并很快付诸实行。
郡县制的设立使秦王朝从朝廷到地方、从郡县到乡里形成了一个巨大的统治网，国家层层控制、权力向上集中，对国家统一、中央集权和君主专制起到了重大作用。
紧接着，秦始皇与李斯等人又着手秦王朝中央政权的建设，建立起一套严密的统治机构和官僚制度：
高居于整个统治机构之上的是皇帝。皇帝高于一切，总揽军政大权，中央实行三公九卿制。三公中，丞相是中央机构中最高行政长官，协助皇帝处理全国事务；太尉是中央机构中最高行政长官，协助皇帝掌管全国军事事务；御史大夫相当于副丞相，掌管监察臣下。三公之下设卿，即奉常，掌管宗庙礼仪；郎中令，掌管皇帝政令和警卫；卫尉，掌管皇宫警卫军队；太仆，掌管皇室车马；廷尉，掌管全国刑罚司法；典客，掌管外交和少数民族事务；宗正，掌管皇帝宗族亲属事务；治粟内史，掌管全国租税和财政；少府，掌管皇室财务。丞相、太尉和御史大夫分掌政、军、监察大权，互不统属，决断归皇帝一人，进而避免了大权旁落，保障了皇权的至高无上。
在这一系列的政权建设中，李斯忠心辅佐，精心设计，为统一的中央集权的国家机构的建立贡献出一个朝廷重臣的赤诚。
此后不久，李斯被任命为丞相，占据了百官之长的要职。
三
这一阵子，李斯特别忙。他经常应召出入咸阳宫，与秦始皇商议安邦之计，回到家中也是翻阅书籍，冥思苦想，不得休息。他觉得身上有使不完的劲儿，胸中奔涌着澎湃的激情，似乎生命的黄金季节已经来临，事业的峰巅仰首可望。他不能辜负这宝贵的时光，决心为秦王朝描绘一幅最新最美的图画。
每当看到他伏案无歇，夫人冯氏便不由得紧皱眉头，他担心李斯累坏了身体，因为他毕竟是快五十岁的人了。
莹女也已成了这个家庭的成员。起初，李斯将她从上蔡携来咸阳原本出于对曾经害过他的熊缺的报复，但自莹女来到家里，李斯却觉得她楚楚可怜，颇有几分动人之处。特别是回想起当年去凤山仓途中莹女给他的最初印象，更有好感。于是李斯收她为妾，感情渐深。冯夫人是个贤慧的妇人，她得知了事情的原委之后，理解了丈夫，容纳了莹女。那莹女又是极明世故的，对冯夫人以姐姐相称，恭敬有加。或许因为新与李斯结缘之故，莹女对李斯的关照更是细致入微，柔情绵绵。她虽不知道李斯在忙什么，却也和冯氏一样关心照顾着李斯，奉献着一片挚情。
对冯氏和莹女的好意李斯是深深领会的。他感激她们，但他却不能听从她们。如今王朝新建，百业待兴，千头万绪，岂可有一丝一毫的懈怠？况且，他又是新任丞相，皇帝重托在肩，怎不应加倍努力？他好像是在开辟一片荒原，他要尽快耕耘、播种，以便在春风春雨之后获得第一个好收成。
此刻，李斯正在给始皇帝起草一份奏疏，主要是想谈一下在全国规模的军事行动结束以后，如何进一步统一边疆。李斯在奏疏中说，百越中的于越已随着楚国的灭亡归入秦王朝的版图，但尚有东越、闽越、南越和西瓯等部族据守在东南和南方，应派兵平定之。东北和北方，是胡人和匈奴聚居、游牧之地，他们骠悍善骑，经常袭扰边境，甚至有〃亡秦者胡也〃之说，万不可视若等闲，应兴兵讨伐平定。为了永除北方边患，从根本上阻止匈奴人的进攻，还应修筑新的长城，以作为秦王朝的北方屏障。
李斯这些建议是经过周密思索和多方论证后提出的。特别是修长城之议，他作了慎重的考虑，对耗费民力之弊和防御外患之利作了衡量和比较，最后才决定上奏皇帝。此疏上呈以后，秦始皇御批曰〃可〃，很快付诸施行。
统一东南和南方的使命交给了尉屠睢，由他率领五十万大军向这些地区进攻。进攻中，秦军因河道纵横遇到了军粮运输不便和途中受阻等问题，为此，秦始皇又派御史禄负责凿渠以通粮道，开出了一条连接湘水和漓水、沟通长江水系和珠江水系的一条长约六十里的灵渠，为沟通南北交通运输起到了重要作用，保证了对南越进军的顺利进行。
