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本节着重通过无照经营的种类、无照经营群体、无照经营相对人的反执法手法，对无照经营相对人的执法对策、查处无照经营相对人时应注意的问题这五个方面，全面地阐释了无照经营群体产生的背景、无照经营群体的特征与走向、无照经营群体活动与产生的危害、治理无照经营的对策与防止出现的问题等内容。从中可以领略到中国式无照经营现象，以及城管治理此类综合性社会问题的难度之高、技术性之强。因此，城管执法者只有具备外交、谋略、辩说、策划、操作等多重职业素质，才有望在现实社会背景下局部地解决无照经营问题。
第四节 违法建设的查处
随着城市规划建设法制化、规范化的日趋完善，以及城市现代化建设步伐的加快，政府将建筑审批权纳入到更加严格的规范化管理之中。所有未经许可就擅自修建或搭盖的房屋，一律被视为违法建设，都在拆除之列。这些未经许可私自搭建的房屋及其他设施，几乎都是相对人留待创收的产物，城管依据法律法规令其拆除时，他们就会以各种方式阻挠城管的正常执法活动，矛盾和冲突就此产生。
查处违法建设是当前城管执法遇到的又一难题，也是投入执法精力最多的问题之一。这种执法需要城管执法者拥有相当丰富的政策、法规、诉讼、公务、公关、程序等系统知识和经验，可以说是对执法者素质的考验。
一、违法建设的种类
从现有的违法建设看，有单位违建与个人违建两大系列。其违法建设有以下几个种类：
经营屋——有的单位或个人，为了获取额外的经济收入，就擅自在自己房屋所处的院内空地上，肆意搭盖起一处专门用来经营的房屋，而且一经投入使用，其经济效益显著。
居住屋——有的私营业主，为了能长久赚取外地务工者的住宿费，便快速建起一处紧挨自己房屋的简易居住屋，以较低价格（每人每月80元左右）出租出去，很受民工的欢迎，经济效益很好。
老房屋——按照城市规划，政府对年久失修的危房、影响市容的建筑、占据城市街道规划线的障碍性建筑、老旧居民区等进行拆迁。有的居民由于未能与主管部门达成满意的协议，因此决定以不搬迁来阻碍整体工程的进度，威胁对方作出让步。城管去做工作的难度很大。
做饭屋——一些民工租住简易屋后，没有地方做饭，为了维持生计和节省开支，他们就在房屋主人默许的情况下，私自临时搭盖起一个小厨房，以供做饭之用。
这四类中不论哪一类被拆除，相对人都会说出一大堆理由来表明该建筑的必要性、作用、不能拆除的原因等等。
二、查处违法建设的难点
从法律上讲，违法建设是未经国家许可而私自搭盖的房屋建筑，一旦被查实就应该坚决拆除，没有任何理由可以阻止。然而，在现实社会生活中，情况就不像写在行政法规上的条款那样清晰，让人一目了然。
在证实房屋是违法建设，城管依法责令相对人限期拆除的决定刚作出时，来自社会四面八方的电话、条子、捎话、邀请、拜访就络绎不绝，都是一些平常与城管执法者关系不错的、有利害关系的、说话算数的亲戚师长等等。这其中包括熟人干预，领导要求放行，相关部门施加压力等，加之相对人拼死抗争、软磨硬泡，法院强制执行力度不大，所以，该工作占用了城管大量的精力和时间。最终这个违法建设被拆除时，城管已是筋疲力尽。有时尽管城管做了大量工作，花了大量时间，却由于各种各样的原因最终不了了之。
三、查处违法建设的策略
城管与违法建设直接打交道的这几年来，表面上看是与相对人接触，实际上是在与整个社会的人际关系网打“太极拳”。如果没有处理好这层微妙的关系，就会给城管以后的执法工作造成极大的被动。有时尽管某些“拆违”好像是很规范地解决了，但却因处理得不够艺术而留有明显的擦伤面，进而影响到很长一段时间内城管执法的社会关系，结果得不偿失。究竟应该如何进行这种既充满复杂的社会关系、又具有很强的政策性的执法活动，达到既维护法律尊严，又不至于破坏与其他部门的长期关系的效果，这的确是一个需要进行选择和运用策略的大事，来不得半点疏忽。
