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而一郡之司法则由‘决曹’司之。决曹主治狱，司一郡之民刑法。一郡之治安则由‘诫曹’司之。诫曹主缉郡内盗贼，维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织‘议曹’，专备太守顾问，议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职，分层负责。统名之曰：‘后曹’，亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守，实际负责。亦即蒋委员长所说之‘幕僚长’也。
而一郡之国民军训，则由秩比二千石之‘郡尉’司之。汉制民年二十三始傅。即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁，如期至郡，由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月，会同郡太守与县令长举行‘都试’，视人民体格及志趣之不同，分别施以‘轻车’、‘材官’、‘骑士’等之不同训练。近水之郡复有‘楼船’之训练。统由郡尉司之，而由太守集合县令长于都试时，课其殿最，授予资格。故郡丞实掌一郡武备，边郡郡尉之下且有武职属官，曰‘司马侯’者。故郡尉既司国民军训，复兼司捕盗，维持一郡治安，犹今日省内之保安司令，且兼师管区司令之职也。（三）回避制与监察制
汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之，统谓之‘郡吏’；然他郡人，非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方，不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达，举直错枉，施政得宜。郡太守则一本中央政令为治，有专杀之权，总揽政纲，导民为治。权至重，位亦等。故其属吏虽率为本郡人，亦不敢阿党蒙蔽，致使太守有运用不灵之弊也。
是故一郡之军政财大权，率操诸太守一人，则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责，亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关，亦专察太守一人。汉代之地方监察官为‘刺使’。刺使之官品（秩）次于太守，仅六百石；然权责至重，专已刺举太守过失为事；太守有功，亦得奏褒。一般职责是‘奉诏条察州’，非条所问即不省，划定刺使、监察权限，不得逾越。所谓诏条凡六：即一条：强宗豪右，出宅逾制以强凌弱，以众暴寡。二条：二千石不奉诏书，遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚众为奸；三条：二千石不恤疑狱，风厉杀人。怒则任情，喜则淫贪烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾。山崩石裂，妖祥讹言。四条：二千石选署不平，苟阿所爱。蔽贤宠顽；五条：二千石子弟，恃恬荣势，请托为监；六条：二千石远公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正今【见‘前汉书。百官公卿表’颜师古注】等六条。
试观此六条所定，即为专察太守，六条以外不举。刺史如越俎代庖，超出六条范围，往往得罪，故刺史不察‘黄绶’（黄绶秩在二千石下）。盖太守属官选罢之权既率操诸太守，其功过贤愚，既有‘功曹’、‘督邮’等为之考绩，则属官有罪，太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时，涿郡太守即以查举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守，而无干预地方政治之弊。
且刺史无定治所。官署所至，随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽，且与郡太守私人间接触过密，亦难免发生个人恩怨。而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意；每岁复于秋分时作定期巡行，以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置，以一刺史之弹幼或褒奏即可决定一郡太守之黜陟，不若今日之监察使必须三人联署始发生效力也。
故汉之刺权至重矣。然官阶则志卑，秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事，则其行使职权时之兢兢业业，亦可想见，如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权，职重则可专行其政也。【引顾亭林‘日知录’语】。正即以其官阶低，而职在专打老虎不捕苍蝇，故刺史既有其自尊心，复可启发牺牲精神故能遇事不逃避，不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩，率一听刺史之报告以为断。
其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国，访问民间疾苦，以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。（四）人权人格与人民参政
吾人研究汉代地方政治制度，固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足，然汉代地方行政之基本原则，及其人事制度之完善，则尤有足多者。西汉中兴今主孝宣帝曾说：‘汉家自有制度，本以霸王道杂之。’【见‘前汉书。元帝本纪’】。三者并用，换言之，即厉行法治，而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治，故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲书辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷，政重宽和。故汉宣帝时之政治风气，尤为高雅清正。官场陋习甚微。
