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节全部由私人进行，国家只从购销的差价中获得税收，调动了各方面积极性。刘晏还奏请罢免了各州县设置的对食盐的“过境税”，使食盐的生产和流通蓬勃发展。
另外，在距离产盐区较远的地方，刘晏下令设立常平盐仓，平时备盐，应对盐荒，避免盐商囤积居奇，哄抬盐价。他在主要产盐区设立13个巡院，在其他地区设立10个盐监，专办盐务，负责调研和执法。另外还在各交通要道设立几千个盐仓，储备食盐，哪个地方盐脱销，可以就近调运供应。
由于他的措施适应市场需求，唐朝盐税从第五琦时期的60万贯急剧上升到600多万贯，税收增加10倍，超过唐朝所有税收的一半。漕运经费、宫廷费用、军费、官员工资，都仰仗盐利所给。
刘晏创设的食盐间接专卖制，为以后各个朝代采用。从五代到宋，直至明清，虽有部分变动，但实质上一直是这个办法。
市场之神
刘晏在各地都设立了巡院，作为经济信息基地，并以高报酬招募大批善于奔走的信息员（当时叫“疾足”或“驶足”），传递经济信息。为此，还在巡院和京师之间设立了专门的驿站，负责接应信息员。此前，邮递由富人把持，送信算服徭役。穷人在服徭役期间送信，邮递效率很低。由巡院、驿站以及专业疾足送信，是刘晏对唐中期通信制度的改革。
各地生产态势、物资余缺、物价变化、气候异常、市场心理等等信息，都要通过疾足上报，以便采取措施，调剂余缺。刘晏据此发布命令，再由疾足传回各地执行，以保持供求平衡，物价稳定。
古代交通不便，不少地方和京城距离遥远，再“疾”的“足”，往返也要十天半个月。遇到粮食收获季节或灾害突然发生，政府买进卖出机不可失，怎么办呢？
刘晏自有奇招。
他责成交通方便的产粮州县，统计出最近几十年粮食的收购价格和收购数量的历史数据。然后，把收购价格按从高到低的顺序排为5等，把收购数量按从多到少的顺序也排为5等，这样产生了两排数字。这些数字上报议定之后，就作为各地政府收购粮食的依据，以便及时收购。
具体做法是，价格最贵的一等价格的粮食（高价），按收购量最少的第五等数量收购（少收）；反之，价格最低的第五等价格的粮食（低价），按收购量最多的第一等数量收购（多收）。第二等价格按第四等数量收购，第三等价格按第三等数量收购，第四等价格按第二等数量收购。收购要抢时机，不必等候批示。这样一来，在那些粮价低贱的地区，就能够把粮食尽量多收购到手。
这实际上是一种数学模型在经济上的应用，有如后来华罗庚运用数学模型创立的“优选法”、“统筹法”。
这个在经验基础上产生的解决问题的方案，不但简洁明了，避免了繁复不清的讨论，而且符合地方实际，也有利于政府以最小的成本平抑物价，调控市场。
刘晏要求各地把收购数量逐日上报，由他汇总之后，按“避贵就贱、取近舍远”的原则调节安排。如果收购量不足，就让价低路近的地区增加收购。如已够数，就命令价高路远的地区停止收购。这样做，既掌握了市场规律，也能有效地保持物价（主要是粮价）稳定。在刘晏主持下，当时农产品市场大体实现了“天下无甚贵贱而物常平”。
由于刘晏及时地掌握市场信息和各地气候情况，所以他常常能走在市场大波动和大灾害的前面，事先就采取了预警和救助措施，布置到位，使灾难降低到最低限度，因此被当时人尊称为“神”。
唐代中叶的格林斯潘
所有沉迷于自己专业的天才人物，在冥思苦想中容易出现某种奇迹，刘晏也是如此。
他自称每时每刻都看到地上流着钱。他的责任，就是把这些钱引导到应有的归属方向，产生效益，利民利国。每当骑马上朝，他都利用路上空闲，用马鞭子指指画画进行筹算。天刚亮就开始办公，到深夜才停下来，放假也从不休息。
刘晏讲求效率，不管是紧急的问题还是不那么迫切的问题，都是当天处理完毕，绝不拖延积压。