以下是几个有利于城管执法深入进行的策略：
（1）外柔内刚。城管执法在“拆违”问题上，不能板着一副硬性执法的面孔，应面带微笑地迎接八方来宾（指电话、条子一类的东西），等对方把求情、命令、期待的意思说出来后，先不置可否——只答应看看再说，以不得罪人作为第一张牌，用最大的灵活性来承接所有的社会压力，直到最后纵观总体局势后再另行决定。
（2）不急不躁。城管执法在“拆违”问题上，需要有一种内功——不急不躁。只有做到不急不躁，稳定心态，保持一种清醒的头脑，才能作出与实际情况相符的判断，才能游刃有余地穿梭在各种社会关系的缝隙中。
想要做到不急不躁，就得掌握一个原则，即不要将城管执法的工作思路要求作为处理“拆违”案件的唯一准则来强加给对方。虽然这样做在道理上没错，在法规上也是没有问题的，但是这么思考或行动容易脱离我们所面对的社会实际，无形中影响到城管系统的关系往来，从长远看是不利于城管执法活动的。
（3）视情况而定。城管在面对“拆违”难题时，切不能只着眼于一个角度，只抓住一个方面，不听、不顾、不要、不管有助于更加圆满解决问题的其他方案。既要坚持拆违原则，维护法律尊严，又要在处置上不失客观、变通的灵活性。这样才能达到应对八方、解决问题的根本目的，有效地防止抱残守缺、思维僵化、教条主义的呆板执法模式。
（4）依靠领导。“拆违”这种政策性和法规性极强的专项执法活动，会不以城管意志为转移地触动到某些复杂的社会关系，带来平时不曾有过的外界压力。为了更加协调、有力、策略、全面地加以应对，必须紧紧依靠从政府到相关部门、从本系统到相邻系统的力量。从“拆违”问题的解决之初就始终如一地依靠各级组织，请它们为城管执法提供必要的支持，给予必不可少的执法实施保障，以组织性的工作程序和规范渠道来统一领导间的分歧，从而大大减少城管执法的成本消耗。
（5）强化出庭。城管执法在“拆违”问题上，有时还会遇到与相对人“对簿公堂”的情况。在庭审调查过程中，相对人势必要进行一番申诉。由此便带来双方当事人在法庭上的一番较量，通过辩论、举证等方式来认定违法事实根据能否成立。在这种情况下，城管执法一方应该做到：起诉文书格式规范，举证事实清晰，出庭人的职业形象良好，陈述和答辩时口齿伶俐，态度温和而胸有成竹，要有绝对胜算的把握，以充分展示城管执法人员良好的职业素质。
（6）依赖强制。城管执法在“拆违”活动中，一切策略以及艺术地办理、接洽、疏通、解释等工作，都是为了达到依法查处违法建设的目的。这是一个不可动摇的原则，否则，在这项工作中城管就没有存在的意义，同时也是对城管执法尊严的一种损害。所以只要不是特殊情况，都不应当放弃，坚决查处违法建设。
以上六种策略是城管在艰苦的“拆违”执法中所得到的启示，把它们变成一种理性、概括、条理化的认识后，就可加以固定和保存，并在此基础上不断地完善，以此作为行业培训的内容。
本节就违法建设的种类、查处违法建设的难点、查处违法建设的策略这三个方面，比较系统地论述了城管执法在查处违法建设问题上的际遇、思考、作为、目标及相互之间的关系，并非常具体而实际地概括了查处违法建设的分寸把握、方向确定、具备条件、路径活动等内容。
本章通过黑车的查处、小广告的查处、无照经营的取缔、违法建设的查处等四大问题，全面阐明了城管执法所遇到的这“四大障碍”的来源、表现特征及难点所在，重点在于如何去积累与突破、思考与加强、应对与解决，是对城管执法系统较为全面的业务性总结。
第三章 城管执法的管理相对人
