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雍正帝深知，地方官吏填补亏空的办法，也不外乎苛派民间而已，这是他们惟一精通的理财之道，故此特别强调不得苛派民间。他下了一道谕旨说，在康熙朝，就曾有人提出请加火耗以弥补亏空。先帝未允，如今火耗更不允许增加。
根据以往的惯例，被革职的官员仍然留任以弥补亏空。雍正帝认为，让这些官员留任催追，必然贻累百姓，因为赔款“不取之于民，将从何出”？官员之间更互相包庇，他们只会以新的贪污受贿来填补旧项，故不许其复留原任。
在雍正五年（1727年），发生了一起人们十分熟悉的抄家事件，曹雪芹的家被查抄。
曹氏是皇家世代家奴，曹雪芹的曾祖父曹玺，是康熙帝的奶妈的丈夫。曹玺于康熙二年（1663年）出任江宁织造，他的任务就是监督制造和采购宫中使用的丝绸织物，直接受宫中内务府管理。江宁织造局在南京，苏州和杭州还有两个织造局。他们虽然官品不高，但是在地方上颇有权势。曹玺死后由他的长子曹寅承袭其职务。曹寅与康熙帝关系密切，小时候曾陪伴皇帝读书，因此受到皇帝重用，委派为两淮巡盐御史。两淮巡盐御史是个肥缺，中央和地方官吏一有机会就狠狠勒索他一顿。康熙帝每次南巡，他都远出接驾，很受皇帝赏识。皇帝有时就住在江南织造署。每次接驾，“把银子花得像淌海水似的”（《红楼梦》语），又没处去报销，亏空之大可想而知，曹寅报告皇帝，他历年亏空有190万两，康熙帝让他设法弥补，他生前没能补完。
曹寅死后，他的儿子曹颙仍然承袭他的职务，但是亏空也仍然没有补上，曹颙死后，他的兄弟曹常常受到雍正帝的训斥。到他这一代，曹家与皇帝的关系已经疏远了。更由于他与废太子的关系密切，犯了雍正帝的忌讳。现在，雍正帝对他可不客气了，雍正帝先是让允祥“照看”他，以后，山东巡抚塞楞额参奏江南三织造扰累驿站，正巧今年是曹负责解运，他的亏空迟迟不能弥补，已经使皇帝不快，如今又骚扰驿站，皇帝一贯禁止官员骚扰驿站，一怒之下命令两江总督范时绎查封曹的家产。查抄的结果，只没收了几万两银子，雍正帝以为他把家产都转移了。因此曹家的亲戚，苏州织造李熙的家也被查抄，搞得曹、李两家彻底破产。曹家迁到北京，再迁到西山。雍正帝大搞抄家的副产品，使得中国产生了一部杰出的小说《红楼梦》，曹家如果不败落，曹雪芹也许就写不出《红楼梦》了。曹雪芹就在“举家食粥”的窘况之中，才写出了不朽名著《红楼梦》。当今国内力争诺贝尔文学奖的诸位先生们，不知是否能从当中受到一点有益的启发？当然这是题外话了。
有些官员亏空数额巨大，无法弥补，在那“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的时代，也无处可以潜逃，就畏罪自杀了。他们以为只要自己一死，事情就算了结，不会再抄家了，贪污的财产就可以传给子孙。然而雍正帝却加重处罚这种人，继续向他们的家属追赔赃款，决不轻饶。
虽然被揭发和抄家的赃官不少，但是仍然有大部分亏空无人可赔。因为这些亏空全是多年积累下来的，已经搞不清楚该由谁来赔偿了——如果真要搞清楚的话，恐怕就没有几个人能做官了。所以大部分亏空的赔偿都不可能落实到个人头上。凡被人举报告发者就被革职抄家，算他们倒霉。可是地方上被纠参的官吏过多，官员频繁改换，也于统治集团不利，因此必须采取一项既可以充实国库，又不加重百姓的负担的新措施。
诺敏、高成龄首倡养廉银制度
皇帝最可怕的敌人就是身边的大臣和地方官吏。过去，人们强调阶级矛盾是社会的主要矛盾，其实不然，君臣矛盾才是主要的社会矛盾。最难解决的社会矛盾是君臣权力之争。国家最高层领导的任何一种活动，都会严重影响到全国。比如，朱元璋取消宰相就严重影响了中国的历史进程。君臣矛盾最基本的内容，就是财富分配的矛盾。皇帝是全国财富的分配者，中央大臣和地方官吏是财富的掠夺者。雍正帝在《御制朋党论》中说，反对他亲理琐事的人都是朋党中人，他们想方设法蒙蔽君主，担心当今君主英明洞察，不利于他们谋取个人私利。官员的财富由分配所得太有限，掠夺则无尽无休。社会财富在国家、官吏、商人、平民诸方面分配，用什么调节？当然不是市场经济的杠杆，而是权力的杠杆。官员贪污首先危害到老百姓，最终则危害国家。君主存在的理由之一就是压制官员的贪污行为。这个问题永远没有妥善的解决办法，只有相对的平衡。搞得好，国家就兴盛，搞不好就亡国。
