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第十二章 税制的设计
在这一章中你将
大致了解美国政府如何筹资和支出
考虑税收的效率成本
了解评价税制平等的不同方法
知道为什么研究税收归宿对评价税收平等是至关重要的
考虑在设计税制时效率与平等之间的交替关系
20年代臭名昭著的匪徒和犯罪团伙头子，“疤面人”阿尔？卡彭（Al Capone）从来没有因为他的许多暴力犯罪而入狱。但最终他还是被关在监牢里——由于逃税。他没有注意到本？富兰克林（Ben Franklin）的劝告：“在这个世界上除了死亡和税收以外没有什么事情是确定无疑的。”
当富兰克林在1789年说这句话的时候，一般美国人交纳的税不到收入的5％，而且在以后的100年中情况仍然如此。但是，在20世纪期间，税收在一般人生活中变得越来越重要。现在，把所有的税收加在一起——包括个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税和财产税——总计达到一般美国人收入35％左右。税收是必不可免的，因为我们作为公民期望政府向我们提供各种物品和劳务。在前两章中，我们已经说明了第一章的经济学十大原理之一：政府有时能改善市场结果。当政府解决一种外部性（例如空气污染），提供一种公共物品（例如国防），或管制一种共有资源的使用（例如在公共湖泊中捕鱼）时，它就可以增进经济福利。但政府提供的收益也有成本。在政府行使这些和许多其他职能时，它需要通过税收来筹资收入。
在前几章中我们已经开始了税收研究，在那里我们说明了一种物品税如何影响那种物品的供给与需求。在第六章中，我们说明了，税收减少了市场上的销售量，我们还考察了税收负担如何由买者与卖者分摊，这取决于供给和需求弹性。在第八章中，我们考察了税收如何影响经济福利。我们知道，税收引起了无谓损失：税收引起的消费者和生产者剩余的减少大于政府增加的收入。
在本章中我们以这些结论为基础来讨论税制的设计。我们从美国政府的财政概况开始。当考虑税制时，知道关于美国政府如何筹资和支出的一些基本事实是有用的。然后我们再考虑赋税的基本原则。大多数人同意，应该使税收对社会的成本尽可能地少，而且，税收负担应该公平地分配。这就是说，税制应该既有效率又平等。但是，正如我们将看到的，宣布这些目标比实现这些目标容易得多。
美国政府的财政概况
政府的税收占国民收入的多少？图12…l表示美国经济中包括联邦、州和地方政府在内的政府收入在总收入中的百分比。它表明，随着时间推移，政府在总收入中拿走的份额越来越大。在1959年，政府收入占总收入的27％，1995年占到34％。换句话说，政府的增长比经济中的其他部门都快。
政府的总体规模只是事情的一部分。在总量背后是成千上万关于税收和支出的个别决策。为了更全面地了解政府财政状况，我们把总量分解为一些项目。
联邦政府
联邦政府收取了我们经济中约三分之二的税收。它以许多方式筹资这种收入，而且，甚至以更多的方式来支出这种收入。
表12…1联邦政府的收入：1995年
税收 数量（10亿美元） 人均量（美元） 收入中的百分比（％）
个人所得税 590 2243 44
社会保障税 485 1842 36
公司所得税 157 597 12
销售税 58 219 4
其他 61 233 4
总计 1351 5134 100
资料来源：Economic Report of the president；1996；Table B77
收入 表12…l表示联邦政府1995年的收入。这一年的总收入是13510亿美元，数额如此之大真让人难以理解。为了使这个天文数字回到现实中，我们用美国的人口来除它，1995年美国人口为2。63亿人。这样，我们发现，平均每个美国人向联邦政府支付了5134美元。一般的4口之家支付了20528美元。
