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在德国专员管辖下的乌克兰，当地行政机关的用途也同样受到限制，尽管罗森贝格有着成立一个自治的乌克兰国的宏伟计划。当地人士参加行政管理的范闲始终没有超过乌克兰的“区长”一级——大体上相当于总督辖区的波兰“督察”。在德国专员管辖下的奥斯兰，各个地区的情况全都不同。由于白俄罗斯东部的那一半从1917年以后一直在苏联的统治之下，该地区被认为是政治上最落后的。因此，德国人并不试图成立任何由当地人组成的中央行政机构，行政管理的责任主要落在明斯克德国常务专员的工作人员和明斯克及巴拉诺维奇的两个低级专员身上，尽管象在总督辖区那样，也设有一个代表“委员会”，在德国当局认为有必要考虑到当地人民的愿望的事务上向他们提供意见。另一方面，由于爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛三个地区被苏联统治的时期较短，德国民政机关几乎一开始就利用了当地的自治维持机构。这种使用当地行政机构的办法，经过适当时期由罗森贝格于1942年3月7日发布了一项命令正式予以批准。该命令并指定国务委员、执政和议长分别为爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的“民族的最高当局”。然而，所有这些机构都应由当地的常务专员任命，并经德国专员洛泽批准。正如不久以后罗森贝格向希特勒说明的那样，他已经把某些“保安条款”写入了他的法令，从而很周密地作出保证，未经这些德国官员同意，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的自治机构便不能采取任何行动。德国之所以决定授予这些地方自治机构这一审慎而具有约束力的职责，事实上主要是由于它“缺乏官员，因此不得不大力节约使用人力”。可是，在罗森贝格看来，这项措施的优点在于为德国人制造了“一种历史性的辩解”（大概暗示他们的方法比实际上要开明点），并使波罗的海国家人民看到，德国人准备采取主动态度去满足他们的愿望。如果当地人民没有按照这种精神来接受这项决议，那么德国人仍然可以——引用罗森贝格的话——“用较为严厉的措施进行恰当的干涉”。
罗森贝格呈给希特勒的关于建立波罗的海自治机构的报告中所强调的这几点理由，使人可以很感兴趣地看到通常影响德国行政政策的一些因素。在德国人比较坦率的时候，他们爽直地承认，这是一种“甜面包与皮鞭”的政策：它的基本原则是交替使用劝诱和高压的办法以取得合作。由于各个占领区在执行这项政策时需要因地制宜有所改动，他们总斟酌这两种办法的比重予以调整。在西方，往往是先给（但决不是始终如此）“姜饼”，及至“姜饼”不能收到预期的效果时，再拿出那种不大可口的代用品来。另一方面，在东方地区（即波兰和俄国被占领区），倾向于一直使用“皮鞭”，只是到了最后，德国人要想利用全部反对布尔什维克的情绪去同俄国人作垂死挣扎时，他们才试用了劝诱的办法。
第五章 法律概况
就西欧各占领区的行政管理而论，德国人起先多少还假装遵照海牙公约规定的原则办事。拿他们后来采用的方法来看，这可能显得很奇怪。诚然，他们甚至还说，由于他们同有关国家之间没有签订正式和约，通常也没有签订停战协定，“国与国之间的关系”就“只得根据一般性的国际条约”，例如海牙公约，“来予以规定”。他们特别表明，按照海牙公约第四十三条，他们有权管理彼占领国，因为第四十三条规定，当合法政权的权力一旦转入占领国的手内后，占领国有权采取一切可能的措施来恢复并确保公共秩序与安全，同时除遭到绝对的妨碍外，应尊重占领区现行的法律。德国人争辩说，这“对于改组公共生活并没有加添任何障碍”，“只要没有难以克服的阻碍横插进来，行政机构就只要按照陆战的法律办事。”