刘晏慧眼识才，他提拔重用的大批人才如戴叔伦（唐代著名诗人）、包佶、陈谏等人，在经济上都能独当一面，颇有建树。
《旧唐书·刘晏传》说：“晏没后二十余年，韩洄、元秀、裴腆、包佶、卢徵、李衡，继掌财赋，皆晏故吏。其部吏居数千里之外，奉教令如在目前。”其中，陈谏机警聪敏，过目不忘，后来成为顺宗时“二王八司马”改革集团的重要成员。陈谏撰文推崇刘晏是管仲再现，称赞刘晏在极为混乱的局面下，细心研究每州每县经济状况，每当一个地方的灾情刚露苗头，就详细测算。结果，老百姓还没到最困难的境地，政府救灾措施已经下来了。刘晏的办法叫“常平法”，即丰年大量收购粮食，灾年以贱价在灾区出售。同时大量收购灾区杂货，再把杂货运到收成好的地方营销，而不是单纯采用无偿救济手段。这样，政府和民间都得好处，唐朝的经济复苏并发展起来了。
安史大乱，货币紧缺，金融一塌糊涂，京师几乎“人人铸钱”，恶币充斥，国家财政破产。刘晏掌管货币铸造发行权之后，允许江南人以物购物，然后把这些物品置换为铜，在当地监督铸钱。铸出来的钱成色非常好，大量运往长安及重要城市，增加了货币供应，币值稳定，物价下跌，良币驱除了恶币，刹住了民间私铸钱币之风。
刘晏的同代人陆羽写了《茶经》，但促进种茶业发展的却是刘晏。茶有丰厚利润，刘晏当政时却始终没有收税，除了少数官营茶场之外，大量民产茶仍采取间接专卖方法，搞活流通，刺激了茶叶生产积极性。刘晏死后，一些恶吏开始征收茶税并不断增税，不仅摧残了种茶业，而且逼得走投无路的茶农起来造反。
刘晏说：“理财须以爱民为先。”他在接掌经济大权之后，陆续免除了农村一些不合理的赋税。对于城市工商业，也实行减税政策。过去工商业的户税都要加重征收，刘晏在大历年间取消了这个规定，让工商业者和其他人户税税率相等，扶植了工商业发展。至于做好粮食储备调剂工作，平衡物价，防止谷贵伤民和谷贱伤农，更是他著名的功绩。安史之乱，人民死亡众多。从广德二年（764）刘晏接手办漕运开始，到大历末年（778），刘晏管辖的地区增加了90万户人口。那些不属于刘晏管辖的地区，户口就没有增加。
代宗广德二年（764），刘晏任户部尚书（掌管财政和民政事务的部长）。代宗大历四年（769）升任吏部尚书（掌管全国官员的选拔考核，相当于中组部部长），并与第五琦分别兼任不同地区的经济领导人。刘晏管辖8个道（地区建制，每一道相当于现在好几个省），范围超过大半个中国，为唐朝经济最发达地区。
刘晏的经历，既不是刀光剑影，也没有风花雪月，有人也许觉得索然。但是刘晏的一举一动，活生生地渗透到每一个家庭、每一个人的生活，决定着民众的饥饱贫富，因此又是那样具有生命力，并且达到了一种极高的境界，闪耀着经济之美。
刘晏如同亚当·斯密一样，非常重视“看不见的手”。在盐务活动中，他放弃了强制性的官产官销，而是更多发挥私人和市场的作用。在漕运事业中，他不赞成强制性无偿劳役，把雇用制引入到国家经济事务当中，建立劳务市场，这在当时堪称慧眼独具。
刘晏更接近著名的前任美联储主席格林斯潘，即更重视解决实际经济问题。刘晏没有留下什么专门的经济著作，他的理念，主要体现在一系列经济措施当中。就刘晏在当时所发挥的作用来看，其重要性远远超过了格林斯潘在任期间对美国经济所发挥的作用。
专案组组长得罪人
刘晏身居高位，朝中许多官员都是他的门生弟子或被他提拔起来的，可是他住的房子很小，没什么装修，家里也没有婢妾。当刘晏被诬陷致死，杨炎派人去他家抄家的时候，结果只有杂书两车，粮食几斗。满朝文武听说，不禁欷叹息。
刘晏被诬陷，还要从元载说起。在肃宗、代宗两朝连任宰相15年的元载，口才上佳，能力很强，可也贪欲无度，横行霸道。他搜刮民财，残害百姓，受贿卖官，贪污*。代宗大历五年（770），元载帮助代宗密谋剪除了大宦官鱼朝恩，自恃有功，更加恣意妄为。他包庇奸邪，陷害忠良，越玩越大，甚至发展到对代宗也时常欺负耍弄的地步，结果导致代宗痛下杀手，于大历十二年（777）三月逮捕了元载及其党羽，并任命刘晏为专案组组长。