造成城管执法“四大难点”的关键性因素是城管所面对的五部分管理相对人。这五部分管理相对人大多处于社会的底层，如不从这些相对人的习惯、特点、手段出发，认真研究总结针对他们的治理方法，是无法将城管执法工作进行到底的。因此，能否解决这样一个实践课题，关系到城管执法活动的成败。
提出并研究解决这一课题，当务之急是要总结城管已有的治理经验，思考并找到与此相关的整顿对策，重在回答如何去解决，以形成一套城管执法应对的操作方法。
第一节 最难办的五部分人
城管对管理相对人进行执法，制止其违法经营，都有一定的难度。相对人往往采取躲避、打游击的形式与执法者周旋，反反复复，逃避处罚。
而最为难办的有五部分人。这些特定的管理相对人是：少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人。他们无不有着极为特殊的人生经历和困苦的生活际遇，如不主动谋生，便会断了生路。为了继续活着，或者是为了求得治病的费用，身无一技之长的他们只好进行着违法经营。这仅是问题的一个方面。另一方面，城管执法者不能由于这些相对人的“生计缘故”而放弃执法原则；否则，城市环境就会杂乱无序。
由于各种原因，他们从偏远的地区、农村、山寨来到城市，不遵守城市管理法规，随心所欲，到处设点，长期污染大范围的城市环境，影响了行人、车辆、交通、市容等城市综合因素的协调有序，已给市民生活、交通环境、社会治安带来严重问题。
这五部分人不论从地域还是从生理、年龄上看，都与其他管理相对人明显不同，有的还与政治因素、社会因素、人性因素紧密相连。他们中的一些人阻挠城管执法，与城管对峙，甚至暴力抗法，围攻政府办公地点，具有十分明显的处置难度。若处理不好，极可能产生重大的社会影响，造成工作的被动，是最难办的五部分人。
一、少数民族
目前在北京的少数民族，主要有藏族和维族两种。他们按照自己的生活方式及想当然的经营行为，活跃在各个区、街、路口，经营着小吃、特产、饰品、刀具等生意，即使给他们指定经营地点，他们也不愿意去，坚持要在认为合适的地方经营。由于语言交流不畅、民族风俗不同、传统禁忌差异、情感表达方式有别，加之出于政治因素和首都北京这一敏感地区的考虑，就使得管理这些相对人更为困难。
例如，新疆维族管理相对人在小区、商场、路边、天桥等处随地摆摊设点出售羊肉串，难以忍受的焦煳气味和烟雾四处弥漫，直接污染了环境。
西藏藏族（包括西藏羌族在内）管理相对人在主干道的街面上、大商场旁，公然出售藏药、小饰品、刀具。经教育后，虽不再出售受国家管制的刀具，但其他东西却照卖不误，一旦被城管罚没，不是当场与城管纠缠、发生正面激烈冲突，就是事后围攻城管办公地或政府所在地，坚决要求退还他们的物品。
因此，少数民族管理相对人的违法行为可以概括为：不接受指定地点，独立行事；若遇处罚，当场反抗，然后进行群体性闹事，以少数民族这一政治因素逼迫城管让步，接受他们的违法经营行为。
二、残疾人
管理相对人中的残疾人，有肢体不健全的、患眼疾的、患小儿麻痹症导致残废的、侏儒等几类。应该说，他们的谋生能力明显低于同龄人，是一个很值得去关注和帮助的群体。
残疾人涉足违法经营的行列，是让城管很难办的一件事。众所周知，人们总是同情弱者。这使城管执法队员首先出现了一种心理障碍，觉得对这部分相对人不大好处理，重了于心不忍，轻了又不解决问题，加之他们普遍都有残疾证。同时，围观的公众往往对他们有着天然的怜悯，处理不好就容易引起公众对城管执法队员的反感或义愤。
通常，城管执法队员对这部分相对人大多采取放宽或迁就的态度，用含糊、对付、说服、教育的软办法进行处理，不以强硬的态度来对待。但是，时间一久，问题堆积起来，整个路面、街道、小区随处都是黑车、无照经营，就是对弱者最具同情心的城管执法队员也感到自己失职，从而意识到若执法不到位，不但问题得不到解决，还会变得越来越严重。
