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争。互相敌对的军阀不仅征用铁路运送军队，有时甚至把客运和货运收入拿
去维持他们的军队。例如，1912—1925年间，京汉铁路的客运（按人英里算）
有21％是军运；1920—1931年间，京沈线有17％的客运是军运。③除了战争
的直接破
中国政府铁路的客运（人英里）和货运（吨英里）
表19的指数，1912—1947年
① 张嘉璈：《中国为铁路发展而奋斗》，第170—171页。表Ⅲ。
② 侯继明：《中国的外国投资和经济发展》，第32、39—42页。
③ 《中国近代经济史统计资料选辑》，第210页。
（1912=100） 1917=100
客运货运总计货运
年份人英里吨英里吨英里制造品矿产口农产品林产品畜产品
1912100。0100。0
191561。192。5
1916127。2107。794。794。893。891。381。0126。9
1917131。1113。8100。0100。0100。0100。0100。0100。0
1918143。0140。8123。8124。6127。6123。5120。997。8
1919155。2158。8139。6132。6159。0114。3147。3104。2
1920194。8186。7164。1138。2165。0186。2171。6102。3
1921194。8193。6170。2138。9175。7168。8198。292。1
1922204。6163。7143。9155。7151。4127。8188。8127。7
1923210。3211。2185。7183。3240。8135。6264。8144。1
1924220。7187。9165。2157。5199。4102。7226。1121。5
1925231。7169。0148。6152。5132。697。0220。6105。9
1926159。999。6
1927164。1109。4
1928144。896。0
1929196。1102。7
1931267。4183。3161。1217。0165。3101。2151。6113。9
1932212。6183。2161。1197。3189。289。2150。682。9
续表
（1912=100）1917=100
总计货运年份客运
人英里
货运
吨英里吨英里制造品矿产口农产品林产品畜产品
1933248。3196。1172。4200。9192。494。6146。389。3
1934—5250。0257。7226。5237。9273。4149。4169。7110。4
1935—6267。9266。8234。5268。3282。6132。9152。0122。3
1936—7128。594。983。479。0111。937。534。137。4
1927—856。351。445。222。022。927。144。318。2
1938—969。724。921。910。711。113。121。58。8
1939—4088。620。518。09。98。810。79。77。3
1940—195。721。318。710。210。68。416。08。8
1941—290。719。116。88。710。06。114。24。9
1942—3129。922。419。77。812。05。815。34。6
1943—462。19。48。33。15。71。810。51。6
1944—5112。115。113。28。010。44。132。110。8
1945—6765。1154。4135。883。280。054。3249。189。5
1946—7524。7112。5
资料来源：严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》，第207—208、
217页。
坏（这可能最小），轨道和车辆的维修也被忽视了。在20多年中，铁道部通
常只能依靠几条小路线的收入：铁路系统作为一个整体愈来愈过时，效率愈
来愈低。
在1912—1947年期间，直到20年代中期，中国政府铁路的客运和货运
都年年增长（见表19）。导致建立南京政权的北伐战争影响了客货运输，但
在相对平静的30年代，铁路运输恢复并超过以前的水平。1937至1945年间，
日本人夺去中国的大部分铁路，国民政府被迫迁入内地，这反映在这个时期
的数字中。
中国政府铁路的营业收入，约有40％来自客运，其中相当大一部分是运
兵。矿产占货运的一半，重要性居第二位的是农产品。货运的一般模式是把
农产品和矿石从内陆各地运到沿海条约口岸，而把工业品运到内地。民国的
头十年中农产品运输的增加，反映出我在前面讨论农业趋向时提出的商品作
物产量的增长。特别是在满洲，华北也一样，铁路推进了表12和表13中所
示的农业产量的缓慢增长。同样，商品作物产量下降的不利影响及其在1937