联邦政府最大的收入来源是个人所得税。在接近4月15日时，几乎每个美国家庭都要填写税表，以决定它应该交多少所得税。要求每个家庭报告它所有来源的收入：工作的工资、储蓄的利息、在拥有股份的公司中的股息，任何一种小企业经营的利润，等等。家庭的税收负担（应交多少）就根据其总收入。
一个家庭的所得税负担并不简单地与其收入成比例。相反，法律规定了较为复杂的计算。应纳税收入的计算要从总收入中减去免税支出，再减去以抚养人口（主要是孩子）为基础的数额。然后用表12…2所示的表格根据应纳税收入来计算税收负担。这个表表示边际税率——适用于收入每增加1美元的税率。由于边际税率随着收入增加而提高，高收入家庭收入中税收的百分比高。（我们在本章后面要更全面地讨论边际税率的概念。）
表12…2 联邦所得税税率
应纳税收入（美元） 税率（％）
39000以下 15。0
39000…94250 28。0
94250…143600 31。0
143600…256500 36。0
256500以上 39。6
注：这些是已婚夫妇共同报税的边际税率。
对联邦政府来说，几乎与个人所得税同样重要的是工薪税。工薪税是针对企业付给工人的工资的税。表12…l把这种收入称为社会保障税，因为这些税的收入被用来支付社会保障和医疗保健。社会保障是一项收入支持计划，主要目的是维持老年人的生活水平。医疗保健是政府对老年人的保健计划。表12…1表示1995年平均每个美国人支付1842美元社会保障税。
在数量上低于社会保障税的是公司所得税。公司是作为一个独立法人建立的企业。政府根据其利润——公司出售的物品与劳务的收入减去生产这些物品与劳务的成本——对每个公司收税。要注意的是，实际上公司利润要交两次税。当企业赚到利润时，它们按公司所得税交过税；当公司用其利润向公司股东支付股息时，按个人所得税第二次交税。
表12…l中的最后两项各占不到税收的5％。一种是销售税，这是对某些特殊物品的税，包括汽油、香烟和酒精饮料。“其他”一项包括各种小项，例如，不动产税和关税。它还包括联邦政府在美国中央银行美联储存款中赚到的利息。
支出 表12…3表示联邦政府1995年的支出。总支出是15140亿美元，或人均5757美元。这个表还表示联邦政府支出如何分为一些主要项目。表12…3中数目最大的一项是社会保障，它主要是给老年人的转移支付。（转移支付是政府不为交换物品和劳务而进行的支付。）这一项占1995年联邦政府支出的22％，而且重要程度一直在提高。这种提高的原因是，预期寿命提高和出生率下降使老年人的增加快于总人口。大多数分析家预期这种趋势未来还会持续许多年。第二个最大的支出项是国防。这一项包括军事人员工薪和购买枪、战斗机和战舰这类军事装备的支出。国防支出一直随着国际局势紧张程度和政治气候的变动而波动。毫不奇怪，在战争期间国防支出大幅度增加。
表12…3联邦政府支出：1995
项目 数量（10亿美元） 人均数量（美元） 支出中百分比（％）
社会保障 336 1277 22
国防 272 1035 18
净利息 232 883 15
收入保障 220 837 14
医疗 160 608 11
保健 115 436 8
其他 179 682 12
总计 1514 5757 100
资料来源：Economic Report of the president；1996；Table B77
支出的第三项是净利息。当一个人从银行借款时，银行要求债务人支付贷款利息。当政府向公众借款时同样是这样。政府负债越多，它应该支出的利息支付也越大。
比净利息稍略少一点的是收入保障一项，它包括对贫困家庭的转移支付。一项计划是通常被称为“福利”的有未成年子女家庭补贴（AFDC）。另一项是食品券计划，它是给贫困家庭用来买食品的票证。联邦政府把这一部分钱给州和地方政府，州与地方政府在联邦政府指导下进行管理。
表12…3中的下一项医疗保健是政府对老年人的保健计划。这一项支出由于两个原因一直在大幅度增加。第一，老年人口增加快于总人口。第二，治疗成本的增加比其他物品与劳务的成本快。这项预算项目的迅速增加是克林顿总统和其他人提出医疗制度改革的原因。
