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2。 国有资产流动重组的必要性
改善国有经济布局和结构的需要
2国资流转：艰难的探索实践（11）
江泽民同志在党的十五报告中指出：公有制的主体地位主要体现在公有资产占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。公有资产占优势，要有量的优势，更要注意质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。长期以来，人们在思想认识上多公有制为主体、国有经济为主导作了片面的理解，在国有资产布局和结构上，使得国有资产的分布过于分散，战线拉得太长。据粗略测算，分布在基础产业、支柱产业及先导性高科技产业中的国有资产不足其总量的30％，国有经济的主导作用由此被大大削弱，在许多重要领域（如高新技术领域），与国外的距离不是在缩小而是继续在拉大。要改变这种状况，一个有效的途径就是对国有经济进行战略性改组，通过资产的流动重组，使分散的国有资产从一般竞争性领域向必须由国有经济发挥主导作用的战略性领域集中，由分散的中小企业向大型和特大型企业集团集中。这有利于国有经济占据国民经济重要领域，加强对国民经济的控制，从而更好地发挥主导作用。
实现规模经济和增强国有企业竞争力的需要
由于鼓励各种经济成份共同发展，市场供给主体日益增多，同时，市场态势也在发生相应变化，如：市场由需求膨胀转向市场疲软，市场开发转向市场份额的争夺。从国际市场看，国外资本与产品不断介入，更加剧了全国的市场竞争。在这种情况下，国有企业唯有不断增强自身实力，才能在竞争中求得生存与发展。
要增强国有企业竞争力，就要实现规模经济，获得规模效益，这也是现代企业的共同追求。但是，目前国有企业不合理的组织结构却成为了企业实现规模经济的一个严重制约因素。长期以来，由于指导思想上的偏差和计划经济体制的影响，形成了一种大中小企业并举的企业结构，且分属不同的地方和部门，造成了普遍的规模不经济和生产非专业化。特别是在诸如汽车、机械、石化、钢铁等规模效益十分明显的行业中，企业规模过小的问题更为突出。
为此，必须对国有企业进行战略性改组，打破地区部门的界限，通过国有资产流动重组，使劣势企业的资产向优势企业集中，使分散的中小企业的资产向大型和特大型企业集团集中，并由此形成一批规模大、实力雄厚的中国的“航空母舰”。从目前的国情考虑，应该说这是一条非常现实有效的途径，它既不需要国家增量资金的大量投入，同时又能够以企业内部扩张无可比拟的速度迅速扩大企业生产规模，并增强企业的资金、技术、人才和市场优势。另外，也可以较低的成本使现存的不合理的企业组织结构得到调整。
转变经济增长方式的需要
资产流动重组具有迅速实现生产集中和经营规模化的功能。在传统体制下，由于产权不能流动，企业生产规模的扩大主要是依靠增量资金的投入，而不能运用资产流动重组机制，通过兼并、联合等方式来实现。可以说，这是长期以来粗放型经济增长方式形成的重要原因之一。目前在实现经济增长方式从粗放型向集约型转变过程中，要求必须从主要依靠铺新摊子、上新项目扩大生产规模，转变到主要立足于现有基础，把建设的重点放到现有企业的改造、充实和提高上。实现这一要求，除了以现有企业为依托，强化技术改造并通过改造扩建提高生产能力外，还必须加快国有资产流动重组步伐，盘活资产存量，发挥现有资产流动重组的规模扩张效应，这是加快经济增长方式转变的一个有效途径。
进一步完善社会主义市场经济体制的需要
市场经济条件下，有效发挥市场在资源配置方面的基础性作用，产权的自由流动是必不可少的。国有资产在社会总资产中占有很大比重，国有资本产权不能流动，完全的资本市场就不可能真正形成，市场体系也就不可能是完整的，市场配置资源范围和有效性就会受到很大制约。因此，在业已初步建立的社会主义市场经济体制的基础上，适时推进国有企业资产流动重组，也是健全市场体系，进一步完善市场体制的客观要求。
2国资流转：艰难的探索实践（12）
3。 国有资产流动重组的探索实践
资产行政划拨
对国有经济调整和对国有企业改组可以有两种方式，一种是行政的方式，另一种是市场的方式。前者的主要做法是在保持“国有”的性质不变的情况下，政府运用行政手段，通过无偿划转、置换等方式使一些企业的整体或部分国有资产在不同国有产权主体之间转移，实际上就是将这个兜里的东西放到那个兜，程序比较简单，主要在于划出方和划入方双方协商。