办案结果，元载及其妻、子赐死。此时任吏部侍郎的杨炎，因与元载“亲重无比”，坐贬道州（湖南道县）司马（辅佐官员），这就与刘晏结下了梁子。
过去，刘晏和杨炎同在吏部，刘晏是杨炎的顶头上司。两人都是才子派头，盛气凌人，谁也不服谁，关系搞得很紧张。刘晏在日常工作中经常排挤杨炎，也是两人结怨因素之一。
其实，代宗任命刘晏审讯元载，是借重刘晏的威望，并非刘晏与元载私人之间有不共戴天之仇。实际上，刘晏在工作上还得到元载不少支持。但刘晏既受命担任专案组组长，不能不秉公办事。
史书称，刘晏担心元载势力庞大，特地要求代宗加派皇族李涵等5个大臣共同参与主持专案工作，以免将来落下什么后遗症。刘晏多了这个心眼完全必要。
代宗诛杀元载，本意要尽除元党，而元党名单中，杨炎赫然在第一位。正是由于刘晏上书代宗，建议分清首犯从犯，不能都处死刑，杨炎才得以活命，不然杨炎早就身首异处了。尽管如此，也没有防住杨炎日后的报复，这是后话。元载一除，朝野欢声雷动。当然，贬官途中垂头丧气的杨炎就不这么想了。
杨炎初试锋芒
智者千虑，或有一失。刘晏取得了巨大成就，但是他对当时混乱异常的赋税制度，并没有提出改革。也许他办公桌上的问题堆积如山，顾不过来；也许他筋疲力尽，对赋税改革产生了畏难情绪？不管怎么说，这就为有志者进行改革留出一个巨大空间。而这项工作正是由杨炎完成的。
杨炎在新皇帝上台之后翻身。大历十四年（779）五月，代宗去世，太子李适继位，是为唐德宗。八月，由于宰相崔甫力荐，杨炎在道州司马这个小官任上直接被提拔为宰相，这是历代都很罕见的事。
原来，在大历年间，代宗因宠爱独孤贵妃，曾企图废掉李适的太子地位，改立独孤贵妃所生的儿子李回为太子，因遭到元载极力反对，李适才保住了太子地位。李适当了皇帝，饮水思源，对元载充满感激，一上台，就破格提拔元载的亲信杨炎，后来还为元载*。当然，李适在当太子的时候对杨炎的才华就佩服得五体投地，也是提拔的重要原因。
此时刘晏已升任尚书左仆射（唐代以中书省、门下省、尚书省分掌中央大权。中书省定策，门下省审核，尚书省实施，三省平级。尚书左仆射是尚书省最高负责人，下辖吏部、礼部、户部、刑部等六部。唐中期之后，尚书左仆射地位降低，被排除出宰相行列）。杨炎出任宰相，刘晏见势不妙，提出辞职。德宗鉴于刘晏的能力及威望，竭力挽留，并扩大刘晏在经济上的管辖范围，刘晏实际上统管了全国经济工作。
杨炎一上台，初试锋芒震动朝廷，他的矛头首先指向皇宫内库的问题。
原来，我国自西汉以来，就建立了国家经费与皇帝私人费用分开的制度。唐朝初年也是如此，国家财赋都归入国库——左藏库保管，掌管国库的太府寺每季上报账目，由刑部下设的比部司进行核对，一点弊病也没有。
但安史之乱发生，全国一片混乱。当时第五琦负责经济工作，京师一些有实力的将领毫无节制地向国库索取财物，第五琦挡不住，就把国家财赋都运进皇宫里的大盈内库保存。皇帝觉得这样用钱很方便，也就没有再交出来。从此以后，国家财赋变成了君主私产，政府主管部门无法计算库存，而在大盈内库当差混饭吃的宦官却达到300人。
杨炎对德宗说：“财赋是国家根本，百姓的咽喉性命。代宗时期出于权宜之计，让太监掌管。结果太监就操纵国家权柄，大臣谁也不知道库存虚实，怎么能研究利害并制定政策呢？目前最急迫要解决的弊端就是这个。请求陛下把国家的税赋交出来，仍归有关部门掌管。至于皇宫所需费用，可以估计一下每年所需，照数供给就是了，绝不会少一星半点。现在先要解决这个问题，才好谈别的事情。”
刚上台的德宗颇想有一点作为，立即批准杨炎的奏请。
如此敏感棘手的问题，竟如此顺利解决，朝臣们吃惊的同时，都期待杨炎多干点好事，成为贤相。