下一项是除了医疗之外的保健支出。这包括医疗援助，即联邦政府对穷人的保健计划。它还包括医学研究支出，例如通过国家保健研究所的支出。
表12…3中的“其他”项包括许多支出较小的政府职能。例如，它包括联邦法院体系、空间计划、农业支持计划，以及国会和总统的薪水。
你会注意到，表12…3中的联邦政府支出大于表12…l中总收入1630亿美元。这种收入与支出的缺口被称为预算赤字，即政府支出大于政府收入。政府通过向公众借款为预算赤字筹资。如果政府收入大于支出，那么就可以说政府有预算盈余。在这种情况下，政府用超过的收入去减少它的未偿还债务。
州与地方政府
州与地方政府得到全部税收的40％左右。我们来看看它们如何得到税收收入以及如何支出。
收入 表12…4表示美国州和地方政府的收入。1992年的总收入是9730亿美元。根据1992年的人口约为2。55亿人，这等于人均3811美元。该表还表示这种总收入如何分为不同税种。
表12…4 州与地方政府的收入：1992年
税收 数量（10亿美元） 人均金额（美元） 收入中的百分比（％）
销售税 196 769 20
财产税 178 698 18
个人所得税 116 453 12
公司所得税 24 93 2
从联邦政府获得 179 702 18
其他 280 1096 29
总计 973 3811 100
资料来源：Economic Report of the president；1996；Table B82
州和地方政府两种最重要的税是销售税和财产税。销售税按零售商店总支出的百分比征收。顾客每次买一些东西，就要向店主支付一个额外量，店主把它交给政府。（有些州不包括作为必需品的某些物品，例如，食物和衣服。）财产税按土地和建筑物估算价值的百分比征收，由财产所有者支付。这两项税加在一起几乎占州和地方政府全部收入的40％。
州和地方政府还征收个人和公司所得税。在许多情况下，州和地方政府的所得税与联邦所得税类似。在另一些情况下，它们非常不同。例如，一些州对来自工资收入的税大大低于以利息和股息形式赚到的收入。一些州根本不对收入征税。
州和地方政府还从联邦政府那里得到一些资金。在某种程度上，联邦政府与州政府分享其收入的政策是资金从高收入州（支付税收多）向低收入州（得到更多收益）的再分配。这些资金往往与联邦政府想补贴的特殊计划相联系。
最后，州和地方政府从包括在表12…4中“其他”一项的其他来源得到了相当多的收入。这些包括捕鱼与打猎许可证收费，道路与桥梁收费，以及公共汽车和地铁收费。
支出表12…5表示州和地方政府1992年的总支出，以及它在主要项目中的分配。
表12…5 州和地方政府支出：1992年
项目 金额（10亿美元） 人均金额（美元） 支出中百分比（％）
教育 326 1278 33
公共福利 158 619 16
高速公路 67 261 7
其他 425 1663 44
总计 976 3820 100
资料来源：Economic Report of the president；1996；Table B82
到目前为止，州和地方政府最大的一项支出是教育。地方政府为公立学校支付经费，公立学校教育大部分从小学到高中的学生。州政府捐款支持公立大学。在1992年，教育占州和地方政府支出的三分之一。
支出的第二大项是公共福利，它包括对穷人的转移支付。这一项包括一些由州与地方政府管理的联邦政府计划。下一项是高速公路，它包括修建新道路和已有公路的维修。表12…5中的“其他”项包括州和地方政府提供的许多其他服务，例如，图书馆、警察、垃圾处理、消防、公园维修和扫雪。
即问即答 联邦政府最重要的两项税收来源是什么？◎州和地方政府最重要的两项税收来源是什么？
税收和效率
我们已经说明了各级政府如何筹资和支出，现在我们再来考虑如何评价其税收政策。显而易见，税收制度的目标是增加政府收入。但是，有许多方法可以增加任何一种既定量收入。在设计税制时，决策者有两个目标：效率和平等。