行政划拨是国有企业资产重组常用的一个手段，由于行政性指令强，经常出现不顾划转双方实际情况的“拉郎配”现象。以组建企业集团为例，常把具有优势的大企业和一些困难企业“捏合”在一起。这样组建的企业集团往往是“泥足巨人”、“虚胖子”，不但劣势企业效益不容易好转，而且优势企业也有被拖垮的危险。此外，有的地方名为无偿划转，却含有一些优惠条件或限制性条件，存在不规范或违法的内容，违背了无偿划转的基本原则，导致暗箱操作现象。也有国有企业为解决本企业职工子女的就业及分流富余劳动力等问题，兴办集体性质的“三产”公司，而这类公司从办公场所、厂房设备到原材料、资金等全部都由该国有企业通过国有资产无偿划转的方式进行，造成了国有资产收益的流失。更有国有集团公司为达到逃避企业债务的目的，也会通过无偿划转的方式转移企业良性资产。所有这些现象都会导致国有资产的流失。
而当时也出现了由政府官员主导国有企业买卖的情况，以90年代初期山东省诸城市市委书记陈光为代表，——他把全市272家国有（集体）企业全“卖”了，并从此被戴上了“陈卖光”的帽子。他在国有企业产权制度改革方面的探索取得了部分成效，但是从今天来看，“市长”作为行政官员，他在市场方面并不具备专业优势，而国有企业更应该通过专门的市场进行处置。
实践证明，这种以政府为主导的、用行政手段来对国有经济进行调整重组的效果不尽理想，不少是失败的。但是，由于国家还处在体制转轨过程中，很多法规还不完善，国有资产管理体制还未理顺，产权流转还不通畅，因此，改革初期，用行政手段，由强势领导推动的国企改革和国资调整，在一定历史时期具有不可替代的推动作用，但随着改革的不断深入，要充分考虑市场化的途径。目前看来，行政手段主要在以下领域发挥作用：制定调整改组的政策、法规和规划；对企业的兼并重组行为进行引导调节，防止形成垄断，保护公平竞争；借助行政力量，理顺国有企业的产权关系和管理体制；为有联合意愿的企业提供信息和其他帮助；为确保国家经济安全，对外资参与国家大企业的兼并行为进行调控，等等。
政府部门批准的协议转让
批准协议转让，是国有资产流动重组过程中的一种特殊方式，即转让标的、转让方案包括转让给谁、多少价格都应由政府部门批准。从本质上讲，不是完全意义上的市场化配置方式，有点类似于资产划拨，区别在于无偿划拨是无偿的，更多的应用于国有经济主体内部，相当于左边口袋转右边口袋，协议转让是有偿的，可能是转让给其他国有企业，也可能转让给非国有企业或自然人甚至是外国人。但批准协议转让也完全不同于市场化的交易，根本区别在于批准协议转让是政府主导，受主观因素影响较大。因此，国有资产监督管理部门对于批准国有资产协议转让的行为有较为严格的条件限制。
纯市场化的交易
国有资产的场外交易是指在有形的产权交易市场外进行的，一般是买卖双方通过一对一的私下谈判进行的交易。其特点是出于各种考虑在达成交易前交易双方都希望保密，从而不愿意进入有形的交易市场交易。
在产权交易市场出现以前，由于没有专业化的市场服务平台，产权交易大多数采用纯市场化的场外交易方式进行，由于缺乏法律规范，加上中介服务体系的不健全，这种交易方式存在着很多不规范的地方。产权市场出现后，为国有产权进场交易提供了专业化的市场平台，但一些企业出于嫌麻烦、节约费用等方面的考虑，依然采用场外交易的方式。在国资监管部门出台政策规范国有产权进场交易以后，有的企业因为不了解政策、甚至个别企业负责人为了个人目的而逃避进场交易。
2国资流转：艰难的探索实践（13）
4。 防止国有资产流失的各种尝试
国有资产必须流转起来。但在制度不完善、监管不到位的情况下，国有资产在流转中的流失现象是如此的严重。导致流失的办法有低价评估、转移隐匿资产、自买自卖、他买他卖等等，其根本原因是国有资产的经营者代替所有者行使了权利，加之行政主导、暗箱操作、权钱结合等。甚至有人说：国企改革是最后一次暴富机会。这也是2004年下半年郎咸平教授引发的这一轮国企改革争论引起重大反响的一个原因。
多年来，政府、业界、专家在国有产权转让中如何防范国资流失的问题上进行了艰难的探索。提出的方法多种多样：
最优评估法？
有人认为卖国有资产核心问题就是价格，可以设计一套非常精准的价值评估体系，然后要求国有资产按照这个价格来转让，从而避免低价转让国有资产。但事实上，不管采用什么样的评估办法，都只能评出资产的一个价格区间，而不是它的精确价值。这个办法显然行不通。
强力机构的监督？
也有人想建立一个强力机构，授予这个机构最高权力，利用人身监控以及各种各样的刑侦手段来监督，看谁敢偷盗或贱卖国有资产。但只要粗粗估算一下就不难发现，先不用说能否起到实际效果，只考虑维持这样一个机构的综合成本，甚至可能远远比国有资产流失的还要多，显然不划算。
全民动员？
国有资产是全中国13亿人民的，大家都是股东，大家都来对国有资产的处置行使表决权可不可以？理论上说有这个必要，操作上就没有实现的可能。试想一下，每一笔转让来一次全民公决，是否做得到先不说，时间成本和费用成本怕也吃不消。