雍正二年（1724年），七月里的一个深夜，忙碌了一天的雍正帝很有些疲倦了，每当疲倦之时，他便以静坐来恢复精力。静坐之后即感觉精神清爽，他又翻出白天刚刚收到的一封奏折来批阅，这篇奏折他已经看过三四遍了，是山西布政使高成龄所上关于整顿地方耗羡的建议的奏折。奏请把山西全省的耗羡全部题解归公，同时发给官吏养廉银，地方各级衙署发给办公费。上个月，山西巡抚诺敏已经上了一个请求耗羡归公的折子。诺敏、高成龄的奏折当中反映了山西耗羡问题的严重，就全国来说，各省的情形都差不多，这也是他登基以来冥思苦想而理不出头绪的一个问题。
雍正帝回忆起几年前，年羹尧和陕西巡抚噶什图就曾上疏，奏请将耗羡酌留，以便各官用度，其余则捐出以弥补亏空。这是针对当时吏治腐败，贪污风气盛行而提出的一项改革建议，想以此来减少地方官中饱私囊的现象。可是皇考圣祖不愿担当加赋的恶名，没有同意，批谕： “朕谓此事大有关系，断不可行。定例私派之罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾喻陈瑸云： ‘加一火耗，似尚可宽容。’陈瑸奏云： ‘此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。’朕思其言，深为有理，今陕西参出亏空太多，不得已而为此举。他们虽然是密奏，朕若是批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”故而此事罢论。康熙帝以为地方官吏只是“量加些微”，而不知实际情况是火耗没有一定之规，没有硬性的标准，反而便于吏役大收特收。这是康熙帝失误之处。
雍正帝又想到，去年湖广总督杨宗仁也提出了耗羡部分归公的建议。杨宗仁奏称： 地方上的公事开销，都是地方官勒派百姓供应，不如令州县官在原有的耗羡银内，拨出二成交到布政司库房，以充一切公事之费，此外私毫不许再加派捐。雍正帝甚表赞同，批道： “所言全是，一无瑕疵，勉之。”
现在诺敏的奏章又提出山西省改革的具体方案： 将全省耗羡银约50万两，悉数上交布政司库，然后从中拨出30万两作为办公用费以及各官养廉之用。20万两可作为弥补无着亏空之用。诺敏任山西巡抚之前，在户部供职多年，一向被同僚称为对财政“稽核有法”（用今人的话来说，叫做“懂经济”），这笔账还是算得很精的： 与其暗中收送陋规钱，何如公开给与养廉银？再以耗羡把多年的亏空补上。诺敏此议真是通权达变，于国计民生均有裨益，可将这事交九卿会议商讨，如行得通，全国各省都照此办理，官场贪风数年之内当熄灭矣。想到此，雍正帝感到十分欣慰。
为什么把这项开销称之为“养廉银”？要搞清楚它，有一些职官薪俸制度和官场钱权交易的基本情况，在这里必须费些笔墨来说明一下。
清朝沿用明制，实行职官底薪制，官吏正规的俸禄是非常之少的： 官级正一品，年俸180两；官级正二品，年俸155两；官级正三品，年俸130两；官级正四品，年俸105两；官级正五品，年俸80两；官级正六品，年俸60两；官级正七品，年俸45两；官级正八品，年俸40两；官级正九品，年俸33两。另有俸米若干石。对于他们来说，这些钱粮实在太少了，既不能养家糊口，也不敷日常费用，连骑马坐轿都不够开销（无怪乎清官如于成龙者，出远门时常常骑一头毛驴）。
中央大员和地方督抚大吏，往往家中人口众多，日常开支浩繁（所以像于成龙、汤斌一类的清官，在外任职时，总是不带家属或少带家属，不雇佣人或少雇佣人，多用家人办事，以节约开支），180两银子的年俸，有时还不够官吏们一天的开销。不可思议的是，连办公费也要从正印官那少得可怜的年俸里开销，因此他们必然要以种种方式去弄钱。而最方便、最有效的方法当然就是以权易钱，借办公事之便，向下级官衙勒索陋规，下级再向下级索求，一直压到县衙一级。为了应付陋规，县官役吏势必向百姓勒索耗羡。
