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沿袭秦制，汉朝主管财经的机构主要有两个，一个是大司农，通过基层政权征收田租口赋等各种农业类赋税，形成国家财政；一个是少府，通过山林池泽和关市之征等工商类税收，形成皇室财政。凡官员俸禄、军队国防、水利赈灾、文教事业、移民垦荒等各种费用，都从国家财政支出。汉武帝时仅按编制拨付给各级政府机构的行政经费就去掉国家财政一半，而其中大宗被“人头费”即官俸所占，办公经费占比例很低，只能以另行筹措的方法济助。
有哪些方法呢？直接承担向农民征租收赋的地方政府任务最重，经费缺额最大，但另行觅取的办法也最多，就是直接把这些缺额打进各种名目的多收征赋中。相对而言，绝少同收税对象即农民工商直接打交道的朝廷各部门，就比较困难了。读史者多知道汉初不少将相大臣只能乘坐牛车上下班，就是这个缘故。东汉时尚书郎在机关里值班，没有铺盖没有夜宵，致使汉明帝动了恻隐之心，下令由太官供应被褥饭食。太官寺属于少府，即皇室财政。也就是说，这笔费用是皇帝私人给予的补贴，并非从大司农那儿按时支取。我们在史籍上经常看见大臣给皇帝上书，请求调拨少府藏币以缓解国家的财政赤字，也就不难理解何以三署机构要向每个郎官集资以敷开销了。这种“创收”之道，在其他部门也普遍存在，区别仅在渠道和方式而已。因为不在国家财政收入预算，而且在使用上除应付办公经费缺口外，也常补贴到个人，故且称之为“机关收入”吧。
到了魏晋六朝时代，政府机关行政费用主要依靠自筹的状况大体依旧，特别是中央各部门的官员，因为机关收入来源太少，待遇自然比基层差得多，所以宁可放弃政治待遇而求经济待遇。比如东晋王述，是大臣王湛的孙子，宰相王导有心提携，调他到相府工作，孰知他直言孤儿寡母，家境贫寒，要求出任宛陵县令。其后，太尉、司空两府一再调他回中央，实授尚书吏部郎，他一概谢绝。王导托人传话：“名父之子，不患无禄，屈临不县，甚不宜耳。”他的回答是“足自当止”，意思是我已经很满足了（《晋书·王述传》）。
吏部曹郎的法定俸禄，无疑要超过县令，但从增加机关收入的途径看，县令的经济待遇显然又比曹郎优越得多，这正是王述所看重的实惠。县政府怎样从法定征赋以外“创收”呢？举个例子：南朝齐高帝下命，要对作为纳税依据的户口簿（黄籍）进行检核。这是一项需要对人口田产和簿册登记逐项对照的工作，光靠县署那点人员编制和经费预算，肯定不行，这就有了向民众收取各种费用的名目；而在检核过程中，发现作伪的要罚款，想蒙混减赋的要给好处费，“于是贷赂因缘”（《南齐书·虞玩之传》），增加收入的实效便在其中矣。
鉴于这些做法既增加人民负担，又易败坏吏风，而且也造成了政府内部不同部门实际收入差别太大的矛盾，有识之士便想通过加强管理来解决问题。南齐武帝时，皇室萧嶷曾提出一个方案：各郡县政府参照旧例，就本部门所需各项公用经费等必须支出的项目，造出预算方案，由尚书省仔细审核，凡确属合理可行的，允许根据实际情况收取；凡损公扰民的，一律禁绝（《南齐书·豫章文献王传》）。从整治行政收费和加强机关收入管理的双重意义上看，这个建议有其可行性，遂为齐武帝采纳。但差别仍旧存在。齐武帝的后任萧昭业做皇帝时，曾“以南彭城禄力优厚”，硬要南彭守太守萧子伦把这个位子让给其亲信綦母珍之，另以南兰陵太守的职务交换（《南齐书·武十七王传》）。可见一样级别的郡守，待遇仍有厚薄。即使经过了统一调整，南彭城的机关收入终究要高于南兰陵。
