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其次，不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出了该问责的事，到底是问到哪一级？历数一年来〃问责风暴〃中被处理的官员，党组织负责人的有之，行政机关负责人亦有之；正职的有之，副职的亦有之；只问一级的有之，连问两级甚至三级的亦有之。其中，〃下课〃的官员又以担任行政职务者居多。
责任人不清，问责的效果难免就打折扣。被问责官员甚至局外人就会以为只是〃背运〃。更令人担忧的是，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员为避问责而〃跑官〃的隐患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。
平心而论，在国家公务员发尚未引入政务类公务员也业务类公务员的区分之前，在党规党纪也未细致理清集体与个人的权责之前，明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任，不能不说是一个棘手的难题。不过，就法理而论，免职意在对外承担政治责任，内部分工当可不论，所以〃下课〃官员应以正职为宜。
三、 由谁来问责？
根据越权无效的制度原理，问责机关须有相应的处分权限。虽说对官员问责的主体终究是人民，但具体到每一个官员的问责上，又必须条分缕析，各安其分，即党组织问其党员干部的责，政府问其有权处分的官员的责，人大问其任免的官员的责。
应该说，一年来的绝大多数问责决定都是合乎法纪的。不过，由于涉及官员种类参差，问责又追求迅速，有时难免所虑不周，特别是在对政府高官的免职问题上。
值得一提的是，引咎辞职正被越来越多的人视为〃问责〃的主要形式，更有诸多规章将其赫然归纳其中。不错，丢官对迷恋官位的人肯定是莫大的损失，但从法纪规定的规则程度看，引咎辞职甚至还不如警告严重，因为它根本就不是一种处分，而只是官员出于道义和责任而做出的一种〃自问〃的高姿态。那种以权力逼使官员引咎辞职的做法，无疑意味着强迫官员自证其罪。因此，引咎辞职只能作为公务员文化建设的一环，而不能搞成制度建设。
对政府高官而言，严格意义上的问责就是罢免和弹劾了。而最师出有名的问责机关，就是有权选任并罢免他们的人大。有论者指出，湖南省七届人大二次会议上，177名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获得全会表决通过的案例，才是真正的、宪政意义上的问责。
但在时下的〃问责风暴〃中，人大作为最高权力机关，多少有点〃大音希声〃了。既然宪法和法律已经明确规定人大有质询、特定问题调查、罢免的权限，而人大又未能善用这些监督手段启动对政府高官的问责，这不能不说是〃风暴〃中的一个遗憾。
四、 以什么程序问责？
正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。一年来的问责之所以被称作〃风暴〃，除喻其严厉、果敢之外，恐怕还在一个侧面说明，问责在程序设置上尚需完善。
此外，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，更是程序得以正当的基本根据。而且在程序运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权利救济渠道，因为，此时的官员已沦为〃千夫所指〃，从强者衰变为弱者。程序对待他们，决不能用〃谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子〃的以其人之道还治其人之身。如此，他们才会对结局心服口服，才会对制度产生由衷敬畏，也才使他们对依法行政产生清晰的概念。
所以，党组织问责党员时，应严格依照《中国共产党章程》规定：〃处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。〃
至于人大问责政府官员的程序，宪法和法律的现行规定已初具框架。如人大常委会如何成立对重大责任事故、恶性违法实践等的特定问题调查委员会，罢免案如何提出与审议，被提出罢免的人员如何申辩，等等。待人大监督法出台后，相信问责程序会更为完善、精致。
以上四个问题，第一、第二关乎问责制的客体，第三关乎问责制的主体，第四则关乎连接主客体的程序。只要制度制定者能从每一个侧面展示问责制的细节之美，问责就能尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型过渡到制度型，进而在中国政坛培育出新型的问责文化，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。
（郭光东。南方周末，2004，7。8）
