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清朝兴起以后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，仅只在层级上稍有简化，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都要对行政区划有所变动，唯独清承明制，几乎无所改革，最为特别。清代缩减幅员的措施只是把南京、湖广、陕西三省各一分为二，其他12省基本不动。
18省的区划从康熙年间一直维持到光绪时期，长达200年而无所更张，是我国历史上稳定时间最长的高层政区体系。由于延续时间长，而形成所谓中国“本部十八省”的概念。虽然清末已增置台湾省、新疆省和东北三省，但辛亥革命时，在武昌首举的义旗上，竟还是象征18省的18星旗。当然以18省来代表整个中国是不确切的，但长期延续的政区在人们心理上造成的深刻影响由此可见一斑。清代18省的幅员与今天相应各省幅员差别不大，除分置台湾、海南、宁夏三省区及京、津、沪、渝四直辖市外，未有根本性的变化。
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注释：
①一州约管十郡，郡称“千里之郡”，故州为“万里之州”。
第五节 政区幅员变化的特点
政区幅员的变化问题比较复杂，从历史的发展来看，其总趋势是逐渐变小。造成这一总趋势的主要因素在政治方面，在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的。这在上面已经说到。进一步的分析表明政区幅员的变化还存在下列特征。
（1）政区幅员变化的地域差异
由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的同级政区，其幅员有时是相差很大的。如秦代北方的郡只相当于今天一两个地区，河东郡就略似今山西的临汾、运城两地区，而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相当于今安徽省及江西省的大部。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员也越变越小，相对而言，南方政区幅员的变化速率就比北方要快。这种地域方面的差异主要是经济因素造成的。
（2）不同层级政区幅员变化原因有别
在高层地区、统县政区及县级政区中，以高层政区的幅员变化较大，统县政区次之，县级政区起伏最小。前两者的变化主要受政治因素的影响，后者则多数由于经济的发展而逐渐缩小其幅员。
（3）政区幅员的缩小有一定限度
南北朝后期三级政区的幅员都迅速地缩减，尤其州郡两级政区幅员的缩减似乎无法刹住，甚至出现了双头郡县的怪现象。隋唐以后，这种现象未再重现。虽然统县政区和县级政区的幅员也在逐渐缩减，但到一定限度就停止了。例如唐代有5000万人口，大县很多，但并未一再划小。同时，一些小县很小，也并未被合并，而是与大县并存。因此对县的幅员来说，存在一个地域共同体的问题，这个共同体的内在地理环境、经济发展和文化背景方面有一定的相似性，而相对于邻县则有较明显的差异性。这也是县级政区幅员相对比较稳定的原因之一。
同样，统县政区幅员的缩小也是有限度的。以南方地区为例，今浙江境内，唐代就已设置10个半州，其中10个州的幅员历时千余年毫无变化，已成定式。这些州在自然地理方面自成一个小区，在方言方面有很大的一致性，而且探讨其沿革，每个州都是由秦汉或三国时期的一两个或两三个县所发展而来，在人文地理方面形成内部相似性很强的共同体，所以幅员一般不再缩小。
福建和江西开发比浙江要晚，在唐代，州的幅员还较大，福建分为五州，江西分为八州。唐后期和五代十国时期，闽赣地区接受了大量北方移民，经济开始走向发达，因此统县政区幅员也开始划小。至北宋初期，福建已划为八个州军（所以福建称为“八闽”），江西也分成13个州军，自此以后直到清末，统县政区的幅员未再缩小，稳定达900年之久。可见统县政区幅员的缩减不能毫无限制。