后来，当他们违反海牙公约的行为变得尽人皆知时，他们就强词夺理他说，自从1907年该公约签订以来，战争性质方面发生的变化已经使公约过时了。据某个作者说，虽然海牙公约的起草人认为战争主要是敌对的军队之间的冲突，仅仅偶尔接触到平民，可是，“现代战争影响到全体人民和生活中的各个部门”。因此，占领区民政当局的事务就变得比以前复杂了。他们现在必须处理各项行政问题，还必须干预平民生活的各个方面——“因为这次战争是总体战争”。然而，甚至德国人也看得出，这种似是而非的推论并不足以说明1939年后德国大规模并吞别国的领土是正当的。为了掩饰德国政策的这一方面，他们于是说，“行政工作从一开始就没有把这些地区看作是海牙公约所指的‘占领区’，尽管其他（包括‘非西方的’）地区的占领政权基本上是以海牙公约的军事占领原则为根据的。”
这种议论似乎提出：就连东方地区的行政管理也是遵照国际法和国际惯例的。如果我们也是这么个提法，那就完全忽视了德国在那个地区为占领政策规定的目的。例如，据官方宣称，在总督辖区，德国人占领的目的是：
一、尽最大可能，增加和掌握农业生产，以便确保德国人民的粮食供应。对从事重要的战事工作的当地人民，能有足够的粮食配给，并把多余部分运交武装部队和德国本土；二、使当地的劳动力完全从事于重要的战时工作，并把这项工作不需要的劳动力交由德国支配；三、普遍增加这一地区内的日耳曼成分，特别是重新分配居留地并从其他地区迁入日耳曼人，以加强东方边境地区； 四、确保总督辖区成为运往东线物资的转运地带； 五、从当地居民中招募兵员同布尔什维主义作战。
显而易见，这样一套计划制定出来后，国际法的原则必然被置诸脑后。因此，到了对苏联被占领区进行掠夺时，试图“依法”实行统治的伪装不久便脱下了。在这里，据称“由于苏联已经瓦解，德国为了当地人侵的利益，有义务行使政府的所有权力和其他主权”，所以海牙公约的规定不可能同这有任何关系。因此，“凡是德国行政机构认为在执行这项全面的任务时是必要的和合适的种种措施”，都是可以容许的。
从本编以前各章所述的德国的行政方法和政策可以看出，其中简直没有什么是符合海牙公约的文字或精神的。举例而言，海牙公约第四十六条规定：家庭名誉和权利、个人生命以及私有财产都应受到尊重，但是党卫队为希特勒的欧洲制订的全部规划，包括大量枪杀和根据重新定居的计划大规模放逐居民与没收财产，都是公然违反海牙公约这一条规定的。同时，他们将大片地区明目张胆地并进大德国，成立一些在德国纳粹党监督下的纯政治性政权，并且强迫人们宣誓效忠德国和希特勒，这也是违反海牙公约制定的原则的。其他违犯公约原则的有：推行德国法律，设立德国法院，授予德国公民权，变更关税边界，征收集体罚金，以及出现抵抗行为即予扣押和枪杀人质等。
国际法有一条公认的原则：在缔结正式和约之前，占领区应受到托管。可是德国人的政策中根本无视这条原则。相反，他们考虑到的只是用可能的最快的方法把这些国家纳入新秩序。他们似乎始终就很少考虑到最终可能要缔结和约，因为纳粹宣传机构一直强调的是，这些国家在新秩序中最终将要承担起的任务，而不是在最后一项和平解决中它们可以指望获得的条件。1942年，吉斯林和雷德尔为了替挪威促成和平解决，曾作出种种努力，可是希特勒答复他们时曾表明，他本人无意缔结正式和约，即使同成立了傀儡政权、完全屈从于德国利益的国家也是如此。因为，在他看来，最后并吞必须是德国不变的目标。这一点甚至也适用于丹麦。尽管丹麦在最初阶段并没有象其他被占领国那样直接受到德国的控制，但是丹麦最终也将成为“德国的一个行省”。