两税法横空出世（1）
杨炎受到鼓舞，第二天再次上奏，提出两税法，代替行之已久的租庸调法，这是牵涉千家万户的一件极重大的事。
唐初开始实行均田制和租庸调法，至此已经150多年。
均田制：
16岁以上男丁每人分给100亩田。宅基地另按人口批给。
租庸调：
“租”就是地租。按男丁计算，每个男丁每年交玉米20斗或稻米30斗。
“庸”是劳役。每个男丁每年服劳役（无偿劳动）20天，闰月加2天。如果不去，可以交实物相抵，每天折绢3尺，或布3尺7寸5分。
“调”是缴纳手工业品。如蚕乡，每个男丁缴纳绢、绫、粗绸各2丈，棉3两。非蚕乡缴纳布2丈5尺，麻3斤。皇室贵族勋臣免交租庸调。
除租庸调之外，还有其他税费：
一、户税。唐初，按每户资产不同，把天下户分为9等，按等缴税。如大历四年（769），“上上户”每年交4000文，“下下户”交500文。
二、地税。每亩交玉米2升。
三、“杂徭”，又称“色役”、“资课”等。即为各级政府做各种杂务劳动，也可以用交钱替代。
四、代宗时还增设“青苗税”（田里冒出青苗即收税）。
五、各地政府及军阀巧立名目收取的税费。
租庸调的特点是“以丁为本”，不问资产。如果人没有了，就不好办了。
安史之乱导致农民大规模死伤逃亡。据《中国经济通史》（中国人民大学出版社2000年版），大乱之前的玄宗天宝十四年（755），政府管辖人口5292万。到大乱尾声的肃宗乾元三年（760），管辖人口1699万，人口减少了3600多万，其中逃亡人数众多。均田制破产，租庸调制也无法实行。
杨炎的两税法正是在这种形势下提出来的。
两税法的主要内容是：
一、政府量出制入，根据支出额度确定征税额度，一改过去一直是量入为出的财政制度，确定全国税额，摊派各地征收。
二、不分原住民和移民，一律按现在居住地立户籍，根据每家资产多少定出不同等级的户，确定应该缴纳的“户税”；再根据拥有多少土地，征收“地税”。各地田亩数字，大致以代宗大历十四年（779）的数字为标准，进行征收。
三、租庸调和所有其他税费全部废除。流动商人按其经营所在地，收1/30的税。
四、每年两次纳税，夏税在六月之前缴纳，秋税在十一月之前缴纳。正因如此，所以名为“两税法”。
五、两税一律用钱缴纳，个别情况也可以折收实物。
六、除两税之外，严禁另立名目征收其他税费，否则以“枉法”论处。
应该特别标举的是，在中国财政史上，杨炎之前和杨炎之后（直到近代），都是实行量入为出，只有杨炎提出了量出制入即量出为入。经济学界认为，像杨炎这样实行量出为入，才算是在真正意义上确立了财政制度。因为随着国家机器日益庞大，量入为出的原则无法适应实际需要。
有人说，对杨炎的评价要慎重。为什么呢？因为“西方国家直到19世纪末期才出现量出为入的原则，中国一直到近代的财政思想基本上也是量入为出，这是因为生产力发展水平不高”。换句话说，是杨炎的措施太超前，带有临时性。但是，毕竟杨炎在世界上最先提出了这一原则。
胡寄窗在《中国经济思想史》中评价说，仅这一点，就可以使杨炎在世界财政思想史上占有一席之地。
对于杨炎提出的两税法，德宗又是立即批准，宣布自德宗建中元年（780）正月起，正式实施两税法。
两税法收税对象是资产，扩大了纳税范围，减轻了农民负担，简化了税制，集中了纳税时间，方便了民众，增加了政府税收，政府也省去了一年四季不断催索，因此有利于促进生产发展。《新唐书·杨炎传》称赞两税法说：“赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，吏不诫而奸无所取，轻重之权始归朝廷矣。”
两税法横空出世（2）
另外，杨炎主张，除了“田亩之税”仍以谷物缴纳之外，其余各税一律改为以货币缴纳。这说明，杨炎对货币经济