高层政区也是如此，其幅员不能无限制地减缩。历代高层政区以唐后期的方镇幅员最小，小到最小只有两三州之地。但也只能小到这个程度，再小就不成其为高层政区了。而且两三州的幅员已经太小，所以宋代必须改弦更张，设置幅员较大的新的高层政区——路。
第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则
第一节 政区边界的概念
行政区划的第二个地理要素是边界。边界的概念也是随着行政区划的产生而出现的。西周的分封，所建立的是据点式的城邦国家。星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，并无明确的边界。这种情况即使在中原地带也不例外。例如，郑国在东西周之际迁到今天郑州附近，还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”（《左传·昭公十六年》）。郑的东邻是商代后裔的封国——宋，宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑，两国都未曾占有，这时距两国初封已有整整600年之久了。
春秋中期（公元前627年），秦国派遣大军攻打郑国，中途经过晋、周（周天子直属区）二国，如入无人之境。不但晋、周不加干涉，郑国也没有得到一点信息。直到临近郑国边境，才被商人弦高发现，弦高急中生智，赶忙以犒军的名义稳住秦军，并派人回国通知，作好战备，才避免了遭到突然袭击的厄运。这个故事今天读来，令人感到奇怪，但在当时，列国之间存在大量隙地却是很正常的现象。
本来在氏族社会里，只有部落居住地人口较为集中，在居住地周围先是一片广大的狩猎地带，其次是把这个部落同其他部落隔离开来的防护林带。这种隔离地带在后代仍有其残留的形式，商代都邑之外的郊、牧、野就是各种分带的名称。《尚书·牧誓》说：“王朝至于商郊牧野。”这里的商就是指商的都邑，邑外是郊，郊外是牧，牧外是野，周代列国内部也有类似的情形，国外是郊，郊外是野，郊就是国与野的接触带。根据居住地的不同，而有国人和野人的区别。直到地缘关系确立起来，国野的界限泯灭，也就转入郡与郡、县与县的边界，这时隔离带就渐渐消失了，但现在称城外为郊外、野外依然是沿袭旧称呼而来。
在秦汉时期，匈奴与秦汉之间也有空地，称为“瓯脱”。周代的隙地和秦汉的瓯脱对双方政权来讲就是边区，就是缓冲地带。春秋以后，在经济逐渐发展，边区日益开发，人口不断增多的情况下，双方敌对倾向加强，以至出现战争，争夺隙地。在战争中，各国的攻防还只着重在险要的关隘，并无派兵戍边之举，甚至连关隘也只是战时才有人驻守，平时弃之不理。春秋后期，战争越来越频繁，规模越来越大，渐渐才有陈兵守境之势。《春秋·公羊传》记载昭公元年（公元前541年）时候，“叔弓帅师疆郓田。疆田者何？与莒为境也。”争界的事也出现了。《史记·楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童争桑而引起两国大动干戈的事。
战国时期，边境概念已完全形成，城邦国家已转化为领土国家。苏秦对齐宣王说：“且夫韩、魏之所以重畏秦者，为与秦接境壤界也……韩魏战而胜秦，则兵半折，四境不守。”（《史记·苏秦列传》）《史记·河渠书》说齐赵之间“以大河为境”。当时，各国之间攻城略地，目的就是扩大自己的疆域，边界概念自然十分明确。
与列国之间边界概念形成同步，郡、县之间也一样有边界产生。郡既建在边地，与他国相接，则分段来看，国界也包含着郡界，更小的分段就是县界。如上引吴楚两国边界就是在吴边邑卑梁和楚边邑钟离之间。在列国内部，由于生产日进，土地日辟，城邑与城邑之间的空地也随之消失，郡与郡之间，县与县之间也有了明确的边界。例如秦孝公时商鞅变法，集小乡聚为县，这些小乡聚的数量、位置都是明确的，其外围界限也就自然确定了。这是战国时候的事。比秦国先进的晋国，还在春秋后期就已有明确划县之举了。《左传》昭公二十八年（公元前514年）载：“秋，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”失势贵族之领地被分为明确的县，其边界也就跃然纸上了。