波兰总督和纳粹运动中的主要法律专家汉斯·弗朗克于1942年7月1日在维也纳大学发表“论法律与欧洲的重建工作”这篇演说时曾经提出，当德国人想到欧洲的新秩序时，他们必然也想到要使“欧洲人对法律的崇拜在这个新秩序中占有适当的地位”。法律必然意味着“保护小国反抗大国，保护小的经济潜力反抗大的经济潜力，保护弱国反抗强国，而最重要的是，保护小小的欧洲大陆反抗世界上广大的地区（Raume）”。然而，就任何一条法律条文的实施情况而言，弗朗克本人就可以证实，德国行政管理的理论与实践之间存在着基本的矛盾。他在日记中曾经详细记载下他在波兰残余地区的施政情况，他还以该地区总督的身分颁布过许多镇压的和完全武断专横的法令。这些都代表着他在维也纳所维护的“法律教育”的对立面。关于法律在德国占领政策中应起的作用，纳粹的这个主要法学家所下的定义一点也不是始终如一的，因为就是他在1939年11月说，“对德意志民族有用的和必需的东西就是法律；凡是损害德意志民族利益的东西就是非法的。当前，这就是指导我们的原则。”
根据一时的需要来制定法律——这种意见一开始便是德国司法和行政工作中的指导原则。纳粹常用的著名格言说：法院的设置并不是“完全为了保护个人的权利”，而是“首先为了替人民的集体利益服务”，这一原则促使德国人承认，对他们说来，法律只不过是行政政策的附属品——即使的确不仅仅是政策的产品的话。就行政工作而言，施图卡尔特于1941年5月在柏林向国际政治科学及公共管理学院发表的一篇演说中争辩说，法律只不过标明一个“重大领域”的“既定界限”，“在那个领域里行政工作应当遵照自身的自由判断行事，以便能够充分恰当地处理好国民生活的多方面发展”。行政工作就是“按照领导所制定的指示去维护和发展社会”，这反过来也就是“法律这一词的最崇高的意义”。因此，行政工作并不是“合法意义下的根据法律行事”而是“更高一层意义下的根据权利行事”。
这条原则被应用于占领区时，就意味着：德国的统治，尤其是德国的掠夺，本身就成了法律，而且践踏了国际协定和有关地区本国制定的及德国制定的法律。这一点早在1939年3月便由希特勒明确地认可了，因为他在成立波希米亚和摩拉维亚保护国的那道法令中宣称：“根据德国防务上的需要，元首和德国总理对这些地区的特殊地带可以发布同这些条款不一致的命令。”通过这道法令，希特勒便树立了一个先例。此后，遇到正常司法机关似乎无法应付的紧急情况出现时，占领区的德国代表就援用这一先例。在这种情况下，德国代表一成不变地总授予他们的下属明确的权力，可以“背离现行的法律办事”。
为了促进纳粹政治和思想方面的目标，被占领国家施行的法律都遭到彻底的修改，这有许多事例。例如，在挪威，所得税和产业税的条例都作了修改，以便使那些在挪威军团、武装党卫队和德国武装部队中服役的人可以享有特殊权利。在佛兰德，开展了一个以“佛兰芒…日耳曼民族法律”取代“法国…罗马法律”的运动，目的是要“割断佛兰德同法国法律的联系”，使“佛兰芒…荷兰族人”可以“在新欧洲的结构内”制订“自己民族的法律”。与此同时，德国人对比利时的法律也作了重大的修改，以便鼓励佛兰芒族的卖国贼。他们还按照人们熟悉的德国方式成立了特别政治法庭——例如，挪威的人民法庭、法国的国家法庭和荷兰的和平法庭——所有这些法庭都是按照德国人民法庭的形式成立的，用以处理他们认为从思想方面看是特别严重的案件。
纳粹世界观对立法政策的影响，更为突出地反映在所谓“犹太问题”上：德国人力图使占领区的法律在这一问题上同德国的法律完全一致。反犹太人的计划，包括1933年后德国反犹大人的运动中所显示出的所有那些狠毒的手段，也都推行到占领区里来了。例如，在东方合并区，刑法全作了修改，凡是对德国国民犯了暴力行为或违抗德国命令的犹太人，都将受到特别严厉的处罚。同时，犹太人（象波兰人一样）个人是不准向法院提出诉讼的。在这些地区，波兰血统的犹太人的财产可以依法随时没收，而其他波兰人的财产原则上只有在“公共福利有所需要”或业主在1918年后已经移居德国的情况下，才可以没收。