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兴德大王对佛教非常虔诚，王妃去世之后他终身未娶，正是由于这个缘故。
据《三国史记》记载，当兴德大王身体虚弱，身患疾病时，曾让一百五十人度僧，即成为僧侣。兴德大王即位之后，高句丽遗民出身的僧侣丘德从唐朝带佛经回国时，大王曾召集所有寺院的僧侣迎接。对这样一位虔诚信奉佛教的兴德大王来说，张保皋带来周的水月观音像无疑是一件最好的礼物。
水月观音。
在观音像中，最常见的是以月光辉映的海面为背景，观世音菩萨站在一片莲叶之上。而周的水月观音像却是观世音面朝大海，坐在一块岩石上会见善财童子，这幅画描绘的是华严经入法界品。
当时，新罗十分盛行华严思想。新罗王室将佛教思想当作实现三国统一，保护国家权力的护国思想，使得国内形成一种强烈的佛教神圣观念，将佛教和国家命运紧密联系在一起，并且推动其不断发展。尤其是成为前朝王权核心精神的华严思想极其盛行，兴德大王兄长哀庄王三年（公元802年），王室还特意建造了华严宗寺刹海印寺。
正是在这个时候，张保皋将代表华严海印思想的唐朝最高画家周的水月观音像敬献给了兴德大王。
“这绝非凡人之作，此乃天神之笔呀。”
正如兴德大王所作的高度评价，周的水月观音像巧夺天工，独具神韵。画中观音面朝大海坐在一块岩石上，身旁有一棵青竹和一个插着柳枝的净瓶，善财童子双膝跪在观音面前。观音四周被一圈柔和亮丽的光环所包围，将观音菩萨的华美庄严展现无遗，体现出周无与伦比的高超技法。
“你的手真是神奇，竟然能送来如此精美的画作。”兴德大王一遍一遍地看着水月观音像，不停地发出感叹。在张保皋敬献的礼物中，白居易诗和周的画比任何礼物都震撼着兴德大王。
事实上为了达到这个目的，张保皋可谓费尽心机。这些年，张保皋通过唐朝和日本之间的国际贸易积累了大量财富，成为远近闻名的巨商。回国之前，张保皋为了能够紧紧抓住兴德大王的心，千方百计地打探兴德大王的兴趣和爱好。当他得知兴德大王信仰佛教时，他觉得献给大王的最好礼物莫过于周的水月观音像，于是便不惜重金购买，献给兴德大王。
“你一定有一千只手吧？”兴德大王感叹道。
张保皋躬腰答道：“大王过奖了，有千只手的人不是小臣，而是另有他人。”
大臣们窃窃私语道：“那是何人呢？”
大王笑着问道：“难道天底下还有另外一位千手菩萨吗？”
“是的，大王。如果大王说小臣有十只手的话，那么，他则有百只手；如果小臣有千只手的话，他便是有万只手、万万只手的人，而绝非凡人。”张保皋答道。
“不是凡人，那一定是神佛了？”大王问道。
“是的，大王。千手观音有二十七张脸，一千只眼睛和一千只手，而这个神佛有一百张脸，一万只眼睛和一万只手。”
“那么，这位神佛在哪里呢？”大王问道。
张保皋答道：“大王，这位神佛便是大海。”
这样的回答令大王感到有些意外，便再次问道：“大海为什么是有万只手的神佛呢？”
张保皋答道：“据说佛与五百比丘同在的时候，佛问一个爱海的年轻人：‘你如此喜欢大海，大海一定有什么神奇之处吧？’
年轻人答道：‘我喜欢大海有八个理由：第一，大海广阔而深远；第二，五百条河流汇集成四条大江都流向大海，从而忘却了原来的自己；第三，大海之味始终如一；第四，潮水永远不会背叛大海；第五，大海里有不计其数的生灵；第六，海纳百川也不会显得拥挤；第七，大海里有数不尽的宝藏；第八，大海里有金沙滩和秀美山。’
说罢，年轻人问佛：‘如来佛法让比丘如此乐在其中，又有哪些神奇之处呢？’
