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那么，为什么国有企业就不能有好的经营管理者呢？问题在于目前国有企业没有自主选择企业家的制度保障，我国尚未建立起符合现代企业制度要求的企业家选拔机制。按照《公司法》，企业高层管理者应该由企业董事会选择，但现在大部分国有独资企业和国家控股公司，仍然沿用计划经济体制下企业干部的管理办法——企业一把手由上级组织部门任命。上级组织部门的用人标准与市场经济中企业的用人标准在许多方面都不同，这种用人制度机制对企业高层管理者的行为要求也不同于市场经济下企业发展的要求。所以，难怪有人说，国有企业在用人制度有缺陷的情况下搞得好是偶然的，搞不好是必然的。
（3） （3） 未建立起符合现代企业制度要求的激励机制
由于企业经营者的选择是一种政府行为，使得企业经营者成了另一种形式的行政官员，上级主管部门在观念上一般也将他们作为一定行政级别的经济干部来看待，从而对他们的激励也往往体现在“加官晋职”上。其结果是，企业经营者的时间和精力花在政府部门的多、花在企业的少，花在官场的多、花在市场的少。政治性激励成为政府调动经营者积极性的主要激励方式。
另外，国有企业现存的报酬制度也严重挫伤了企业经营者和科技人员的积极性。很容易理解，当企业高层经理人员还在受着“工资不得超过企业员工平均工资4—6倍”之类的束缚时，又怎能要求经营者将企业的目标与个人的目标结合，又怎能要求他们为企业贡献出自己的全部才智。在责任和利益不能从制度得到对等的情况下，现在一些国有企业领导采取了“堤内损失堤外补”的方法，或采取灰色乃至黑色的途径来增加自己的“实际收入”。在这种情况下，企业效率低下、经营和投资中浪费十分严重的现象普遍存在。可以说：“我们有天下最便宜的企业家——工资最低，我们同时又有天下最昂贵的企业制度——大量亏损。”
在按职能分工设置的企业组织管理体制下，科技人员的技术创新工作以及由此而给企业带来的收益，被多层次的集权管理模式掩盖在整个企业低效率的产出之中，不能得到相应的回报，最终也就导致了整个企业创新能力的低下。
（4） （4） 未建立起符合现代企业制度要求的考核、监督机制
国有企业经营者的由企业上级主管部门任命，自然其考核工作也主要由上级主管部门进行。这种考核制度，往往考核的标准偏重于政治素质、忽视经营素质的要求；考核的时间跨度长，往往起不到必要的及时监督作用。另外，企业的董事会成员不是真正企业资产的代表人，实际上难以形成对经营者的有效监督。这种考核与监督机制的效果，往往取决于行使监督职责者的思想政治觉悟和责任感。所以，企业经营者常常是在缺乏内外部监督情况下全权经营企业的国有资产，企业极易发生“内部人控制”现象。
二 国有企业人力资源管理机制要解决的问题
根据对江苏人力资源管理现状的分析，我们认为，建立与江苏国有企业改革与发展相适应的人力资源管理机制的关键，是要解决“一个观念”、“两种人”、“三大机制”问题。“一个观念”，就是树立人才是企业资本的观念；“两种人”，是指企业经营者和企业所需的高科技人才；“三大机制”，就是企业的用人机制、激励机制和约束机制。
（一）转变观念，提高对人力资源重要性的认识
随着新经济的到来，知识作为生产要素的地位空前提高，生产知识的能力已成为社会经济发展的强制约瓶颈，知识也将成为人类实现其它一切预期目标的前提和经济社会生活的中心。“知识资本”成为企业创造收益的实际推动力；在某些行业，智力成份已经取代市场份额成为衡量企业成功的重要标准。知识的主要载体是人。国际情况比较研究表明，企业能否取得成功，靠的是企业员工的知识和人力资本的含量，靠的是企业掌握知识的能力，靠的是高素质的人力资源。大量调查研究也表明，尽管企业有各种各样的情况，但在企业发展靠什么这一问题的回答上，答案是一致的，那就是靠产品、靠人①。因此，提高政府和企业对人力资源重要性的认识具有非常重要的意义。