可能是汲取了既往的经验得失，唐朝建国后，除将全国官吏编制俸禄列入国家财政收支预算外，从中央到地方，各级官署都配置一定数量的“公廨田”，供出佃经营，其收益就充本署办公经费，盈余部分也可以“分充月料”等名义，发给私人。这个办法既限制了官府以种种名义向人民额外征取的借口，又保证了机关职能正常行使和官吏待遇的改善。唐代入仕者多以当京官为荣，恰与六朝官员多想去基层捞一把的风气形成对照，这也从一个侧面反映出机关收入的差别趋向缩小和稳定化。可见制度妥善的好处。
开典押放贷款，酿酒醋卖熟药……机关创收各有门道。“滕子京谪守巴陵郡”的来龙去脉，全与衙署“三产”相关
与安史之乱以前的唐朝财政体制对照，宋朝各级政府机关在行政经费来源上的最大变化，便是取消了公廨田，唯对于州（包括府、军、监）县两级地方政府，尚有网开一面，就是设立“公使钱”，作为公务宴请、赴任入京或去职回乡的盘缠等经费开支。据《文献通考》卷二四“国用考”记，这个项目“正赐钱不多，而著令许收造利”，就是说财政拨付的启动资金有限，要靠州县以此为本钱，从事各种赢利活动，取息以给公用，号称“回易”。最常见的回易方式，就是开抵当放贷款、酿酒醋卖熟药等。经营条件和管理水平的优劣高下，必然会拉开各个机关在这些收入上的差距；又由于这些收入不可避免地会与个人福利挂钩，所以尽管在支取项目上有所规定，但依旧不免在实际操作中产生出各种问题。
《趣说古代官场生态》 第三部分各显神通说收费（2）
比如范仲淹的《岳阳楼记》，中学生都能背诵，但很少有人知道文中主角滕子京（滕宗谅）被贬巴陵的原因，就是有人检举他在知泾州任上，曾经违规使用“公使钱”馈遗游士、犒劳民兵。唯恐牵连那些受惠的人，当御史台派员来调查时，他索性一把火烧掉了账簿。而且故事并未到此结束，就在“庆历四年春，滕子京谪守巴陵郡”的同时，我们又在《续资治通鉴长编》卷一四六“庆历四年春正月辛未”条下，看见了新的通报：知岳州滕宗谅曾差士兵一百八十七人，用驴车四十辆贩卖私盐三百余笼，并出具公文，要求各关卡不得收税！可想而知，所谓“政通人和，百废俱兴，乃重修岳阳楼”云云，都离不开这些公使钱赢利所提供的财政支撑。再往深处玩味，“政通人和”的涵义，又缺少不了岳州政府多数官吏的齐心协力，那么这些预算外的机关收入必有一部分分配到个人，似也在情理之中吧。
如将上述故事当做北宋基层政府“公使钱”经营使用的个案，应该说利弊兼备：利处是州县有了一定的财政自主权，可以促进地方经济文化事业发展；弊处是回易经营方式失之宽泛，有损政府形象。假如分配方面疏于管理，又易形成各种漏洞。为此，王安石搞变法时，曾对公使钱的回易形式和定额给予限制。不过从总体上看，这些限制失之苛严，地方政府的财政自主权基本丧失，法外横敛便成势不可免。等到烽火连天的宋金战争开打后，朝廷只求各地解送钱斛迅速足额，至于下面到底采取了哪些办法，大抵是睁一只眼闭一只眼，无论“科取于民”的苛捐杂税，还是公使钱的获取与支配，都逐渐进入失控状态。如南宋初期，“公使苞苴在东南为尤甚，扬州一郡，每岁馈遗见于账籍者至十二万缗”（《文献通考》卷二四），而据《建炎以来朝野杂记》介绍，扬州每年解送朝廷的钱数也不过八万缗。预算外的机关收入居然超过预算内的国家财政收入三分之一，问题之严重可见一斑。
京师官员向地方官员“收租”，实为自动调节不同层面、不同岗位“机关收入”分配差距的传统手段
但是话讲回来，既然公使钱的“每岁馈遗”可以“见于账籍”，说明至少在形式上是经得起财务审计的。虽然这些账簿流传下来甚少，但笔者综合读史印象，敢说除了像滕宗谅犒军，官场上的迎来送往，礼品差程，以及摆得上桌面的机关内部分配等科目外，应有相当一部分是以各种名义流往扬州政府的各个上级机关和“协作单位”，乃至中央的各有关部门去了。讲白了，基层机构向上级机构乃至朝廷各部司“每岁馈遗”，实际上是两汉以来在政府系统内部自动调节机关收入分配差距的传统手段（在京师到地方“百司”均有公廨田，同时官俸又相对优裕的初盛唐时期，可能是个例外）。明代名臣海瑞曾将地方官员考满赴京之期称作“京官收租之年”（《海瑞集》），堪称相当精辟的概括，我们不妨将这种“每岁馈遗”称作“海瑞定律”。事实上，由于地方政府承担着政教司法、财政金融、兵役公益等极广泛的职能，因此必须与“京官”即朝廷各部司取得沟通的，远远不止是政绩考核（即“考满”）一项，“京官收租”一说，即地方官员的“馈遗”必须像交租一样成为常态，确是抓到了特征所在。