佛答道：‘比丘乐在佛法之中也有八个理由：第一，佛法里有清规戒律，因此没有放荡不羁，如大海一样广阔而深远；第二，世上有四个阶层，入我佛法就能超脱于四个阶层之外，如四条大江汇入大海之后忘却原来的自己；第三，遵守制定的清规戒律，而不会违反，如潮水永远不会背叛大海；第四，佛法一味，那正是八正道，如大海之味始终如一；第五，佛法美妙无比，比丘乐在其中，正如大海里不计其数的生灵；第六，佛法中有无数的珍宝，如海里有无尽的宝藏；第七，为了佛法，不知有多少人远离故乡削发为僧，披上法衣等待涅；第八，佛法中有无数的三味，正如大海里有金沙滩和秀美山。’”
张保皋停下来，看了看大王，接着说道：“佛说的三味，不就是指海印三味吗？大海包罗万像，奇妙无比，断绝凡心的佛之定心就是佛之海印定心。佛对爱海的年轻人说过‘法海’二字，虽然大王说小臣有千只手，能够得到天底下所有的珍宝，但是，把这些珍宝带来的人不是小臣，而是大海。大海广阔而深远，有许多人和许多国家，他们说大海的语言，制造大海的珍宝，拥有珍贵的宝石和金沙。小臣不过是通过大海把这些珍宝带到新罗而已，越过大海，会看到比这些更珍贵的宝石，比这些更优美的诗画。”
张保皋的这一席话，后来成为《增一阿含》中《八难品》里的经典。
曾经因张保皋是出身低微的海岛人，而对他十分蔑视的那些大臣们，听到张保皋的这番言辞，心里受到强烈的震撼。
“你所言极是。”一直静静倾听的兴德大王打破沉默说道，“大海果真在千手观音之上啊，有无数的珍宝，有无尽的海印三味。那么，朕要问你，你能为大海做些什么呢？”
“大王，”张保皋躬腰答道：“如果大王能给小臣机会，小臣将竭尽全力寻找大海的宝藏和秀美山的珍宝。大地虽然宽广，毕竟十分有限，一日至多走十几里。然而大海不知比大地宽广多少倍，却一日可行一百多里。在大海里不仅可以行驶船只，还能够运输大批货物，这是陆地上的运输手段根本无法与之相比的。”
张保皋的回答犹如一枚炸弹落在了兴德大王和众臣面前。
“大王，”张保皋恭恭敬敬地把双手放在胸前，接着说道：“可是，即使是有千手观音的大海也有魔鬼啊。”
“那魔鬼是什么呢？”兴德大王问道：“是暴风骤雨还是惊涛骇浪？”
“都不是，大王。”张保皋答道：“当然，暴风骤雨和惊涛骇浪也是魔鬼。不过，还有比这些更邪恶的魔鬼在污染着海印之味的大海。”
“比疾风怒涛更恐怖的魔鬼是什么呢？”大王一脸正色地问道。
张保皋答道：“是海盗。”
海盗，在大海上袭击抢劫其他船只的盗贼。
听到张保皋提起海盗所带来的巨大危害，群臣连连点头，因为海盗问题的确是朝廷的心中大患。
当时，唐朝的奴隶贸易非常猖獗，聪明能干的新罗奴隶很受奴隶主的欢迎。因此，新罗奴隶在唐朝各地均以高价成交，甚至在新罗和唐朝的国际贸易中，新罗奴隶竟然成为新罗出口中国的重要商品。
中国商人源源不断地把新罗良民贩卖到中国，更为严重的是张保皋所说的泛滥成灾的海盗。海盗全副武装不时抢劫其他船上的物品，其中，抢劫最多的便是能够获得暴力的奴隶。最骇人听闻的是，海盗勾结日本海和韩半岛沿海的海霸，竟然将新罗平民强行拉至海船，进行秘密的奴隶贸易。
正如现在的毒品贸易以其巨额利润成为犯罪分子的主要经济来源一样，当时奴隶贸易也是海盗的主要资金渠道。因此，在唐朝、新罗和日本之间的大海上，以奴隶贸易为主业的海盗活动非常猖獗。
据《日本后记》记载，公元811年，运输新罗粮食的运粮船被海盗船洗劫之后漂到了日本。新罗奴隶被强行卖到中国，新罗朝廷对此头痛不已，因此，新罗曾向唐朝提出正式要求严格禁止买卖新罗奴隶。
新罗通过宿卫王子金张廉向唐朝提出这样的正式要求，于是公元816年，唐朝下达了禁止买卖新罗奴隶的禁令。但是，地方的控制能力十分薄弱，奴隶贸易屡禁不止。
公元821年，唐朝皇帝于3月10日再次下达了禁止买卖奴隶的禁令。两年后，即823年正月1日，还下达了返还新罗奴隶的敕令。
随即，新罗使臣金柱弼上表唐朝皇帝，请求唐朝为获得自由的新罗奴隶提供便利，使他们能够平安回国，并且采取相应措施，使他们不再成为中国的奴隶。