年战争爆发之前的复苏，在表19中也是明显的。
关于公路的里程，除指出在1912年不存在适于行驶机动车的道路外，无
需多说；1937年7月之前，完成了约116000公里，其中40000公里铺了路
面。①这些建设的大多数出现在1928年以后，该年大概有32000公里，由全
国经济委员会公路总局承担，既为军事需要也为商业需要服务。例如七省计
划，设想由河南、湖北、安徽、江西、江苏、浙江和湖南等省合作，用一个
① 中国情报部：《中国手册，1937—1945年》，第217页。
公路体系把国民党政府最具实力的这几省联成一体。公路虽然少而简陋，但
在中国本部的分布在1937年看来比铁路网要好一些。
战争导致在内地省份增修道路，当然包括著名的滇湎公路。但中国内陆
在1949年跟在1912年一样，地方和地区间的运输，仍旧更多地依靠传统的
水陆运输工具，而较少依靠机动车辆或火车。例如，到1941年9月，在江苏、
浙江、安徽三省，有118292只民船在汪精卫政府设立的船民协会登记，共计
850705吨。水手459178名。①这是长江流域下游地区和华南以及华中一些地
方中短途大宗运输的主要手段，在上述地区，河流、湖泊和许多世纪人工开
挖的运河连接起来，形成一个复杂、广大的水上运输网。与地方运输对照，
港口之间的贸易早在19世纪90年代就已经基本上采用轮船运输——主要是
外国人的船。但在几个条约口岸的海关申报和结关的中国帆船的总吨数，从
1912至1922年大致上依旧不变，只是到了20年代才急剧下降。②在20世纪
的头几十年中，中国主要河流上的轮船运输稳步增长，这从登记的船只总吨
数的增长中可以得到证明，1000吨以下的船，从1913年的42577吨增加到
1933年的246988吨。但内河帆船在许多地方坚持了相当长的时期。例如长
江在宜昌以上，帆船总吨数在20年代下降之前，从19世纪90年代到1917
年略有增长。南宁和梧州之间的西江上，也是到了20年代帆船才让位给轮
船。③
在运输部门和在别的部门一样，中国经济在20世纪前半期变化很小这个
平凡的事实往往被掩盖起来，被推到视线之外，而把不相称的注意力放在经
济中很小的现代部门，这表现在官方的言行中，表现在中国经济学家的著作
中，表现在打算写给外国人看的年鉴和报告中，也表现在由非中国学者指导
的对1949年以前中国经济的研究中——只除了日本人，他们至少在这个问题
上对中国有一个比较“现实主义的”看法。至于南京政府，它放弃了土地而
肆无忌惮地从现代部门榨取收入，这等于建造空中楼阁。
① 满铁调查部：《华中的帆船贸易》，第134—135页。
② 杨端六等：《六十五年来中国国际贸易统计》，第140页。
③ 《中国近代经济史统计资料选辑》，第228—229、235—236页。
政府与经济
无论是北洋军阀还是随后的南京政权，都主要从经济的城市部分为政府
筹措经费。中华民国的中央政府既不从农村部分征收大量税收，对半自治的
省和地方上的利益集团的征收和支出也没多大影响。换句话说，在1949年以
前，没有一届国民政府能够通过中央政府的国库转用国民总收入的大部分。
结果，政府的政策虽然对经济不是没有深远的后果，但从来不真正具备推动
中国经济走上现代经济增长道路的能力。
例如，在1931—1936年间，中央政府的国家总支出占国民生产总值的
2。1％到4。9％，平均数为3。5％。（如果各级地方政府的支出也包括在内，
这个百分数可能要加倍。）税收比这少得多，这一方面反映出国民政府不能
成功地调动农村部分的资源，另一方面反映出它不能或不愿对整个社会征收
所得税。而且，即使是这有限的政府收入也大量浪费在维持一支过于庞大的
军队和为继续打内战提供经费，或者为国内外债务的还本付息作抵。无论是
北京政权或是南京政权都不能从其收入中提出资金用于任何重大的发展投
资，它们的政策都无助于经济的私营部分的资本形成。
辛亥革命后，新的共和政府起初与清朝的财政体制作斗争。尽管名称和
官僚主义的结构很快改变了，但共和政府比起它的被取代者来甚至更不能控
制中国的税收来源。1913年，曾尝试划分中央、省和地方的税收来源，但甚
至袁世凯的中央政府也太软弱而不能实施有关规定。1914年以后，除关税和
盐税外，大部分税收由各省管理。从法律上说，田赋（和几种消费税）仍属
于中央政府，但它事实上是在省的控制之下，收入被省在省内花掉，尽管名
曰“某省的国家支出”。袁世凯在他1916年死去以前，能从各省提取一些田
赋款项，以后间歇地和最低限度地继续到1921年，这时政治形势明显恶化，
内战变得如此普遍，北京政府的财政控制也就像肥皂泡一样破灭了。①
关税几乎全部用来交付外债的本息和赔款。从1912到1927年底，只有
142341000海关两，或扣除基本费用后的关税净额717672000海关两的20％，
北京政府可以用作行政和其他开支。②尽管1902和1918年修订从量税，但由
于价格上涨，直到1923年进口税的实际税率在2。5—3。5％之间；1923年进