京官为何要向地方官“收租”，除了道德操守的差别等因素之外，说到底还是不同级次之间的实际收入差距太大。以宋朝来说，由于官俸普遍低微，列入预算的行政费用又十分有限，假如没有来自下面的“馈遗”，就很难维持与其品秩相适应的“体面”。北宋著名文学家杨亿因不堪贫困，宁愿放弃翰林学士的亲贵职务，坚决要求改任地方官员，就是一个典型事例。从这个角度看，京官凭其职守便利向地方官的“收租”，实际上也就是各自所在部门的另一种意义上的“机关收入”，因为这份可以“见于账籍”的收入，除却必要的行政费用贴补之外，通常是在本机关范围内按品秩高低分配的。
由于各部司与地方政府的交道也有深浅之分，或所司职守接受“馈遗”的适用范围也有宽窄之别，就是同为京师百司，各部门的“机关收入”也会体现出差别来。
试举两例。《苏诗注》写道：“世传京师谓光禄〔寺〕为‘饱卿’，卫尉〔寺〕为‘煖卿’，鸿胪〔寺〕为‘睡卿’，司农〔寺〕为‘走卿’，宗正〔寺〕为‘冷卿’。”这就是一种把机关职守与收入丰俭结合起来的讲法，犹如今人所谓“金饭碗”、“银饭碗”之说。此为北宋的情况。其后，陆游《老学庵笔记》中述尚书省吏、户、礼、兵、刑、工六部，又记录了流传在京师的两则笑谈：
一则记北宋后期事：“吏勋封考（以吏部、司勋、司封、考功四个司名代表吏部，后同），笔头不倒；户度金仓，日夜穷忙；礼祠主膳，不识判砚；兵职驾库，典了祓裤；刑都比门，总是冤魂；工屯虞水，白日见鬼。”大意是，吏部掌握官员的资任差遣考核叙迁，所以总是地方官的“孝敬”对象。户部因国家财政日益窘促，日夜忙于催征，“进账”却越来越少。主管文教礼乐的礼部从来就是“清水衙门”。兵部因军事实权都被枢密院剥夺，穷得要当雨裤。刑部因审判权归大理寺，只负责复查昭雪等事，自然别指望从“冤魂”头上创收。而凡有油水的工程，多由内府五局等插手，所以工部的“出息”更少了。
一则记南宋初期事，经过朝廷南渡的变乱，众多官吏丢失了告身（做官的凭证），要到吏部登记申领；又因当时抗金战事紧急，朝廷用大量军赏刺激将士，均由户部经手。此外，为调动各方面积极性共同抵抗金军的需要，对北宋后期以来大量的冤假错案进行复查昭雪，涉及众多活人赦宥叙复事务，刑部也有进账了，于是判断各部收入差别的流行语又有翻新：“吏勋封考，三婆两嫂；户度金仓，细酒肥羊；礼祠主膳，淡喫韲面；兵职驾库，咬姜呷醋；刑都比门，人肉馄饨；工屯虞水，生身饿鬼。”
《趣说古代官场生态》 第三部分各显神通说收费（3）
靠山吃山，靠水吃水，吏部关心的是捐钱卖官，刑部关心的是赃罚没收，礼部关心的是和尚道士度牒纳银……
明清时代，“海瑞定律”自动生效的历史条件继续存在。明朝开国皇帝朱元璋曾把尚处在经济恢复阶段的对各省各府的一岁税粮征收之数，作为永久的定额，镌刻在户部厅堂的石板上，又下令今后北方地区的新垦田永不征税。清朝康熙帝“滋生人丁，永不加赋”的政策，同此如出一辙。随着社会经济的发展和政府应管公共事务的不断增加，基点过低的税赋起征，势必从制度上束缚了国家财政收入的相应增长。广大民众未能从这种税收政策中获得实惠，倒是地方老板对农民雇工加重了剥削。相反，有限的财政收入，使得国家对包括官俸在内的行政经费的投入，长期保持在原有水平上，机关人员编制也得不到相应扩充，于是京朝与基层的收入差距比两宋时代拉得更开。《红楼梦》里，官居工部员外郎的贾政，反要向自家奴仆出身的知县赖尚荣借钱（第一一八回），正是这种现实在文学作品中的反映。
