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谝淮问澜绱笳街胁傻隆ぐ吐晨四茄牡匚弧Ｂ骄砍ず秃＞砍ざ技岢终庵忠饧�12月18日，他们向罗斯福建议任命克努森承担这项工作。然而，罗斯福不准备接受这种建议，因为1940年5月间曾使他不赞成设立一个超级机构的许多理由仍然适用。
1940年12月20日，罗斯福举行一次特别记者招待会，说明他的改组计划。他说，由于生产涉及许多方面，不可能找到一个“沙皇”或者“普巴”来总揽一切。因此，他决定设立一个生产管理局，由四人掌管：局长，克努森，总管一切；副局长，希尔曼，负责劳工；以及陆军部长和海军部长，以使用所生产武器的军方领导人身分参加。
1941年1月7日，生产管理局根据行政命令成立。因为它属于紧急战备局，所以不需要国会批准。
生产管理局既是顾问机构又是执行机构，它的权限虽比国防顾问委员会的权限范围较广和力量较大，但这个新成立的局仍然主要是一个设计和咨询的机构。布置生产的权力是分散的，生产管理局对工业实行控制的权力受到严格的限制。防务计划的其他部分掌握在军队和政府其他常设部门以及许多为应急而设立的机构手里，这类机构在这个时期中象雨后春笋般地纷纷出现。各部门和各机构当中常常就管辖范围发生争执，特别是在军事部门和非军事机构之间。
3月间生产管理局的生产计划委员会和调查统计局编造的一份美英两国所需物资的粗略概要，显示出这些需要中某些项目竟超过估计生产能力达百分之五十。为了适应防务计划的需要，必须大大地加速生产，必须增添设备，必须训练和动用更多的劳动力。凡已感到严重缺乏的原料必须增加供应，而民用消费则不得不削减。
1941年春天和夏天，政府采取了一些措施，在美国扩大重要原料的生产，并积聚进口物资的储备。4月20日，罗斯福和麦肯齐·金在纽约海德公园会晤，并发表一项声明说，正在作出安排，以动员北美洲的经济资源。双方同意“两国应以本国最擅长生产的防务用品供给对方……并为达到此目的而协调生产计划”。
在秋天以前，削减民用消费方面的工作进展得非常缓慢。对于必须削减的程度以及实现这种削减的方法，各防务机构意见分歧。生产管理局可用来削减民用企业物资供应的优先配给权，受到严格的限制。另外，各机构之间在民用物资的优先配给方面也有矛盾。
国会和报纸对防务工作的批评，由于1941年1月间的改组曾暂时平息，夏季又重新开始。6月28日，众议院军事委员会向全院提出一份非难防务计划执行情况的报告。报告说，“人们痛心地看到……我们目前在整个这条线上所遭受到的生产不足……主要是由于缺乏协调和没有一个负责的领导人来明确职责”。
虽然国会对于政府指导防务工作的情况提出批评，但是它却不愿通过立法来增加总统的权力，使之能强行规定优先配给、实行物价管制以及征用资产。陆军部于6月2日提出一项议案，建议授权总统为国防而征用所需要的资产；国会和报纸对此表示非常敌视的态度。极端分子说它是“独裁议案”，比较温和的批评者则一致认为它给予政府太大的权力。这项议案经过修改，于6月23日提交国会；经过进一步的修改，最后于1941年10月16日通过。
国会一方面不愿通过增加总统权力的立法，一方面在对劳工强加控制方面却准备走得远远超过政府认为明智的程度。1941年国防工业方面的罢工在全国引起很大的愤慨。要求制定镇压性反劳工立法的喧嚣，由于3月19日罗斯福宣布成立国防调解委员会，才暂时平静下来。虽然这个委员会没有强制的权力，只依靠舆论来展开工作，但它也成功地解决了不少争端。6月间，由于防务需要越来越迫切，政府不得不在劳工纠纷中采取比较强硬的政策。就在那个月，当宣布全国无限期地处于紧急状态以后，罗斯福命令军队接管加利福尼亚州罢工不休的北美飞机制造厂。同时征兵局局长发出指示：凡因从事重要工作而延缓服役的人，当他不再从事这项工作时，其缓役即应取消。但是，政府继续发挥它的影响，反对把限制性的立法强加于人。各种反罢工的议案一再在国会提出，可是都未能获得通过，列入法典。