三、艾滋病人
由于各种主客观原因，有些人感染了艾滋病病毒，成了艾滋病病毒的携带者或就是艾滋病人。他们处于贫困的边缘，迫于生计，也要出来谋生，在各方面因素的影响下，就选择了无照经营这一生计。
在贫困和绝症的双重精神压力下，这部分相对人的心理明显不同于普通相对人。他们在一种百无聊赖又无所谓的精神状态中，什么都不以为然，不对未来寄予任何希望。本着只要自己不病死就要活一天、要活就要吃饭、就要做小生意来养活自己的想法，对城管执法队员的处罚比较漠然。他们会萌生出一股特有的情绪反应，即城管执法者对得了绝症、快要死了的人都不放过，是不是过于狠毒了点。
在这种极端情绪的作用下，这部分相对人在城管执法队员阻止其做小生意时，他们便会很明确地告诉对方，自己是艾滋病人，如果把他逼急了，他就要咬破对方的身体，传染给对方艾滋病病毒。相对人的这种表示，可以看作是最后通牒，也就是划出了一道界限，一旦突破，后果难以预料。因此，这时城管执法队员的心态就会发生急转弯，或者说干脆停下来不作为了。
四、老人
城管队员在执法时，经常遇到60多岁左右，甚至是70多岁以上的老年人。这些老年人还在用自己仅有的一点残存之力，在风雨中为了生存而进行着无照经营活动，让人看着心酸。
这种普遍心态也影响到城管执法队员的执法。加之，这些年老的相对人用近乎哀求的模样与执法者打交道，他们行动极为迟缓的状态，使城管执法队员恨不得上去搀扶他们一把。中华民族尊老爱幼的传统观念让城管执法队员对这部分管理相对人无能为力。
对老年无照经营相对人，执法者充其量就是驱赶一下、教育一番、批评一次、指点一回、警告一遍，除此之外再没有更好的办法了（罚款没有钱，没收东西于心不忍，驱赶快了还怕老人摔倒）。因此，这也是不大好办的事情。
五、重病人
在城管执法过程中，还会遇到各种各样有严重疾病的无照经营者，包括心脏病、癫痫病、精神病、尿毒症、癌症等容易引起其他并发症的疾病患者。城管执法队员对其他相对人还能教训一下，但对这类相对人就要格外谨慎，以防相对人突发病变，导致受伤甚至当场死亡的恶性事故。这种提示是以城管执法中曾经发生过的真实教训为基础的。至今谈起还令曾经经历过的队员不寒而栗、历历在目。
这部分相对人并不因有病而待在家里，他们顽强地出摊，以赚到钱为目的。由此，就给城管执法队员出了道难题——你管吧，话又不能说重了，生怕他们受不了；说轻了吧，像熟人谈话似的又不解决问题；罚款吧，他真的没有钱；没收他的物品吧，又担心他活不下去，左右为难，确实不好办。
本节以列举方式简述了少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人这五部分人的社会特殊性，并将他们与社会、与公众、与生存、与城管执法的多重关系作了概括性的论述，总结了执法空间狭窄的原因、执法者的心态特点、相对人和执法者的对应关系。
这五部分人群确实是不大好管理的特殊人群。其中的绝大部分人，已经把无照经营、驾驶黑车看作是自己安身立命的最好方式，不到身体出意外，是不可能自动退出无照经营舞台的。
究竟应该怎么办？办法还是来自相对人所能承受的空间，从他们承受执法压力的限度上去发现规律、提取思路、找到答案、寻求治理的办法，为城管执法争取到基本的执法空间，以至少达到环境短时清洁有序的治标目的。
第二节 对五部分人的应对策略
从严格意义上说，对这些比较特殊的五部分人执法，不是一点办法也没有，执法难只是相对而言。其实，在具体的城管执法进程中，用心观察、搜集和总结解决这一难题的素材和经验，并系统地概括，仍然可以派上用场。尽管这些策略不是处理这五部分人的“良方”，也许只能解决某些表层问