这不过是五年前即823年发生的事情，根据皇帝禁令，新罗奴隶买卖得到了制止，但是，秘密的奴隶走私贸易依然没有断绝。
张保皋比任何人都了解贩奴所带来的危害，无数新罗人被海盗强行带离故乡，一夜之间便下落不明，这样的悲惨场面，张保皋比任何人看得都多。另外，张保皋在唐朝武宁军服役时，也曾亲睹无数新罗男女被海盗带到中国，然后在中国各地买卖。对此，他一直愤恨不已。尤其遗民出身的李正己，他组建了十万军队，拥有一个小王国——藩镇，并通过贩卖新罗奴隶而大发横财。正是出于对以不义之财扩大势力的李正己充满了极大愤怒，于是张保皋加入了讨伐李正己后孙李师道的急先锋部队武宁军，并立下辉煌战功。
“大王，”张保皋说道：“佛说，人有四十八条必须遵守的戒律。其中第十二条说道：做生意不要心怀恶意，不要买卖家畜，不要做棺材生意。佛还说，绝不能买卖人口，连家畜都不让买卖，更何况买卖人口了。自己做不行，指使别人做也不可。无论自己或指使别人买卖人口，都是极大的罪行，可以说是所有的罪行中最大的罪恶。
大王只要能给小臣一个机会，小臣一定竭力寻找大海里的宝藏和秀美山的珍宝。但是目前海盗猖獗，不仅掠夺奴隶，而且抢劫商船的货物，如果不消灭海盗，就不可能有安全畅通的海上贸易。”
张保皋所言句句是实。
一直侧耳倾听张保皋陈词的兴德大王和众臣都深有同感，因为新罗奴隶买卖和掠夺奴隶的海盗罪行，已经成为新罗朝廷必须解决的当务之急。
“你让朕给你一个机会，那么，你希望得到什么机会呢？你究竟能为大海做些什么呢？”兴德大王问道。
“大王，”张保皋仿佛一直在等着回答大王提出的问题，胸有成竹地答道：“若大王能给小臣一个建立镇营的机会，并拨给小臣军队，小臣一定能消灭海盗，保持海道安全畅通。”
听罢，大王与众臣全都大吃一惊。
事实上，新罗朝廷为了消灭频繁出没的海盗，保障海上通道的安全畅通，已经建立了镇营。宣德王三年（公元720年）在黄海道金川设立了贝江镇；兴德大王则于张保皋谒见的一年之前，在现在的南洋设立了唐城镇。这些镇营都是为了能使新罗和唐朝的国际贸易通道安全畅通而设立的。但是，对连接唐朝、新罗和日本的南海，新罗和唐朝却一直束手无策。后来在公元844年，在现在的江华设立了穴口镇，也是为了确保西海的海上通道。
虽然新罗朝廷采取了种种措施，但是，海盗依然屡禁不绝，而且也绝不是凭张保皋几句话就能消灭掉的。
“那么，你要在何处设立镇营呢？”兴德大王怀着强烈的好奇心问道。
张保皋随即答道：“清海，就是一个叫完岛的岛屿。”
“你为何要在西南的岛屿建立镇营呢？”兴德大王问道。
当时，新罗和唐朝的海上通道主要是连接唐镇和山东半岛的黄海，但是，张保皋所说的清海是完全想像不到的西南边防。
张保皋答道：“清海是小臣的故乡，臣对那里的地理和水域了如指掌。而且，清海是连接唐朝和日本的海上交通枢纽，具有得天独厚的地理优势，如果不经过清海，就不能抵达日本，也不能到达唐朝。除此以外，在清海建立镇营的最主要的原因是因为海盗，如果要消灭唐朝海盗和日本外寇，以及在海岸地带出没的海上盗贼，在南海的清海建立镇营是极其必要的。”
从相关历史中可以看到，过了一百年后，王建在押海岛击破能昌时，曾称他是“水中的水獭和海盗”。不仅是押海岛，其他岛屿的海岛人也都掌握着海盗所具备的技能。多岛海沿岸的海岛人出于自我防御，全副武装，这些海上武力集团由能力出众的海岛人统一指挥，成为更强大的海盗队伍。
张保皋向兴德大王陈述，若要控制中国的海盗和这些海上的武装势力，必须打入南海的虎穴。