1941年的夏季渐渐地过去了，情况越来越明显，美国生产能力的提高赶不上需求的增长。1941年3月制定的计划，到4月就作了第一次扩充。在阿诺德将军访问英国以后，美国政府同意加速重轰炸机的生产计划。同时欧洲战局的发展以及日本向南亚的挺进，也要求美国自己的重整军备计划必须扩充。海军要求加快造船计划，陆军部要求增加兵员和装备。商船运输计划也扩大和加快了。再则，1941年6月22日德军入侵俄国后，对美国的资源又增加了要求。丘吉尔和罗斯福答应给俄国援助，7月28日，霍普金斯奉派赴莫斯科，同斯大林取得联系，并了解俄国主要的需求。
在华盛顿，对防务机构再次进行了仔细检查。8月28日，罗斯福建立了一个“供应、优先权和分配委员会”。打算以这个委员会作为整个防务计划的决策和协调的中心，并以再度经过改组的生产管理局作为它的执行机构。委员会由生产管理局原有的负责成员克努森、希尔曼、史汀生和诺克斯，外加三名官员亨德森、霍普金斯和华莱士组成。纳尔逊被任命为这个新设委员会的执行委员。这个委员会的成立，被新闻界人士称为“实质上是美国经济制度的一场革命”，也被伯纳德·巴鲁克称为“畏畏缩缩地向前走了一步”。从8月间成立这个委员会到珍珠港遭到袭击以后美国参战这一段时期中，民用消费方面实行了第一批大量的削减，优先配给制度也经过了仔细的检查和修改。
1941年间对美国军火和各项供应的需求剧增，加上美国陆军和海军以及那些已经和德国交战的国家对美国工业提出的相互矛盾的要求，使得下述两种情况越来越明显。必须加速生产，必须确立一种标准，以便对竞相要求供应的各方进行分配。
为了给工业规定生产目标，首先要对那些必须满足的需求有比较精确的了解。这就要求不仅估计美国本国军队的长期需要，而且也要估计可以指望从美国的未来盟友那里取得的贡献——这种盟友当然主要是英联邦的成员国。
显然，首先需要对美国军队的长期需求有较清楚的估计。负责生产工作的人员曾几次试图从军队领导方面获得这种估计，但都未能办到。许多原因造成了军队领导方面的这种拖延。没有疑问，部分地是由于他们一心想要为自己的军种取得尽可能多的份额。以陆军来说，由于长期以来不受重视，它的压倒一切的需要是立即取得装备来武装已经列入计划的兵力，也许因此而使得马歇尔不愿考虑未来进一步扩充兵力的需要。再则，在更高当局对国家的战争政策还没有作出明确决定的时候，要精确估计长期的需要，即使不是不可能，也有困难。
这是1941年4月的局面，当时陆军部次长帕特森法官提出一项备忘录，迅即得到史汀生的同意。帕特森要求对于陆军部究竟需要生产多少军火作出一个决定，并说他确信必须尽快地决定，为了取得胜利，需要在生产上作多大努力，这种决定的基础应根据明智的设想，谁可能是敌人，谁可能是朋友，哪里可能是战场。6月30日，史汀生分别致函生产管理局的克努森、海军部长、海运委员会主席以及英国供应委员会主席珀维斯，提议需要有一种英美生产方面的全面的贷借对照表。对于英美两国工业计划需要更密切的协调这一点，大西洋两边的有识之士早已认识到。最初促使根据战略计划和英美两国的工业能力编制一份英美两国各项需要的统一对照表的人，也许是法国人让·莫内，此人在法国溃败以前曾任英法协调委员会主席，以后就一直为英国供应委员会工作。
7月9日罗斯福采取行动。他指示陆军部长、海军部长、生产管理局和哈里·霍普金斯——代表租借物资管理局——修订美国的战略计划和生产计划，使之扩充到可能需要的最大限度，以确保打败美国的潜在敌人。霍普金斯在大西洋会议以前访问伦敦期间，曾和丘吉尔讨论了各项计划，7月25日丘吉尔致电罗斯福。他说，为了取得胜利，“我们应不失时机，立即（一）就我们共同需要的主要作战武器作出意见一致的估计……（二）然后考虑如何由我们联合生产以满足这些需要”。