（二）彻底解决“两种人”问题
经营者和高科技人才是现代企业发展中的最重要角色。经营者是企业决策者、领导者与指挥者，是企业的灵魂，是企业发展的带头人，因此也是我国经济社会发展的重要力量。成长在我国转轨时期这一特殊环境中的企业经营者，比市场经济国家的企业经营者压力更大，负担更重。特别是国有企业的经营者担负着企业解困和发展的两副重担，他们要付出超出常人数倍的精力，承担以往无法想象的责任和风险。因此，政府应切实认识国有企业经营者的重要性，建立起培养、选拔和使用企业经营者的机制，给予他们合理的报酬。
科技人才，尤其是高科技人才是当今企业人力资源中的关键力量，企业的兴衰与企业是否拥有一批科技人才，是否能发挥科技人才的作用，有着直接的关联性。现在科学技术的发展速度日益加快，新技术不断涌现，市场竞争优势更加依赖于企业的创新能力，企业经营也更为需要综合型的、既有经营管理能力又有技术创新能力的人才。所以，从某种程度上，经营者也是科技人才；科技人才常常是创新的企业家源泉。因此，科技人才队伍的建设、科技人才的使用和激励，也就成了江苏经济发展的关键工作。政府不仅要重视企业的经营者，同样要重视企业的科技人才，尤其是高科技人才，通过机制创新，最大限度地激发和调动科技人才进行技术开发和创新，并将其转化为现实生产力的主观能动性。
（三）完善企业的用人机制、激励机制和约束机制
在树立人才是企业资本观念、有了企业家式的经营者和高科技人才以后，企业发展的关键就在于如何用人，如何调动他们的积极性，如何使他们行为能符合国有资产保值增值的要求，这些也就成了人力资源管理的关键问题。用人机制，就是选拔、培养和吸引企业经营者和高科技人才，为他们工作创造良好的政策环境；激励机制，就是通过制定激励报酬计划，促使企业经营者和科技人才能够实心实意为企业的发展工作，同时实现个人的需求和发展目标。约束机制，就是在充分信任经营者和科技人才、放手让他们大胆工作的同时，通过必要的企业治理结构，规范他们行为，防止“内部人控制”等败德行为，为国有企业的健康发展在机制上提供保证。
三 对策建议
国内外企业管理的实践经验表明，企业人力资源的管理与开发，一方面要通过政府行为来加以引导，另一方面，需要企业的自身行为来解决存在的问题，增强人力资源对企业发展的贡献。
（一）政府行为方面
1 营造有利于国有企业人力资源管理与开发的制度环境
（1） （1） 加快产权制度改革
在国有企业，国家作为企业“出资人”的股东身份往往是被虚化了的，国有企业的“剩余索取权”及可能的经营风险属于代表了“国家”的各级政府机关，而其管理权则由企业经营者来承担①。这种“剩余索取权”和企业管理权的错位，使得企业经营者可以通过向政府部门进行“寻租”来达到自己的目的，而不是将精力和才能致力于企业经营管理活动。因此，政府应该加快产权制度的改革，让经营者的利益、出资者的利益和企业的利益结为共同体，从而激发国有企业经营者的积极性、主动性和创造性。体制问题没有解决的情况下，要根本解决企业人力资源的问题是不可能的。有人认为，国家将国有企业产权委托给企业职工或全体职工所委托的机构（职工代表大会或由职工选举产生的董事会），是国有企业人力资源管理的一条途径（胡伟，1997）。
（2） （2） 尽快建立起完善的社会保障制度
只有降低人才流动的社会风险，各种科技人才才能得以顺利的流动，人才资源的配置才能合理化。因此，当前政府应着手健全覆盖全省的养老、医疗、待业保险制度，逐步建立起有利于人才合理流动和潜能发挥的多功能、全方位的高度社会化的社会化保障体系和运行机制。