如果一种税制以纳税人较低的成本增加了等量收入，这种税制就比另一种更有效率。纳税人的税收成本是什么呢？最明显的成本是支付的税收本身。这种货币从纳税人向政府的转移是任何一种税制的必然特点。但税收还引起两种其他成本，设计良好的税收政策正是要避免或至少减少这两种成本。
◎当税收扭曲了人们作出的决策时引起的无谓损失。
◎纳税人在遵照税法纳税时承担的管理负担。
一种有效率的税制是引起无谓损失和管理负担小的税制。
无谓损失
税收影响人们作出决策。如果政府对冰激凌课税，人们就会少吃冰激凌而多吃冷冻酸奶。如果政府对住房征税，人们就住较小的房子并把更多收入用于其他事情。如果政府对劳动收入征税，人们就会少工作而多享受闲暇。
由于税收扭曲了激励，所以引起无谓损失。正如我们在第八章中第一次讨论的，税收的无谓损失是纳税人经济福利的减少大于政府增加的收入量。无谓损失是当人们根据税收激励，而不是根据他们买卖的物品与劳务的真实成本与收益配置资源时税收引起的无效率。
为了回忆起税收如何引起无谓损失，我们考虑一个例子。假设乔对一个比萨饼的评价是8美元，而珍尼对它的评价是6美元。如果没有比萨饼税，比萨饼的价格将反映制造它的成本。让我们假设，比萨饼的价格是5美元，因此，乔和珍尼都选择买一块。两个人都得到了超过支付量的价值的剩余。乔得到消费者剩余3美元，而珍尼得到了消费者剩余1美元。总剩余是4美元。
现在假设政府对比萨饼征收2美元的税，比萨饼的价格上升到7美元。乔仍然买一块比萨饼，但现在他的消费者剩余只有1美元。珍尼现在决定不买比萨饼，因为比萨饼的价格高于她的评价。政府从乔的比萨饼上得到2美元税收收入。消费者总剩余减少了3美元（从4美元减少为1美元）。由于总剩余的减少大于税收收入，税收有无谓损失。在这种情况下，无谓损失是1美元。
要注意的是，无谓损失并不是来自乔，即纳税的人，而是来自珍尼，即没有纳税的人。乔的剩余减少2美元正好抵消了政府得到的收入量。无谓损失的产生是由于税收使珍尼改变了她的行为。当税收提高了比萨饼的价格时，珍尼的状况变坏了，但并没有相抵消的政府收入。珍尼福利的这种减少是税收的无谓损失。
案例研究 应该对收入征税，还是应该对消费征税？
政府大部分收入来自个人所得税。这种税引起的无效率之一是它鼓励不储蓄。
考虑一个25岁的人正打算储蓄100美元。如果他把他的钱存入储蓄账户赚取8％的利息，并再留在账户上，当他65岁退休时就会有2172美元。但如果政府对他每年赚到的利息收入征收四分之一的税，有效利率只是6％。赚6％的利息40年后，100美元只增加到1029美元，小于没有税收时原本可以得到的一半。因此，由于对利息收入征税，储蓄的吸引力就小多了。
一些经济学家主张通过改变税基来消除现在税制对储蓄的抑制作用。政府不是对人们赚到的收入量征税，而是对他支出的量征税。根据这种主张，所储蓄起来的全部收入在最后支出之前都不征税。这种不同的制度被称为消费税，它不会扭曲人们的储蓄决策。
这种思想得到了决策者的一些支持。1995年成为有影响的赋税委员会主席的众议员比尔？阿奇（Bill Archer）就支持用消费税取代现在的所得税制度。此外，现在税收规定的各种条款已经使税制有点像消费税。纳税人可以把他们有限的储蓄量存入特殊账户——例如，个人养老金账户、Keogh计划，以及401（K）计划——在退休时提取之前这些账户逃避了赋税。对那些大部分储蓄进人养老金账户的人来说，他们的税单实际上是根据他们的消费，而不是根据他们的收入。
管理负担
如果你在4月15日问一个普通人对税制的看法，你会听到人们说，填报税收表格令人头痛。任何一种税制的管理负担都是它引起的无效率的一部分。这种负担不仅包括在4月初填表所花的时间，而且还包括整个一年中为税收保留各种记录的时间，以及政府实施税法所必须使用的资源。
许多纳税人——特别是高税收范围内的人——雇佣纳税律师和会计师帮助他们纳税。这些复杂税法方面的专家为他们的客户填表，并帮助客户以减少应纳税量的方式安排各种事务。这种行为是合法避税，它不同于非法逃税。
批评我们税制的人说，这些顾问滥用税规的一些细小条款，即通常