边界的概念越到后来越是明确。到汉代，连田畴阡陌都要画到地图上，以作为划界的依据。凿壁偷光故事的主角，鼎鼎大名的匡衡就被封在僮县（今安徽泗县东北）安乐乡。在那里，起先有一条边界错划在闽陌，结果他多收了租谷，被人告发，后来再依地图作了纠正。当然像这种情况是发生在人口密集，生产发达的地区。如果是在未开发地区，郡、县的边界还是不那么清楚的。例如，在两汉时期，整个福建地区只在闽江口设立过一个冶县（即今福州市的前身），这个县在西汉时离最近的邻县少说也在500公里以上，显然它和邻县之间是不会有明确的边界的。
但是从总的方面来说，应该说随着郡县制的萌芽，边界概念就逐渐产生了，而且到了战国时期，边界概念已经十分明确。这时就产生了如何划界的问题。在七国争雄的时候，这个问题还不突出，因为战争频繁，国界经常变动，疆域时伸时缩，通常国与国之间，郡县与郡县之间，就直观地以山川为界。而且当时郡县制正在形成，也来不及设计完善的划界原则，待到秦始皇统一全国的时候，如何划定行政区域界线的问题就提到议事日程上来了。
政区本来就是为着中央集权制国家行政管理的需要而设置，其划界当然要以对集权统治有利为原则，但在另一方面，农业经济的发展又是维持封建政权的基础，政区边界的划定也要注意使政区与地理环境相一致。在这两种思想指导下，就出现了犬牙相入和山川形便两条相互对立的划界原则。
在中国历史上，这两条原则是同时并用的，但越到后来，犬牙相入的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实。
第二节 山川形便原则的运用
山川形便的意思就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。
山川形便的原则是最自然最直观的原则，所谓“州郡有时而更，山川千古不易”，正是表明了山川对于政区的重要标志作用。尤其在高山大川两边的地域，往往具有不同的地貌、气候和土壤，形成不同类型的农业区，也形成不同的风俗习惯。古人早已注意到这个问题。《礼记·王制》中说：“广谷大川异制，民生其间者异俗。”因此，采用山川形便的原则意味着政区的划分是在物质文化与精神文化同一化的基础上进行的。
高山大川除了造成地域上的差异外，在交通工具不发达的古代，又成为文化传播的天然障碍，因此以山川为界来划分政区是世界各文明古国的通行原则。只有在近代形成的移民国家，如美国、加拿大和澳大利亚，才不顾山川之隔而以经纬度作为划分州界、县界的依据，使得大部分州县界都是横平竖直的几何线条。但即使如此，以山川为界的原则依然没有完全丢弃，美国东部13州的界限就是明证。
在我国，山川形便的原则是与边界概念的形成同时出现的。春秋战国时期，列国之间的边界已以山川作为标志。《左传》记载了这么一个故事：春秋中期，晋国大夫赵穿杀晋灵公，当时担任正卿的赵盾，为了避免弑君的恶名而离开国都出走，表明自己不曾与闻其事，但是他“未出山而复”。于是晋国史官大书：“赵盾弑其君。”理由就是他既作为执政者，然而“亡不越境，返不讨贼”，可见当时的晋国是以山为境的。以河为境的，如前面已经提到：“齐赵以大河为境”，战国时期，齐、赵两国不断相互扩张领土，最终止于河水两岸。
以山川为界是如此天然浑成，因此战国时人在规划全国统一以后分置九州时，就以高山大川作为分界的标志，并托词其为大禹所定，成就了《尚书·禹贡》这篇伟大的地理著作。秦始皇统一海内之后，分天下为36郡，也以山川作为政区划界的基本依据。例如今山西省的边界在秦代就已大致形成，其东、南、西三面以太行山和黄河为界，在秦时也恰是太原、河东和上党郡的边界。