攻伐匈奴的重任由大将军蒙恬承担。他率领的三十万大军先是夺回了河套以南的地区，接着又夺回了河套以北阴山一带地区，不久又迁内地三万户到北河、榆中屯垦，阻止了匈奴的侵扰。
秦国以前曾修筑过长城，那是防御魏国的，后来又筑上郡塞以防赵，此次新修长城准备在原秦、赵、燕长城基础上进行修葺、增补、新筑，将北方的长城连接起来。这是一个浩大的工程。大批民工刑徒被胁迫到工地，开始了异常繁重且旷日持久的劳作。
李斯把上述建议称作〃固边之策〃。他同时又上〃安内之策〃，进行了更为宏伟的构想。
那天，李斯前往咸阳宫，向秦始皇面陈此策时，秦王政先让他概言其要，李斯想了想，伸出手掌，在掌心写了个〃一〃字。
秦始皇有些纳闷：〃此是何意？〃
李斯神秘地笑了笑，说：〃一者，万物之所从始也。若云其小，微不足道，若论其大，宏阔无极。无一则无以至万亿，彻悟一道可贯万机。人主者，天下一力以共戴之，则安；一人有庆，天下赖之。一德一心，立定厥功；一粟一粒，可积万钟。一失足能贻千古恨；一气俱可并万物生。一苇杭之，可绝江河；一篑亏之，功败垂成。如此看来，这’一’字岂可小视？〃
秦始皇道：〃丞相博学多才，听你之言，这’一’字可做一篇大文章！〃
李斯道：〃做大文章者并非小臣，而是陛下。陛下振耀威武，一统寰宇，一主天下，贵为国中第一人，成就了一个亘古未有的大事业，这岂不是一篇大文章吗？〃
秦始皇笑道：〃卿言过矣。若无卿等相助，朕这篇大文章还不知从何做起呢？〃
李斯道：〃陛下是否还要做下去呢？〃
秦始皇道：〃那当然。如今吞灭六国，天下归一，不过是万里远航，刚刚扬帆；千里之行，刚刚起步。若以为大功告成，高枕无忧，不思进取，岂不可笑？朕自君临天下，似觉诸事更加繁杂，百业尚待振兴，定天下之难远胜于打天下也！〃
李斯道：〃陛下所言极是。臣以为，若大定天下，还需从’一’做起。〃
〃此话怎讲？〃
〃陛下统一了疆土，但田畴异亩，律令异法，衣冠异制，文字异形，极需统一法制，统一币制，统一量制、衡制，书同文，车同轨，使普天之下，整齐划一，如此方可万众一心，万方归一，一切大权都集中到陛下一人手中。〃
〃说得好！朕多日来正为此事为难，卿知朕心意啊！〃
李斯的这一建议确实说到了秦始皇的心坎上。自打六国破灭，秦始皇便面临着一系列棘手的问题。
首先是法令不一致，各国各有其法，各不相同。就秦国而言，商鞅变法时，基本上采用了魏国李悝撰写的《 法经
》，只是增加了〃什〃、〃伍〃连坐法，后来又逐渐有所扩大。
其次是货币不一致。各国货币的形状、大小、轻重各不相同，计算单位也不一致。大致有币钱、刀货、圆钱和郢爰四大系统，而在这四大系统下，在不同时期和不同地区又分别流行着不同种类的货币。仅就圆钱而言，便有方孔圆钱和圆孔方钱。不同形制的货币也采用不同的计算单位，有的用斤，有的用镒，各行其是。
量制更为混乱，秦以升、斗、桶为单位，一般为十进位；齐国则以升、豆、区、釜、钟为单位；魏以斗为单位；赵国有斗、升、分、镒等计算单位。不仅计量的单位不同，实际大小也不一样。
衡制：有的地方以镒、？为单位，有的地方以铢、两、斤、钧、石为计算单位，换算也不方便。
文字的差异就更大了。同样一个字，往往会有多种不同写法，甚至一国之内也会有多种不同写法。如〃马〃字，齐国有三种写法，楚国有两种写法，燕、赵、魏、韩也各有两种写法。六国文字千变万化，无一定体系，秦国使用的文字为〃小篆〃，与六国文字也不太相同。
这些情况，若在统一六国之前并不足怪，因为那是六个不同的国度，但现在不同了，现在是大一统的秦王朝，这样各循其制怎么得了？且不说皇帝的政令无法下达，就是各地的交流也有极大不便！
今天，李斯谈起此事可谓急皇帝之所急。所以，秦始皇忙