仍旧以明朝为例，名义上主管国家财政的北京户部，没有向其他各部司提供“公费”的法定义务，于是各京朝衙门的机关首长，都要将精力匀出，用到这笔费用的筹措上，“例如，吏部关心的是开纳事例，刑部关心的是赃罚收入，礼部关心的是给外国朝贡使团的赏赐和僧侣道士的度牒纳银”（黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》）。然而这些都不是常态的进账，还得另觅稳定的财源。沈德符《万历野获编》介绍说，南京礼部“到任、升转诸公费，俱出教坊司”，就是让归其领导的政府乐舞机构为豪富之家提供家祭堂会上的演出，收取报酬移作公用。沈氏还感叹说此举“似乎不雅”，并称“北部（即北京礼部）却无之”。岂知北京礼部尚书于慎行已在《谷山笔麈》中坦言，他们也是靠此生财。唯恐这一票来钱最快的机关收入被经手人揩油，“南京礼部堂属〔还〕俱轮教坊值茶”（《万历野获编》）。想一想部司级大臣每天轮流去倡优乐舞的教坊值班，只为将演出收入安全带回部里，那情景也真够可怜可笑了。
办公费用窘困如此，官员们从中获得个人福利的可能性自然要大打折扣。据《大明会典》等史料记载，按规定，京师各部官员均可依等级享受国家提供的勤杂人员（皂隶）服务，这些人员的开销叫工食银，每年十二两白银，由地方政府另行筹措。其后兵部提出让这些勤杂人员回家，换取他们的工食银直接分配给官员补贴生活，获得批准。不久，这种以放卖力役换取收入的办法得到普遍认可。因为尚有吏胥等办事员在，想来“大人”们还不至落到亲自打扫办公室卫生或烧水烹茶的地步，但部司闹穷的真相于此可见一斑。王锜《寓圃杂记》中有一则南京大理寺少卿杨复“在京甚贫，家畜二豕，日命童子于后湖采萍藻为食”的记载。如果不放卖力役，这个养猪的差使或许可让皂隶兼任，但对比十二两银子的劳动力成本，显然又划不来了。
清朝的情形与明朝相比，绝对额肯定要高出许多（明朝宜称是官俸最低的政权），但上下左右的差距大抵相似。张仲礼《中国绅士的收入》一书中，曾引用过一份湖南善化黄氏对族中任官者应向家族事业捐款的数额规定，单位是银两。同样是官居七品，知县的定额是一百两，京部的主事却是二十，品秩依次递升的员外郎、郎中、科道京卿等分别为三十、四十、六十，直到副部级的侍郎，也只有百两，和县长完全相等。这个集资方案，正是来自对不同部门收入状况的切合实际的估计。不过即使如此，这份集资方案，也已经把“海瑞定律”的调节作用，即地方官向京朝官的“馈遗”计算在内了，否则差别还要悬殊。
地方衙署确保收入丰裕的不二法门，永远是名目繁杂的乱收费。费改税也罢，养廉银也罢，最终都无法攻克这个滋生腐败的痼疾
至于地方官府有钱“馈遗”的实力，其实起点与京官并无二致。尽管这些衙门是确保国家财政收入按时解交入库的最基本的因素，但是为维持和运转这些机构所需要的各种费用，从来没有哪怕是最低限度的行政管理预算，通行的办法永远是向民众头上摊派，而所有这些游离于中央会计以外的费用征收，还要把提供罩护的“海瑞定律”及他们本人的利益预算在内，所以其额度就决不会以满足行政经费的实际需要为限，而且管理失控引起的紊乱亦不可避免。明末邵潜曾在《州乘资》中列举南通州吏员以编造科簿名义乱收工本费的情形，“用纸无几，一则索银五十一两五钱，一则索银二十一两”。虽然同在一州，不同的收费标准，势必又造成实际收入的差别。《玉堂丛语》谓：“余接世务必来，闻人仕，众必问曰：好衙门否？”语义近似“效益”好吗？又可见这种现实对入