在总督辖区，根据弗朗克1939年10月26日颁布的法令，犹太人必须参加强迫劳动。十岁以上的犹太人必须佩带“大卫王之星”标志，开设有商店或企业的犹太人必须悬挂特殊的招牌，以表明它们是犹太人的产业。按照1940年1月26日的一道法令。总督辖区的犹太人不准搭乘火车。1940年10月以后，他们被迫住进了犹太人区，未经许可不得迁移。在那里，他们获得了一种自治权，成立了“犹太人委员会”（Judenrate）。在奥斯兰，也实行了类似的限制。所有犹太人的产业，根据1941年10月13日德国专员洛泽发布的一道命令，一律予以没收。区专员制定法律，把犹太人限制在犹太人区，同时也采用了由当地“长老委员会”负责管理犹太人的这一原则。西方的情况实质上也没有什么差别，法国被占领区内对犹太人所采取的种种措施就是明证。在那里，根据军事司令官1940年9月27日发布的命令，凡是逃往非占领区的犹太人全不准回来。所有其他的犹太人都必须向当地的区长登记，犹太人的企业必须用法文和德文的标记标明出来。后来，又规定犹太人不准更改居住地点，并从晚上八时至翌晨六时对他们实行宵禁。他们也被迫佩带“大卫王之星”的标志，就象在东方地区那样。
按照德国人在被占领国家实施的情况而言，法律主要是为了达到占领的目的，尤其是为了维护德国利益在当地人民各种竞争利益中的首要地位。在合并区和民政长官管辖区，使法律制度服从于德国政治目标的工作，已经推行到几乎完全废除了当地原来的法律和司法机构，并代之以德国法律和法院。因此，在合并区，最高立法权与其说是掌握在德国总督的手里，不如说是掌握在柏林的各个政府机关和部门的手里。拿波兰合并区来说，德国政府一开始就居于至高无上的地位——具体表现就是：希特勒颁布了1939年10月8日法令，成立西普鲁士和波森两个新行政区（后来改称但泽…西普鲁士和瓦尔塔兰）。这项法令尽管允许不“与并入……德国的工作相抵触”的现行法律继续生效，却明确地授权德国内政部长，“在同有关的德国部长磋商后”，可在这些地区施行德国法律和普鲁士州的法律，并同德国财政部长合作，调整这些地区同德国其余地区的财政关系。虽然德国内政部长确实把自己的一部分权力授与当地的行政区长官和德国总督，但关于他们的立法权问题该法令却只字不提。
在西方合并区——即欧本、马尔梅迪和莫雷斯纳——希特勒于1940年5月23日亲自发布命令，完全实施德国法律和普鲁士州的法律。根据这道命令的规定，德国法律将于9月初生效，尽管各部部长“在同内政部长磋商后”，根据需要，有权展缓或修订某一法令的施行。另一方面，在民政长官管辖区，地区当局倾向于保有大得多的创议权。民政长官据称是“代表元首”行事的，而且只听从他的命令。因此，在民政长官管辖的地区内，他“执掌着立法、司法和裁判的大权”。只有在特殊的事务上（邮政、铁道和海关），德国政府才“直接接管”，因此，在所有其他领域里，民政长官的权力是决定性的。但是，象在合并区那样，主要目的是要尽快实施德国的基本法律，所以民政长官的立法政策也得相应地予以配合。此外，这些政策所遵循的方式似乎表明：从柏林方面获得了相当多的指示。例如，瓦格纳于1942年1月在阿尔萨斯施行了德国的刑法以及1934年的“禁止对党和国家进行恶毒攻击”的法律和其他各项保护德国作战努力的法律后，洛林的比尔克尔和卢森堡的西蒙不久也采取了类似的步骤。后来，这三个地区又通过同样的方法实行了义务兵役制。另一方面，对这三个地区内在德国武装部队和武装党卫队里服役的人，或者被承认以其他方式“表明自己”是德国人的人，授与公民权——这一类补充立法不是由民政长官，而是由柏林的德国内政部长提出来的。
德国当局在立法方面的最高权力，在其他被占领国家内多少也获得承认。就四年计划总负责人和德国内阁国防委员会主席戈林的立法权来说，这一点是特别正确的。而就劳动力动员全权代表绍克尔（名义上是戈林的下属）、军备与军火