后世之言法治者。政府官吏上下之间，但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下；在下者至多亦不过守法免过而已，彼此之间，无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位，辞严色厉，奴役属僚；居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事，而恬不以为耻；甚或承奉长官颜色，用招恩宠。即有贤者，亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已，不能发挥其最大的工作效能。以故宫吏上下之关系，如非划若鸿沟，即侵幸阿党。流风所至，清正之士每视从政为畏途，而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。
而汉制则不然。汉法虽严，然官吏上下之间的关系则一以‘礼’为纪纲。上下之间除有法定的关系之外，复以‘礼’维系之。长官属僚，职分主属，而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼，上下以揖让相处，无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤，无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素，良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相，亦仅行师弟子礼，白录不拜。丞相有事于属僚，亦称‘请’，而不日‘召’。属吏有过，司监察者据以报丞相，丞相亲按之，如三日不白其冤，即暗示所控属实。被控者即自行引退，绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧。散发其良心。而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤，不能无过，如偶一不慎遂受难堪之侮辱，则气节之士，将视补吏为畏途而不肖者则日久亦恬然受之不以为耻矣。
丞相府犹且如此，则郡太守县令长更无待言矣。是故太守出典一方，率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹，征名士侯文为吏不应，宝乃遇之以宾礼，与之为布衣交，时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也，直同在位者之‘趋士’，因之侧身官府者多引以为荣，非同在下者之‘慕势’也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系，以法令为依归，在下者不卑不亢；居上者不纵不抑。后世失之，遂流为官场逢迎之仪式矣。
节要而言之，礼治与法治相互为用，则礼治不致流于颓滞；而法治亦不致流于冷酷，故能政风穆穆，而政府于人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和，而吏无骄纵不法之习；即如严延年之酷，而属僚亦不乏良吏，良有以也。至后世此风渐颓，晋陶渊明乃有折腰之叹矣。
再者，汉代地方政治之特点，更以其富有民治之精神也。试观太守受策由其一方，俨然唯我独尊矣。然汉制非本那人不得为郡吏。放太守隶属诸曹，率由本那士民任之，佐治其郡，是不啻以其民治其地，而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长，率百僚佐太守为治。以本那人参太守幕府。既如以‘科员政治’目之，则负一郡之实际之政治运作；而既以同那人组成太守府‘后曹’，则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组‘议曹’，佐太守议郡政之得失，直是一专家委员会，作太守之顾问机关，太守但秉中央政令，维系对中央关系，擘画大计，总其成且。故汉代的地方政治能得乎民治之长，而不致失其向心力也。
其县政亦复如是，县吏既出诸察举，更有所谓‘三老’、‘孝悌’、‘力田’者，皆一县年高德勒之士。与县丞尉以事相教，让政治得失，是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点，不幸傅至后世则变质矣。（五）汉制为后世所不及
今日试一回顾我国政治制度之沿革，莫不祖述汉制。流变二千年，举凡中央地方之设官升职，几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制，往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也，有但取形式，而忽略其用意者。或有模仿其用意，而失其人治之精神者，几经流变则变质矣。
试观汉代之实两级地方政治，太守出典一方，中央即付以专治一方军法政财之大权，及选举进贤之责，独掌士子上进之途，有专杀之权，集一切大权于一身，俨然一土皇帝。然行之百年，不特流弊绝少，且治续斐然者，实有赖于监察制度，与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政，实行其超然监察制，且专以举察郡太守为事，故行政与监察制渡，各自发挥其最高效能，而无相互牵制之弊
且人民与政府之间无截然鸿沟，以其地之民而治其地。如郡县属吏，对行政长官，既可作积极之佐治，复可作消极之监督。既为负责实际责任之政府官吏，复为变相的参议员，负有行政、监察、建议的多重意义，故于一郡县之行政得失，所见尤深。即有建议，亦不至于流之空洞；而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制，作一比较，正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则，以其民，治其地，而总其成。长官幕僚相互依赖，故地方既不致失其向心力郡守亦不得以政入私门而刘公得道，鸡犬升天也。