“胜利计划”由两国的军事首脑在1941年8月的大西洋会议上讨论研究，同时也考虑了对俄国的援助。8月30日，罗斯福请陆军部长和海军部长立即拟订一项直到1942年6月30日为止的美国生产的军火在美国、英国和俄国之间的分配计划。
同时，生产管理局调查统计处处长斯塔西·梅奉派前往伦敦，和英国军需主管部门一同作出估计。作为第一步，编成一份直到1942年底为止的英国、加拿大和美国的生产和库存的统一对照表。对已有的产品根据战略需要进行分配，以及为了实现胜利而需要增加的数量，先由英美高级参谋将领和官员在伦敦开会讨论，然后英美代表团于9月底动身前往莫斯科，和斯大林讨论俄国所需要的供应。
这些估计显示出当时的生产和长期的战略需要之间有很大的距离。既然英国的军工生产不可能再增加多少，供与求之间大得可怕的差额就必须由大大地扩充美国的军工生产来补足。在华盛顿，在估计出美国的陆军、海军和运输需要以后，再加上根据租借法估计要向英、俄两国提供的物资数量，就可能编制出美国总共必须对“胜利计划”贡献多少力量的计划。12月4日，斯塔西·梅把对“胜利计划”所作的最后分析，以及根据美国工业潜力来看此项计划能否实现的一份报告交给了纳尔逊。报告清楚地说明，只要美国人民准备接受一种全面的战时经济，“胜利计划”的目标是能够达到的。1940…1941年间经历的许多迟延和困难，都是由于美国人不准备经受各种管制和束缚而造成的；一个自由的民族除非在发现自己真正处于交战状态而受到激励的时候，通常是不肯接受这类管束的。不论是政府，还是工厂主，或是劳工，对于要把国家的生产彻底转变为以战争为基础，都没有准备。产量始终未能赶上迅速增长的需要，虽然通过尝试和摸索也应付和解决了许多问题，朝着工业动员迈进了一大步。1940年第三季度只生产了飞机一千六百十二架、海军舰艇十四艘和商船十四艘，而1941年第四季度的相应数字是飞机六千八百八十四架、舰艇三百四十四艘和商船二十九艘。
能否把“胜利计划”所要求采取的管制和束缚强加在处于和平状态的国民身上，这个问题事实上并没有成为一个实际的争端。在此项最后的分析报告提出后三天，日本就动手打起来，次日美国就参加到交战国的行列中去了。
虽然以上各页已经把美国的生产问题一直叙说到它参战的时候，但是还有必要回溯一下1941年春天的情况，以进一步阐述美国在作为反轴心国家的一个非交战“盟友”的后期阶段中主要的政治发展情况。
1941年3月租借法的通过是一种明显的证据，说明大多数美国人同意有必要对英国“除参战外”给予一切援助。问题的关键在于“除参战外”这几个字。美国国内在应该冒多大风险以确保美国物资安全到达英国这个问题上，意见分歧得很厉害。这种分歧甚至在内阁里也存在。陆军部长和海军部长要求采取更直接的行动，而国务院则主张谨慎行事。
直接援助的方法可以把更多的海军舰艇转让给英国，或者让美国海军在大西洋参加护航。其中第二点是1941年全国范围内争论的主题。反对租借法的人已认识到对英国租借战争物资的必然结果是要采取行动以确保这些物资的安全交货。他们已经争取到通过了一项修正案，说明租借法不能被解释为允许美国海军护航，可是未能达到他们的主要目的：明确地禁止使用海军。该议案通过后，辩论继续进行下去。援助盟国委员会发动了一个赞成护航的运动，得到了主要的报纸、作家和演说家的支持。
3月15日，罗斯福在对全国的广播演说中说道，美国决心履行它要做民主国家的兵工厂的诺言，并讲到需要维持“跨越大洋的十分重要的桥梁——替那些为正义而战的人们运送武器和食物的船舶之桥”。至于用什么手段来实现这一目标，则没有说明，实际上也没有决定。