汉代郡的幅员比秦代缩小许多，又因为后来分割蚕食王国领域的结果，使部分郡与山川界线不合，如西汉临淮郡跨淮水两岸，西河郡据黄河东西，这在秦代和汉初都是未曾有过的现象。当然南方的一些郡界也仍与山川相符，最典型的是豫章郡，几乎与今江西省完全一致，三面以山、一面以江为界。东汉魏晋以后的郡国是在西汉的基础上调整的，因此边界也与山川大势有相当程度的背离。不过两汉魏晋的州界比起郡国边界来，要符合山川界线一些。但是南北朝以后，州郡不断分割，幅员直线下降，政区划界已无一定之规。
隋代一革前朝之弊，不但简化层级，省并州郡，而且郡界也多以山川形势而定。如河东诸郡边界又复与黄河、太行山相吻合，回到秦时的状态，尽管郡的幅员比秦代小。
唐代开国以后，正式提出山川形便的原则。《新唐书·地理志》载：“然天下初定，权置州郡颇多。太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下为十道。”唐代州的幅员比隋代的郡要小，但州界也多与山川走向相一致。300多州分为10道，这10道又与自然地理区域相符合，这样双重的符合关系对后世影响很大。一方面，10道后来分成15道，到唐后期又演化为40多个方镇，其中南方的一些方镇奠定了今天皖、浙、闽、赣、湘、粤、桂等省的部分或全部边界。另一方面，唐代的州界有许多延续下去，成为宋代的州（府）、元代的路和明清的府的边界，长期稳定达数百上千年之久。
虽然实行山川形便的原则有经济上的需要和文化方面的益处，但对中央集权制而言，却有一个很大的弊病，那就是完全以山川作为边界的政区，会成为一个完整的形胜之区、四塞之国，如果这个政区的幅员足够大，而政区长官又有一定权力的话，就可能出现凭险割据的现象。东汉末年各地州牧的割据，以及接踵而来的三国鼎立，唐代后期的藩镇割据，以及由此引起的五代十国分裂局面中，就有许多凭借地险而长期独霸一方的政权。
古代战争水平不高，崇山峻岭、长河大川都是天然的防守工事。因此，如岭南山地，如四川盆地，如山西高原，都是地理条件极佳的割据区域。五经之一的《易》曰：“天险不可升也，地险山川丘陵也。王公设险以守其国，险之时用大矣哉。”这一思想在古来的政治家、军事家心中是根深蒂固的。所以诸葛亮在《隆中对》中劝刘备占据益州，其主导思想是：倘若刘备不能进而逐鹿中原，也可退而为一国之君。事实果然如此。蜀汉虽然既弱且小，但竟能与魏、吴鼎足三分，就是因为益州北有秦岭作屏障，东有巫山之险阻，内有沃野千里的盆地，具备长期固守的条件。
“蜀道之难，难于上青天”的千古绝唱，点明了四川盆地易守难攻的地理特征，所以凡是在分裂时期或朝代更迭之际，这里都要出现地区性的割据政权。两汉之际已有公孙述在此称帝，盘踞12年之久，成为后来蜀汉的榜样。东晋十六国时期，这里又建立过成汉国；到了残唐五代，又先后有前蜀、后蜀两个政权登上政治舞台。宋代以后，割据政权不再出现，但四川有利的地理形势又成为元明之际的明玉珍、明清之际的张献忠等农民起义军的根据地。
与四川盆地的凹地形相反，山西高原是凸地形，其西面和西南为滔滔大河所环绕，东面和东南被巍巍太行山所包围，整个高原雄踞于华北大平原之上，也形成一个易守难攻的封闭的地理单元。因此在十六国时期，许多小王国建立或发祥于此，而后再扩张到其他地区。刘渊的前赵、石勒的后赵都是如此，后来的西燕国疆域更是除了西南一角外，几乎与今山西省完全一致。五代十国时期，在山西建立的北汉国，是十国之中唯一位于北方的，尽管它就在北宋王朝的卧榻之旁，却是北宋统一过程中最后一个被吞并的王国，除了有契丹在背后撑腰外，特殊的地理环境也是一个重要原因。
岭南地区在古代亦称“负山险阻”。虽然南岭山脉并不十分高峻，但由于远离王朝统治中心，所以也容易造成割据的状态。秦汉之际赵佗就在此建立南越国，延续百余年之久。五代十国时期，南汉政权也在这里维持了半个多世纪。
由于山川形便原则是促成地方割据的一个重要因素，因此从秦代开始，统治者便有意识地采用犬牙相入的原则与之相抗衡。隋唐时期之所以强调山川形便原则，是因为隋郡尤其是唐州比秦郡小了许多，即使州郡之界与山川相符合，也不可能造成割据。但即使那样，犬牙相入原则也并没有完全放弃。元明清时期，这一原则更是发展得淋