而维系此优良的政治制度，自亦有赖于为政得人而为政得人，端赖于政风之高雅清正，而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅的政风。上下一以礼为纪纲。居上者，既作之君，复作之师。不以位高权重而倨傲；居下者，既为之佐，复为之宾，揖让相处，不以居下为卑贱，已故政风高雅，无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟，则名流节士归之。虽微人皂吏衙役，亦能不失纯正。以故但有贤明在位，不亲小事，亦可一郡大治。如两汉知名之士，每多为毫无行政经验之匹夫，然一经政府征辟作不次不迁，亦有擢为郡守，一郡竟能大治者，良以此故。后世相传有所谓‘卧治’为美谈者，良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合，一味以官术相尚者，能无慨然。
窃以两汉之盛，基于民生之安定富庶，政治修明实为民生之本，而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻，实则汉代中央政局，虽仍限于帝制政府寡头政制之格局，而其地方政治组织与运作，却于无形中早开民政治之先河也。（本文小标题为作者所补入）
王刚解纽 军阀割据 政客纵横
在中国近现代史上最糟乱的一段时期，应该就是民国初年的所谓军阀时期了，而军阀时期实在是从袁世凯死亡之后才正式开始的。因为在帝制前，袁氏主政下的北京政府，还是一个可以号令全国的政府。地方军头还不能目无国家法纪，随意横行的。野心政客虽然也难免结党营私，但是在大一统的国家之内，纵横捭阖，多少还有些顾虑。可是到袁氏一死，那才是真正的王纲解纽，全国皆兵，政客纵横，中国近现代史才正式进入一个所谓‘军阀时期’了。这也就是笔者在拙作里，不厌其烦的一再解说过，我国史上第二次大转型，从帝制向民治转去，这个总方向是必然的，不会变动的；但是在各小阶段中的变动，则往往是偶然的，不可捉摸的，和反覆无常的。这个偶然出现的军阀阶段，就是个很标准的说明。
所谓‘军阀’者，便是一个军人，拥兵自重，甚或割据一方（一区、一省、一县，乃至一城、一镇、一乡、一村），在名义上，他还是国家军政体制上一个有名分的单位，但是在实际的权利运作上，则是个不受政府法令约束，而自作自为的独立王国。在中国的传统历史里，通称为藩镇。在中国近现代史上，这样的一个军人就叫做军阀了。‘军阀’这个现代名词，似乎是早期日本人从西文Warlord翻译过来的。所以军阀有大有小。大的可以统兵数十万，占地数省，自成派系。有时甚至可以暂时取得国家元首的地位，如曹锟、段祺瑞、张作霖等等皆是也。次一级的，如山西的阎锡山、广西的陆荣廷、新疆的杨增新和后来国民党时代的山东的韩复矩、四川的刘湘、新疆的盛世才等等也都是军阀。再小的，有的只有枪兵数十人，占领区域不过一两个小城镇，但他也可征夫抽税，自治自为，不受任何法令的约束，做个最小最小的土皇帝。
李宗仁先生在他的回忆录中所说的那些广西地方军头刘日福、陆云高、陆福祥、蒙仁潜、林俊廷、陈天泰、张春如、梁华堂等等，‘人枪较多的，自封为自治军总司令，或师长旅长；人枪较少的，则自称为司令、帮统、营长不等，各视本身势力而定。割据一方，派县长、设关卡、征钱粮，各行其是。’【见李传第十三章】。这些都是当年在广西省内，土生土长的小军阀。笔者回忆幼年时期在安徽家乡就知道一些割据乡镇的小军阀。记得有个诨名叫魏三闹的‘司令’兼个小镇的镇长，他一共只拥有枪兵二三十人。但是他摊夫派税，‘保护’一镇的治安竟至数年之久。上级的县政府中的县长，在动乱时代，皆存五日京兆之心，多一事不如少一事，因此对他也不闻不问；他对上级也向不买赈。彼此河水不犯井水，相安无事；虽然他们平时也有些礼貌上的往还。上级的县长来来去去，而魏三闹却能在本县之一角，稳坐钓鱼台，不受太多的影响，而一镇居民的生命财产，却多赖他的‘保护’呢。你能说魏三闹不是个土皇帝、军阀？
据张学良将军，英雄不论出身低的告诉我，张作霖早年当‘胡子’时代，也是个在东北地方上收‘保护费’的张三闹。后来愈闹愈大，才被招安当了管带（营长），以后由团长、旅长、师长、军长，而总司令，而大元帅。割地为王，他在东北所统治的地区，加上后来‘入关’所占领的地盘，竟远大于欧洲史上有名的神圣罗马帝国；最后主政中枢，竟然变成了全国一人的国家元首，虽然他只能统治‘九省三市’【见下卷论奉系专章】。
长话短说，地方军阀之形成，在一个国家强于社会的帝国之内，中央政府一旦失控，古史上所谓‘王纲解纽’，一解到底，全国顿成无政府状态，‘遍地黄花开’（这是太平天国时代地方成无政府状态，群雄并起时的安徽土语，倒颇能道其实况），就形成大小地方军阀割据的局面了。所以这些军阀也不一定全是坏人。农民领袖乘机起义，打天下，固无论矣。有些游离军队（像李宗仁在六万大山中落草）和正常士绅，组织武装自卫，也未必全是坏事。这样，始割据，终兼并（三字经上的话）野心家或革命政党，再乘机逐鹿中原，逐渐兼并的结果，终成两强的刘、项之争，或国共之战，中国政局就再次从合久必分，到分久必合了。这个循环，在古代中国如此；在近代中国还是如此；在转型期的中国，尤其如此。我国近现代史上，从袁世凯死后的分裂，到毛泽东生前的统一，就是这个循环很标准的现象。
袁死后各省督军省长一览
今且将袁世凯死后各省的督军省长，制一简表如下。这个表显示出中国军阀时期，全国军阀分配的基本情况，下围棋的术语，叫做‘布局’。黑白两方棋手，把整盘棋的‘金边，银角，屎肚子’，都大体你一子，我一子，作个总体的割据规画，然后再分区厮杀。每区双方都要围绕着，可以独立生存的‘眼’，建立根据地，向外发展。先是一县、一省的各自独立；然后搞联省自治，或五省联军；或五省、七省、十三省联盟；最后才逐渐连成黑白两大阵营，刘邦、项羽；蒋、毛，国共来一决雌雄。下列这个袁氏死后，地方各自为政的督军省长的分配，就是民初军阀割据的总布局，以后的军阀混战，就是根据这个总布局，分区混战下去的；有些地方军头的势力，竟延长至十余年至数十年之久。例如由张氏父子所统率的奉系，直至民国二十年（一九三一）的‘九一八’，才