纯粹市场化的场外交易？
实践已经证明，场外交易存在不透明、不公开的弊端，缺乏有效监管，容易产生不规范、不公正的现象。
首先，场外交易信息不公开、不透明，在转让过程中容易出现暗箱操作、违规操作，造成国有资产流失、逃废银行债务、侵犯职工权益等问题，表现为弄虚作假－隐匿资产，提供虚假会计资料国有资产流失；以权谋私－利用改制和产权转让之机，转移、侵占、侵吞国有资产；企业的管理层滥用职权－参与转让国有产权的各个环节，“自卖自买”等。其次，场外交易在转让过程中协议定价，没有市场发现价格的机制，缺乏判断转让价格合理性的客观依据。其三，大量的场外交易还容易产生地域、行业等人为分割，不利于国有经济布局和结构的战略性调整。最后，由于缺乏统一的市场监督和制约机制，容易出现以多种方式侵蚀国有权益的违法违纪行为。
看来，要让国有资产流动起来，还要解决流动中的流失问题，还需要另辟蹊径。
5。 市场行为就要启动市场机制
国有资产是公有制的核心组成部分，是社会主义制度的物质基础，是全体人民的命根子。致力于国有资产、国有经济的巩固、发展，是改革的重要目标，是保持社会稳定的重要基础。
行政性划拨和场外交易的处置方式虽然在一定程度上促进了资产的流动重组，但是，其代价也是巨大的，造成国有资产大量流失。国有资产流失，从流向上看，有从中央流到地方，政府流向企业，企业流向个人；也有从国内到国外，部门到部门，部门到企业，企业到企业等。从其表现性质和成因来看，可以归纳总结为“三色流失”：
一是白色流失。主要是指因体制不健全、国家宏观管理水平不足、企业认识水平不高以及法律上的不健全而造成的国有资产流失，是国家在经济发展过程中，鉴于认识过程的一般规律，非主观性的资产流失，属于显性流失。白色流失有三个特点：一是流失的客观性。在经济体制改革进程中，对国有资产的认识经历了一个不断发展的过程，在这个过程中，有关利益主体根据自己的利益，进行不断的调整，所造成的国有资产流失在所难免。这些国有资产的流失具有相对的不可预见性和难以避免性。二是相对合理性。这里的合理是相对的，因为就其发展过程来说，实际上表现为短期的合理性，长期的不合理性；动机的合理性，结果的不合理性，局部的合理性，全局的不合理性。三是具有合法性。这里的合法性，是由于法律上的实际漏洞所造成的，而所谓的法律漏洞，也是有时效性的。因为人的前瞻性也只是相对的、有限的。
2国资流转：艰难的探索实践（14）
白色流失与国有资产合理流动有着本质的区别。国有资产合理流动的结果是资产权益得到保值和增值或得到合理补偿，而白色流失的结果是国有资产权益的转移不仅没有带来经济效益，也没有得到相应的、合理的补偿，其带来的经济效益被非国有产权主体无偿占有和利用。白色流失从行为上来说是合法的，但对国家不利，它不等同于国家经济发展应该付出的成本，因为白色流失不能给资产的产权主体在任何时候带来任何收益。
二是黑色流失。主要是指由于哄抢、盗窃、渎职舞弊、贪污腐败等违法犯罪活动所造成的国有资产流失。黑色流失同白色流失一样，也属于显性流失。由于黑色流失具有非法性，不仅侵蚀大量国有资产和人民财产，而且还造成了极坏的社会影响，其危害比白色流失更为严重。
三是灰色流失。主要是指表面上具有合法性，但实质上通过钻国家政策和法律法规的空子侵蚀国有资产而造成的国有资产流失。灰色流失不同于白色流失与黑色流失，属于隐性流失，其特点是合法的表面下掩藏着的国有资产流失。
分析国有资产流失的原因，它是多层次的。从浅层次上看，不论哪一种资产流失都是管理问题，即管理不力、管理混乱造成的，但这只是最浅表、最直接的原因；再深一层次的原因就较为复杂，涉及到政企关系、社会环境、责任制度、整个国有资产监控体系等存在问题。实际上，资产流失的最根本性原因可归结为一个问题，就是产权制度的内在缺陷和传统体制中公众的参与不足。过去我们只有所有制或最终所有权的概念，缺乏具体运行中产权制度的概念及其有效的制度安排。
在世界银行高级经济学家张春霖看来，鉴定和防止国有资产流失的简单答案是“底价加竞争”，成交价低于底价，通常会发生国有资产流失。如果成交价高于底价，则问题转向“国家利益是否实现了最大化”。
在已经做成的买卖中，卖主的底价和买主的底价之间通常有一个差额。张春霖把这个差额比喻为“蛋糕”，实际的成交代表着对这个蛋糕的一种分割比例。事实上，国家工作人员不可能把“蛋糕”整个都抱在自己手里。但这也不是说，实现国家利益的最大化，国家无能为力。张春霖认为，国家应该通过有效的过程监督来最大化自己的利益，不能只盯着结果。过程监督就是要提高出售过程的竞争性和透明度。
张春霖认为，对于负责出售国有企业的政府工作人员来说，要做的重要事情