领导干部在我国的各个方面都处于领导地位，其法律素质的状况直接影响着我国法制建设的进程。江泽民同志曾在讲话中指出：学习和掌握必要的法律知识，努力提高各级领导运用法律手段管理经济、管理社会的本领，这是新时期党对各级领导干部的基本要求。可见，领导干部具备应有的法律素质对于我国的现代化建设进程，尤其是法制建设的进程起着重要的作用。领导干部除了应当具备一般群众和国家普通公职人员的法律素质，还要具备与其领导职务相称的法律知识，特别应当具备宪法知识，具有依法决策和依法管理的能力。因此，领导干部的法律素质成为人们关注的重点。河北省委党校课题组对华北某省的三级干部进行了有关法律知识、法制观念、依法办事能力的问卷调查，其结论却是：我国领导干部的法律素质令人担忧。在接受调查的领导干部中，竟有27％的干部没有学过作为国家根本大法的《宪法》，许多干部自身的法律知识不足，以致对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准；对一些重要问题的理解存在严重偏差；在执法过程中容易受到上级权力的影响。这些问题表明，领导干部的法律素质与国家依法治国基本方略的要求之间仍存在较大的差距。
改革开放以来，我国经济迅速发展，社会各方面都已取得了长足进步。在法制方面，各种法律体系已经基本建立健全，能够做到有法可依，这为整个社会依法办事提供了前提条件，也为各级领导干部的依法行政、依法决策奠定了基础。然而，在接下来的有法必依、执法必严的过程中却出现了许多问题，各级领导干部不能依法行政，以言代法、以权压法的现象极为普遍。这无论是对于我国改革开放的深入发展，还是对于维护社会团结稳定的局面都是极其有害的，将会严重影响到我国依法治国的进展和现代化建设的步伐。
在普法知识教育进行了多年的今天，为什么还会出现这种状况呢？原因主要在于：首先，在我国漫长的封建社会中，长期以来实行的都是人治，法制观念在领导者的意识中相当淡漠。其次，我国的国家制度实行上下级制度，上级对于下级的升降起着决定性作用，这往往造成下级对上级言听计从，看上级脸色办事，而不是按法律规定办事。再次，在法律知识的教育与培训方面，各级政府部门做得不够。这些因素都是造成我国各级领导干部法律素质低下的重要原因。
各级领导干部的法律素质不高的事实，将严重影响我国社会建设的各个方面。因此，尽快提高他们的法律素质就成了目前国家法制建设的当务之急，党和各级政府部门应当对此给予高度重视。针对各级领导干部的实际情况，联系实际进行法律知识的教育，让他们牢固确立崇高的宪法意识，树立依法决策、依法行政管理的法制观念，自觉地在宪法及法律法规的范围内活动。此外，还应该把对各级干部的法律知识考察与领导的人事制度相联系，凡是法律知识考核不合格的，不能予以升迁，对于经常考核不合格的领导，给予一定的行政处罚。
领导干部在我国现代化建设进程中起着至关重要的作用，他们法律素质的提高，是我国法制建设的重中之重，提高我国各级领导干部、特别是科局级干部的法律素质的提高已是刻不容缓。
申论最新全真模拟试题（五）
满分100分时限150分钟
题号一二三总分核分人得分
一、注意事项
1申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
2作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。
3仔细阅读给定的资料，按照后面提出的〃申论要求〃依次作答。
二、资料
村民选举〃十八怪〃
基层民主对我国政治文明建设的意义不言而喻。然而；记者在云南省宜良县北古城镇调研时发现；正在进行的村级换届选举中；出现了一些匪夷所思的现象。群众讽刺性地把其编排成民谣；取名为村选〃十八怪〃。
〃选票议价当街卖〃〃选举法当酒菜〃、〃村组两级一齐卖〃
北古城镇今年换届选举中，贿选现象比较多：一名候选人直接到村民家中拉选票，一张票出价300元，而当地农民家庭年均纯收入仅1000多元；一名候选人连续一周在县城的餐馆请选民吃饭；有的候选人请吃饭一次就是几十桌；有的村一张选票的价值仅仅是一桶香油……一位参加竞选的村民公开宣称，他不仅要买村委会主任当，村民小组长他也要买，需要多少钱他就掏多少钱，最终他的钞票无人可以匹敌，如愿以偿地同时当选为村委会主任、村民小组长。
近日在昆明农村还流传了一则故事：某贫困村候选人以每票出资5元的价格，顺利当选村官，当有的村民正为得了5员钱而暗自高兴时，新村官下令：每人缴纳15元！新村官狡黠的说，傻瓜才做贴本生意呢！
〃民权不如耍无赖〃、〃群众票多不开箱盖〃、〃秘密选举把官帽戴〃
北古城镇一村委换届选举时，一位候选人估计自己得票不多，索性指使人冲进会场，阻止开票箱，后来更是抢走并毁坏了票箱，致使选举失败。
该镇另一村委会选举时，票箱也被推翻，当时在场的县、镇干部告诉村民3个月后重选。但第二天镇上突然决定下午13时就进行重新选举，很多村民因外出做生意、干农活没有得到消息，全村2100名选民仅有五六百人按时赶到选举现场。其中一名候选人则是在12时48分才得到选举通知，匆匆赶往选举会场。当晚19时多票箱已被封，却还有200多名没拿到选票的村民闻讯赶到选举会场。当晚唱票结果并没有向村民公布。村民把这次乱哄哄的选举称为〃秘密选举〃。