事实上，张保皋确实对海盗深恶痛绝，然而除此之外，他还另有一个野心勃勃的目的。在此之前，张保皋已经是一个大贸易商，在中国山东省赤山浦和日本博多建立了贸易基地。在此基础之上，他若能在南海枢纽清海建立镇营，不仅确保了南海的航道安全，而且还能控制惟一一条连接唐朝和日本的海上通道，同时也能控制从中国到新罗王都萨拉伯尔的海上关口蔚山和浦项。
其实兴德大王也有同感，也曾想过要在张保皋所说的清海建立一个镇营。
前朝发生的金宪昌之乱，主要是联合边防的土豪势力挑战中央的贵族集团，而帮助金宪昌发动叛乱的地方势力就是在完州（现在的全州）和武珍（现在的光州）。因此，兴德大王认为，如果把张保皋的镇营设立在古代百济人的根据地清海，还能镇压当地的土豪势力，可以达到一举两得的效果。
对于兴德大王的心事，金忠恭早已猜透，所谓“远水也能救近火”的非常之策，是梦想改革的兴德大王手中的一张王牌。
关于张保皋向兴德大王的请求，《三国史记》中也有记载：
“臣于唐朝随处可见我新罗奴隶，若于清海建营，定可阻止海贼贩新罗人到唐朝为奴之事。”
从《三国史记》的记载中可以看出，张保皋对强行掠夺新罗平民进行奴隶买卖的行为极为憎恨，他是一个人文主义者，从这种意义出发，张保皋在韩国历史上担负起了一位决心消灭海盗，解救奴隶的人文主义者的沉重的使命。至于张保皋之所以对贩奴如此深恶痛绝，日后可见分晓。
《三国史记》也简单记载了兴德大王所予以的支持：
兴德大王赐张保皋一万兵力，允许其在清海设立镇营。此后，海上买卖新罗人的海贼彻底消失。
从这个记载中可以看出，兴德大王很快接受了张保皋的建议，不仅同意张保皋在故乡清海建立了镇营，还史无前例地赐兵权给一位贱民，调拨了一万人马，从此以后，张保皋不仅作为一个大商人拥有商权，而且还掌握兵权，成为当时最有权势的人。
但是，对于《三国史记》记载的兴德大王给张保皋一万兵力驻守清海的旨令，却不能不令人疑问丛生。因为由金宪昌之乱引发的血腥内战刚刚结束六年，当时的新罗朝廷并没有给张保皋一万人马的实力。因此，实际上新罗朝廷并没有给了张保皋一万兵力，而是赐予他可以支配一万民兵的权力。
无论怎样，虽然张保皋在中国成为军中小将，但终究不过是一个百济人，而且又是一个海岛人，所以，兴德大王能给张保皋这样的特权，可见大王坚定的改革决心。不仅如此，兴德大王还赐封张保皋一个历史上并无前例的特殊地位，而且一般情况下，大王通过上大等和其他大臣的推荐才授予官职，但是，对张保皋兴德大王却直接授职。
如此，兴德大王接受了张保皋的建议，给予张保皋建立镇营和支配一万兵力的特权。兴德大王一边下教旨一边说道：“朕赐卿如下辞令……”
君王的辞令是一种被称为王旨的御令，侍中金NFDB2徵从大王手中接过教旨在文武百官面前念道：“大王封张保皋为清海镇大使。”
张保皋双膝跪地，双手接过大王的教旨。瞬间，大臣们开始窃窃私语起来，因为大王赐予张保皋的大使职位，在韩半岛闻所未闻。
兴德大王封给张保皋的清海镇大使，这是当时的新罗从未有过的具有特权的职位。根据新罗的身份等级制度，平民百姓不能担任官职，而连平民百姓都不属的贱民张保皋却被封为大使，这是新罗历史上独一无二的特例。
所谓大使，就是代行君王命令的人。日本派往中国的遣唐使中的最高责任人即被称为大使。兴德大王借用唐朝和日本使用的大使称谓，是考虑到新罗和唐朝的关系，封张保皋为清海镇大使，这是兴德大王独创的新罗官职。
大使一职在唐朝被广泛使用，在《唐会要》中便可以见到节度大使、观察大使、镇守大使等许多被称为大使的职务。兴德大王所指的大使类似于节度大使或观察大使，意思是管理该地区的长官，因此，清海镇大使就是指管理清海镇的长官。
此外，兴德大王还给了张保皋信标。兴德大王赐给跪在地上的张保皋一把“环头刀”，是一把刻着三片树叶的三叶环头刀。新罗君王一般象征性地佩带刻着龙或凤的龙凤环头刀，环头大刀则是贵族们佩带的最