（3） （3） 建立人力资本投资制度
现有人员的再开发、再培训，对国有企业来说可能是最有效的人力资源管理措施。这方面政府应该给予大力支持。例如在新加坡，政府设立了工人技能发展基金，并立法规定任何企业均必须按企业职工工资总额的4％上缴工人技能发展基金。然后，根据企业需要，政府直接或委托社会团体、工会等社会力量主办各类培训班。企业再培训职工时，只需出资10％，其余90％由工人技能发展基金负担。这样既调动了企业培训员工的积极性，又促使了企业员工提高技能。
1999年6月江苏省委、省政府在《关于加强人才资源开发工作的若干意见》中，提出设立“江苏省人才资源开发基金”。我们认为，应该将该基金的资助对象扩展到包括非人才的所有人力资源范围，因而将该基金改为“江苏省人力资源开发基金”，目的是，、政府不仅要培育、引进高层次紧缺人才，奖励为经济建设作出特出贡献的有功人员和为人才队伍建设作出重大成绩的单位和个人，还要支持国有企业员工的培训。政府可从国家每年投入国有企业的投资中划出一部分，用于补贴企业员工的培训工作。通过职工培训，提高广大职工的知识水平和专业技能，是国有企业排摆脱困境的基础性工作。
2 完善企业经营者选拔机制
政府要按市场经济的要求选派代表参与国有企业的人才选拔、培育和使用，将组织部门对他们政治素质的考察与董事会对他们工作能力和工作业绩的考核结合起来，取消企业干部的行政级别，彻底打破“官本位”，改变企业经营者的上级任命制为从企业家市场上公开招聘与挑选。具体做法为：
（1）实行经营者统一考核制度。作为企业经营者，需要一定的基本能力、素质和知识。建立全省国有企业经营者资格考试制度，凭资格证书上岗。其中，经营者的考核应主要侧重于其经营管理能力方面的考核。
（2）企业高层管理者实行公开招聘。目前，可在政府主管部门的指导下，由企业董事会公开招聘。
（3）完善江苏经营者市场。江苏省已建立了全国性的企业经营人才市场，应该在基础上，开辟经理市场，首先在部分国有企业实行经营者竞争上岗，然后将这一做法逐步扩展到全省所有国有企业。
3 制定经营者薪酬激励制度
企业经营者的激励一般包括三个方面的内容：目标激励、精神激励和物质激励。目标激励，旨在激发企业经营者的事业心，使其有所追求、不断创新；精神激励，即通过给予企业经营者各种精神奖励，培育其荣誉感，为其工作提供精神动力；物质激励，即为经营者提供与其付出相适应的薪酬。目前，我国国有企业比较注重目标激励和精神激励，而忽视物质激励。因此，当前应加强经营者的物质激励机制的建立，其主要方式有：
（1）风险年薪制。通过实行年薪制，使经营者的灰色收入明朗化，并与企业的经营业绩相挂钩。企业经营得好的经营者，可以拿到全额年薪；企业经营业绩差的经营者将视具体情况只能拿到部分年薪。风险年薪制可在激励经营者的同时提高其风险意识。
（2）股权、期权激励机制。既然树立了人是企业资本的观念，那么，按照人力资本投资理论，企业经营者和员工就应该像企业其它资本一样享有收益分配权。企业经营者根据其人力资本大小获得企业经营收益一部分，其形式除了货币收入以外，还可以实行股权、期权分配机制，具体做法有：
——收入股份化，在考核的基础上，企业经营者将自己的部分收益转化为企业股份，经营者依此股份享受类似企业股本分红的收益。但是，这种股份不能自由转移，如第二年企业经营不善，则相应地从经营者股份中扣除；经营者在离开企业时可以将股份折算后转入新的企业，或者出售给原有企业。
——设置管理股，让经营者以企业股份的形式享受企业经营收益，经营者离开企业，该股份也就自行消失。这样，既保证了国家对企业股权的控制，又使得经营者的收入能随着企业经营业绩的提高而提高。