〃劳改犯出钱买官帽戴〃、〃文凭职称全变坏〃
在北古城镇一个村民小组的换届选举中，一位被判处两年徒刑、监外执行的服刑犯，以每张选票10元钱的〃代价〃获得最高选票。而一位努力钻研农业技术，被政府授予〃农民技师〃称号，靠自学取得大专文凭的年轻人，有心带领村民走科技致富的道路，却在选举中遭遇到种种阻碍、恐吓和威胁，被逼无奈自动退出了竞选。
〃领导违法把群众怪〃、〃群众上访遭虐待〃、〃人民警察最无奈〃
据当地群众反映：北古城镇这次村组换届选举，没有给村民发选民证。有一个村选民人数先后变换3次，在村民中造成了选举不公正的印象。群众说，选举不给发放选民证，明明是上级领导违法在先，群众对此有意见，还偏说群众不讲道理。
今年3月末，北古城镇木龙村200余位农民到镇上上访，要求严肃处理在选举中有违法行为的个别人，恰逢镇、村、组100多名干部正在召开〃三干会〃，乡镇主要负责人认为上访农民干扰了会场秩序，下令〃打，把他们打出去〃，坐在后排的参会年轻干部抡起椅子劈头打向进入会场的上访群众，造成8名群众受伤。
〃上级领导把青天盖〃、〃选上无连带，不给官帽戴〃、〃群众拥护的领导不爱〃
据记者了解，北古城镇某村群众投票选举出一名村委会主任，但镇上领导不喜欢他，对他的任职一直拖着不下结论；曾有一名党员在全村党员大会上被选为村党总支书记，但因为没有〃靠山〃，最后选举无效。
村民自治制度明确规定，村委会不是乡镇政府的下级机构。然而基层党委政府自觉不自觉地越位，干预村级民主选举的现象时有发生。在巩固农村基层民主政治建设成果的同时，如果使乡镇管理与村民自治有机衔接是一道亟待破解的难题。
此外，群众编排的〃村选十八怪〃中还有〃县委、县长空架起，只有喜鹊把信带〃、〃新闻单位不敢把记者派〃两大〃怪〃，说的是下级对上级多报喜不报忧，新闻媒体进行舆论监督经常受到各种干扰，因此农民反映问题的渠道经常受阻。
记者在采访中了解到，农民群众非常关心村级换届选举。不少村民认为，法律赋予了自己选举权，就应该保障农民群众行使好权利。党的政策是好的，但到下面却走了调，变了味。归根结底，基层民主选举中存在的种种怪现象，是因为没有认真执行好党的政策。因此，〃村选十八怪〃的最后两〃怪〃是：〃党的政策抛天外〃、〃农民急盼党组织来〃。
（杨跃萍、李舒。半月谈，2004，16）
经中共安徽省委批准，2003年6月1日涉嫌经济犯罪的安徽省宿州市原副市长、原亳州市（县级市）市委书记李兴民及妻子被纪检专案组立案审查。
李兴民，河南商丘人，安徽农学院农学专业毕业，高级经济师。1950年9月初生，1971年9月加入中国共产党。1968年10月到1974年9月，李兴民到亳州大杨公社下放知识青年，任大队长兼民兵营长、革委会副主任。
1984年4月到1998年10月，任安徽亳县政法委副书记、亳州市纪委副书记；1983年9月到1985年7月，在中央党校学习；1989年10月到1995年11月，亳州市常务副市长、市委常委、副书记；1995年11月到1996年3月，亳州市委副书记、代市长；1996年3月到1996年11月，亳州市委副书记、市长；1996年11月到1998年10月，亳州市委书记；1998年10月到1999年5月，安徽宿县地区行署副专员；1999年5月，宿州市副市长。
王怀忠，早年曾当过生产队记工员，大队党支部书记、公社团委书记。后来担任乡镇长、乡镇党委书记，并顺利进入县委常委。1993年，他当上了安徽阜阳地委副书记、行署专员后，两年之内就升任地委书记。次年撤地改市，成为市委书记。三年之后，又成为安徽省的副省长。
王怀忠早在任阜阳市委书记时，就大肆卖官，受贿索贿。有一首民谣〃只要反腐不放松，早晚抓住王怀忠〃在当地流传甚广。据了解，王怀忠因涉嫌违法犯罪于2001年4月被有关部门查处。
2002年9月29日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第23次会议决定，鉴于王怀忠严重违法违纪的事实，撤销王怀忠的安徽省副省长职务。
投靠副省长官运一路亨通
李兴民祖籍亳州大杨区（欺骗组织籍贯改为河南省），自幼生长在亳州东部的农村，回乡知青，当过大队书记，〃文化大革命〃期间公社革委会推荐其上过大学（工农兵学员），毕业后分配在农机站工作，因投机取巧，谎称与县委分管干部工作的副书记李某是叔侄关系，后被提拔为副区长，不久被推荐上了安徽省委党校，之后官运一路亨通，担任过县政法委副书记、纪检委副书记。
其间投靠因涉嫌重大经济犯罪倒台的原安徽省副省长王怀忠，在王的关照下，他被提拔为亳州市副市长、常委、副书记、代市长、市长、市委书记，直到1998年10月底安徽省委决定调李兴民到宿县行署任副专员。
登上书记宝座决定搞〃阅兵〃
当年李兴民登上了市委书记的宝座后，按捺不住内心的喜悦，和〃心腹〃商定后下决心举行一次亳州历史上规模最大的阅兵仪式，以庆贺自己荣登市委书记的宝座。
阅兵前一天晚上李像新郎官一样，兴奋无比，为了不误第二天的阅兵，李住在亳州市宾馆榴花宾馆豪华套间（某中央领导曾住过的套间），次日清晨立即召集亲信开会，布置一级警卫任