史汀生和诺克斯、斯塔克和马歇尔都相信，由于英国船只损失惨重，英国要保护大西洋的通道，必须有美国海军帮助。美国海军在大西洋护航的计划，已由海军部拟定，并在1941年1月至3月的英美参谋工作会议中经过审查。史汀生在他的日记中记载说，3月24日他和诺克斯都认为紧要关头即将到来，护航是唯一的解决方法，应该立即实行。在华盛顿的英国高级将领明确他说，他们可以动用的海军力量不足以确保运输军需品到英国的船队安全通过。3月25日，德国政府把它的北大西洋作战区域向西扩展到格陵兰海岸。
罗斯福显然曾打算于4月间实行海军的护航计划，可是这时他犹豫不决了。他和赫尔都相信要求国会授权实行护航是不明智的，因为这方面的任何决议案几乎肯定不会通过。赫尔反对任何具有对德交战性质的行动，因为他恐怕这会导致日本根据1940年9月27日的三国公约对美国宣战。他的这种担心由于日本外相松冈洋右和其他日本领导人气势汹汹的言论而显得确有根据；他们表示，如果美国在大西洋卷入对德国的战争行动，日本将感到有责任履行它根据该条约而承担的义务。4月13日苏日中立协定宣布以后，美国海军在西大西洋采取积极行动的计划推迟执行，而代之以一项扩大海军巡逻的计划。美国请英国人把他们护航队的行动秘密地通知美国海军当局。西半球的安全区扩大到包括西经26度以西所有的北大西洋水域——大致占大西洋的一半。美国海军奉令尾随在这个界线以西发现的轴心国家的船只和飞机，并“播送出……它们的行动，每隔四小时播送一次，或者必要时增加次数”。美国海军又奉令防止对美国航运的干扰，但须注意“避免介入或者干涉交战国的武装交战”。4月25日，罗斯福在一次记者招待会上宣布扩大巡逻的范围，并且说，巡逻将进行到“为了保护本半球而必须深入的七大海洋的水域”。5月间，美国在太平洋的舰队大约四分之一的力量转移到了大西洋。
罗斯福原定于5月14日就美国的政策发表一篇重要的演说，后来延期到5月27日。在发表这篇演说以前，内阁内外支持和反对采取强硬行动的人都加倍努力，想说服罗斯福采纳各自的观点。结果，大家热切等待的这篇演说却折衷了两派的观点。罗斯福指出，美国的海军巡逻有助于确保援英物资可以运到，又说“将采取为安全交货所必需的一切其他措施”。他最后宣布全国处于无限期的紧急状态。但是，第二天罗斯福在记者招待会上说，他的讲话并不意味着海军将承担护航的任务。
罗斯福还没有准备采取这一步骤，或者请国会修改中立法以使美国商船可以武装起来，运输物资到英国，这种办法是史汀生和诺克斯在5月间公开主张的。罗斯福希望，政府除了把美国的海上边界伸展到西经26度这一步骤以外，正在采取的一些其他办法，可能加强“船舶之桥”。美国已经开始的宏伟的建造商船计划仍然处在初期阶段，可是同时也在试行其他办法，以增加船舶来源。4月10日，罗斯福已要求国会授权征用美国港口中闲着不用的外国船只。航运路线业经重新组织，以便抽出更多的运输力量用于大西洋。总统于1940年6月11日宣布的作战区域经过修改，使美国船只能进入红海，向驻在埃及的英国军队运送给养。4月11日商定，可以允许那些仅为防御而配备有战斗机的英国商船进入美国港口。
在华盛顿，春季和夏初，另外又采取了两项重要的措施，以加强西半球的防务，并在大西洋的战斗中帮助英国。
第一项是决定承担对格陵兰的保护。若干月来，英国和加拿大一直在敦促美国政府在格陵兰修建机场，以便利输送飞机到英国，或者让它们两国来建造。3月间，美国政府同意为此目的派遣一个测量队到格陵兰。4月9日，驻华盛顿的丹麦公使考夫曼签署了一项协议，根据协议，美国政府承担在格陵兰建造和保护防务设施的责任。丹麦政府后来否认考夫曼的行动，并要求将他撤职，当然这是出于德国的压力，所以美国政府置之不理。在1941年4月19日致丹