——设置股份期权，使企业经营者享有在未来某一时期（如聘用期满时），按照确定价格购买企业一定份额股份的权力。这样可约束经营者的短期行为，激励其长期行为。
（3）亏损企业招聘的经营者，由政府提供部分薪酬，目的在于吸引有才能的人到目前处于困境的国有企业工作。
无论采取哪一种报酬激励措施，都应该根据人才市场的价格来确定经营者的薪酬，以保证国有企业经营者和科技人才与非国有企业中的同类人员有大致相等的薪酬水平。
4 建立与完善经营者约束机制
从政府角度看，对国有企业经营者的约束，除了通过股份期权等未来预期收益约束其短期行为以外； 还应该包括经营者的考核、监督和控制等环节。当前，可从以下几个方面来进行：
（1）建立国有企业经营者委员会，实行对全省国有企业经营者的资格审查、经营业绩考核和一定的监督、控制工作。
（2）健全企业董事会的考核、监督职能和作用。
（3）平时考核与年终考核、聘用期满考核相结合，减少考核盲点。
（4） （4） 考核的结果应该与经营者的利益相挂钩，实现真正的约束。
5 培育吸引和发挥科技人才在国有企业工作的外部环境
（1）建立起以企业为主体的吸引高科技人才及其创业的孵化器。从国内外的情况看，政府部门通过建立“孵化器”，为高科技人才的创业提供必要的条件和服务，将有利于加快他们的创业过程，提高创业成功的概率。江苏许多国有企业拥有较好的技术基础和生产条件，政府可以以现有条件比较好的国有企业作为吸引和培育科技人才创业的孵化器，给企业在政策上倾斜、资金上投入、智力上支持，促使企业逐步增强技术创新的主体意识，吸引科学技术由科研部门向企业转移，实现科技与经济的有效结合，使企业在人力资源的使用上发挥主体作用。政府的具体做法有，制定“国有企业人才引进计划”、“技术创新支持计划”、“优秀人才培养计划”、“风险投资担保计划”等，以此来推动企业对科技人才的重视和使用，鼓励他们创业。
（2）发展科技人才市场、完善人才服务体系。构筑完整的全省科技人才服务体系，促进科技人才市场发育，为江苏经济发展服务。第一，改革传统的人力资源配置方式，建立和发展科技人才市场，完善江苏科技人才市场的运行机制。市场经济条件下的人才市场应成为人才集散中心、培育中心和信息中心。因此，必须彻底改革传统人力资源配置方式，加快建设人才生产要素市场，培育按市场经济规律调控科技人才的市场运行机制；全面确立企业和人才的平等市场地位，打破科技人才的地域、部门、身份等界限，真正落实个人择业权和企业用人权，变科技人才与企业之间的依附关系为合同契约关系，从而建立起江苏科技人才管理新体制。第二，加强科技人才的社会化服务，建立多层次、多功能、覆盖全省、与国际接轨的科技人才社会化服务体系。在这方面，应着重改变科技人才服务机构不健全、服务范围狭小、功能单一、社会化程度低的现状，根据市场经济要求，大力培育职业培训、职业介绍、信息指导等人才服务机构，建立全省统一、多层次、多类型的人力资源数据库；建设全省联网的人力资源信息网络体系，最终促进江苏科技人才利用率的提高。
（3）调整人才政策，全面优化高层次人才的工作、生活条件和物质环境。首先要显著提高科技人才在江苏的比较收益，采取多种多样的方式和途径吸引省外和国外科技人才为江苏服务，向江苏流动。
（二）企业行为方面
1 在制度上提高科技人才在企业的地位
在现代企业制度的建立中，确立科技人才在企业发展中的较高地位与作用。比如，将科技人才引入企业董事会，或者担任企业高层管理人员，在企业设立科技总监一职来负责企业的技术创新工作等。
2 建立科技人才激励机制
建立以企业为主体的吸引科技人才、激励科技人才的内部机制。具