何谓“耗羡”？古代官府向百姓收税，大多为粟米、布丝等实物，这些东西都由百姓自行运送到官府。明代实行一条鞭法以银两代替实物，于是在正税之外还增加了“耗羡”，又叫“羡余”，是一种附加税，用来补正税之不足。因为征税这项工作有许多的开销，如手续费、杂费以及保管解运费等等，这些开销都要由纳税人承担，所以要额外的多收一些。官吏征收之后不必把多余耗羡上缴，可以留作办公费用。
耗羡之中“火耗”所占比例最大，州县官从百姓手中征收来的地丁钱粮，大都是成色不等的散碎银两。而解到藩库的银子必须是重量相等，成色一致的银锭。因此州县官就要将征收来的碎银重新熔铸，税银在熔铸过程中的损耗，称之为“熔销折耗”，为此，税吏要向老百姓额外多收一些来补偿耗蚀。正常比例应是所收正税的十分之一，称“加一耗”，或者十分之二也不为过。朝廷并没有硬性规定一个统一的火耗率，地方官吏可以根据自己的需要自主决定。
正因为火耗的征收多寡，没个准谱，地方官吏往往狂征滥派，无法无天。正如康熙朝监察御史李发甲所说： “每岁民间正项钱粮一两，有派至三两、四两、五六两以至十两的。而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止，致使百姓不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷。”
康熙朝另一位大臣赵申乔也曾经指出：
惟横征私派之弊，其祸尤烈！如收解钱粮，私加羡余火耗，解费杂徭，每浮算额数，以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应，新任官吏之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，以及保甲牌籍、刊刷邮单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以详细枚举。总之，无事不私派民间，无项不苛敛百姓，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹，嗟嗟小民，膏血有几，而能满足此漏卮巨壑哉！
康熙帝认为，耗羡的问题由来已久，向来是地方官私征私用，是地方上的私事，应该给地方上这种自主权，还是不管为好。既然皇帝找不出办法治理积弊，采取放任自流的态度，于是就造成了地方官吏私征滥派，没有限制和约束的现象，康熙帝虽然知道百姓疾苦，但也无可奈何。
雍正帝于元年元旦谕告地方官文告中说： “今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，何堪酷剥，至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。”其实，一两正赋加四五钱火耗不算多，超过正赋数倍之多的事情他也许不知道，他所了解的情况是经过淡化的。不过，比起那些假装不知下情，而真不懂经济的统治者，他还算是明察。
现在诺敏提出，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，全部上交布政司，一部分用做抵补前任所留无着亏空，一部分分给各官用做养廉银，补助官吏的生活和办公费用，以此来代替陋规钱，使他们保持廉洁。
以耗羡弥补亏空，以耗羡代替陋规，这是一个现实主义的办法， 既可以纠正历史遗案，又能够防范新的弊端。耗羡归公，把地方官吏暗中无节制的苛取，变成国家公开的有限量的征收，财政透明化，不能说不是一个进步。雍正帝说： 实行养廉银制度的好处是“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实在是通权达变之善策。”
雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯，上了一封奏折，称该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两，解存藩库弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐搜括民间。雍正帝批示道： “此奏才见着实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”
山西与河南率先实行了火耗归公和以养廉银代替陋规的廉政改革。河南巡抚石文焯奏请，将沿旧例收受的全省火耗的十分之一共3万两，作为巡抚的养廉银。虽然超过了一般巡抚养廉银的一倍，但是雍正帝立即照准，并说： “即使加倍也未尝不可，但此外必须一无染指，方见操守，与其私以取之，何如明以与之，此所谓厚俸以养廉。”因为即使厚俸，比起河南巡抚过去所收受的各项陋规20万两也少得多了。高官的收入无论多寡，问题的关键在“明以与之”四字。高官的收入透明化公开化，在中国历史上历朝历代都没有过，雍正帝的改革可谓是绝无仅有。过去都是搞“双轨制”，一边透明，一边模糊。山西实行的改革也取得了一定的成效，全省耗羡扣除亏空和养廉银以及各种杂费之外，尚余白银27541两。
就全国是否实行耗羡归公和养廉银制度的问题，雍正帝命六部九卿会议具奏。虽然人们都看到山西的改革是行得通的，然而，这项改革触及到他们的切身利益，就不赞成了。大臣们考虑问题的出发点与皇帝考虑问题的出发点不一致。因为几乎每一个官员，在其宦途生涯中，总是同时处于馈赠与受馈赠的双重地位中，从根本上说也是他们做官（归根结底是做人）的目的。对于大多数官吏来说，当官不求发财，当官还有什么意义？千里做官所为何事？收受陋规正是做官的主要工作——办公有表面形式与实质内容之分，做事与收钱，是分而又合的一体两面。耗羡归公，财路就从根本上被截断了，他们岂能同意？大臣们提出种种理由加以反对和阻挠。
九卿奏议发到山西，巡抚诺敏感到压力很大。山西布政使高成龄是诺敏推行耗羡归公和养廉银制度的积极支持者，他缮写了长篇奏折上疏朝廷，对九卿奏议，逐条予以驳斥。他首先指出，州县征收火耗，以补官俸之不足。但督抚没有火耗，官俸不敷使用，官吏又不能枵腹办公，必然收取陋规，这笔钱最后还是要出在火耗项上，所以还不如全省征收后，再分给各官养廉银。他又说，耗羡归公，并非要多征火耗，而是要减少火耗。因为既然火耗征收之后尽归省库，州县多征也不归己，就不会多征火耗。针对最后一项指责，他反驳说，督抚收取陋规和贿赂，才是鼓励属员为非。倒不如合理合法地公开收取养廉银，共受皇上的恩赐。他分析了当时耗羡滥征的原因和耗羡归公的益处，并指出： 九卿所说貌似公允，光明正大，好像是既不增加百姓负担，又让州县满意，似乎是两面兼顾，其实是徒有虚名，说得好听而已。如果按照他们的意见办事，就只能是维持旧日的弊端，听任地方官吏狂征滥派，既不讲官吏法规，又不顾小民疾苦。
雍正帝阅读了高成龄的条奏之后，大加赞赏，将他的奏折交部臣讨论。并在他的奏折上批道： “总理事务王大臣会同九卿、詹事、科道，平心静气，秉公执政，确议具奏。若怀挟私意，以及任性尚气，淆乱是非者，必有一二获罪之人也。须各出己见，明白指陈利弊，毋稍游移，倘不能划一定议，两议三议皆可。”
皇帝已经表明了支持的态度，然而反对耗羡归公的人却仍然不在少数。实行火耗归公和养廉银制度的建议，在朝野引起官僚们普遍的不满。雍正帝不能不痛下决断了。他发出上谕，批评持反对意见的官员们的谬见，分析火耗归公和养廉银制度的必要。他说： “高成龄奏提解火耗一事，朕曾降旨，令尔等平心静气，秉公会议，尔等所议见识浅小，与朕意未合。州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，然非可以公言也，朕非不愿天下州县丝