一步的修订把实际税率增加到了5％。但直到1930年中国收回关税自主权之
前，这个项目下的税收不可能有较大的增长。
从1913到1922年底，盐税收入超过了关税收入。不过，1922年后中央
政府只能得到盐税的一部分。1913年，为了给“善后借款”（没有这笔钱袁
世凯政府可能难以生存）提供担保，任命一个洋会办监督并实际控制盐务署。
虽然可能有损于民族尊严，但这一措施的结果是，中央政府账上的盐税立刻
猛增。盐税担保的实际偿付的外债数目不大——例如，善后借款从1917年起
用关税偿付。但这种相对不错的局面因继续不断的内战而消失了。各省对盐
税征收的干预渐渐变得严重起来，盐税收入被侵占，走私增加。1922年后，
盐税总收入明显下降，实际提交给北京的部分也减少了。盐税纯收入曾在
1922年达到最高点8600万元，1924年降至7100万元，1926年降至6400万
元，1927年降至5800万元。即使在1922年，实际提交北京的也只有4700
① 贾士毅：《民国财政史》，1，第45—77页。
② 斯坦利〓F。赖特：《辛亥革命后中国的海关收入》（1935年第3版），第440—441页。
万元（或纯收入的55％）；1200万元经中央政府同意留在省里；但有2000
万元（23％）未经同意被地方占用。1926年，被省当局和军队截留的盐税总
数达到3700万元，该年提交北京的实际上仅有900万元。①
面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926年间，财
政部发行了27种内债，票面价值总计614000000元。②不过，政府实际收到
的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的
20％。关于这个时期发行内债的详细情况不得而知，进入南京政府时期也是
一样。在开设有权发行纸币的新银行和政府借内债之间，看来有一种密切的
关系。这些国内公债的一大部分被中国的“现代”银行认购，它们持有政府
证券是作为投资和作为发行纸币的准备金，虽则也直接借款给政府。
北京政府仅仅遗留给它的继任者241000000元内债，这似乎表明，尽管
拖欠，债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内
债，军阀的钱柜就可以不断地得到补充。但是这些借款的收益对国家的经济
没有带来什么好处。内外债的还本付息成了北京政府最大的支出；加上军费
开支，至少占去年总支出的4/5。③在支付了一般行政费用之后，就没有钱来
为发展进行投资了。省和地方的税收也被军费和警察费用耗尽。④北京政权通
常举借外债也不是着眼于经济的进一步发展。
1912—1926年期间的新外债，在数量上少于清末的赔款和铁路借款。外
债总数（不包括庚子赔款）从1913年的约5。26亿美元增加到1931年的6。96
亿美元。①1913年的25000000英镑善后借款是新外债中最大的一笔。此外，
相当大一部分外国借款是1918年的所谓“西原借款”——日本利益集团借给
当时在北京执政的安福系军阀和几个省的地方政府的无担保借款，主要用途
是打内战和搞政治阴谋。这些借款中，有一些后来转为合法的铁路和电报借
款，但绝大部分——大概有1。5亿元——从未得到南京政府的承认。跟19
世纪90年代的日本赔款借款、袁世凯的善后借款和内债一样，北洋军阀这次
穷途末路的借款，除几笔铁路借款外，对中国经济的发展毫无贡献。实际上
有理由认为，中国由于政府欠债（包括庚子赔款）而每年付出的数目大于它
每年得到的新借款。例如，C。F。雷默估计，在1902—1913年期间，每年平均
付出0。892亿元，在1913—1930年期间，每年平均付出0。709亿元，而在这
两个时期，每年的平均入款则分别为0。61亿元和0。238亿元。这样大的资本
“外流”必须被看成是从中国经济资源的一笔净提取，其影响可能是阻碍经
济增长。②
1928年南京政府的建立，名义上带来了十年内战后的政治统一。在1928
—1937年的九年中，中央政府对中国本土的财政控制所达到的程度，也许超
过了自清朝以来的任何时期。与1916—1927年的军阀时代相比，无论是税收
或税收制度都有了显著的改进。关税自主是1929—1930年恢复的，有着较高
① P。T。陈：《财政》，见《中国年鉴，1935—1936年》，第1298—1299页。
② 千家驹：《旧中国公债史资料，1894—1949年》，第366—369页。
③ 贾德怀：《民国财政简史》，第697—698页；柏井象雄：《近代中国财政史》第63—64页。
④ C。M。张：《中国地方政府的支出》，见《中国经济月报》，7。6（1934年6月）第233—247页。
① C。F。雷默：《中国的外国投资》，第123—147页；徐义生：《中国近代外债史统计资料，1853—1927年》，
第240—245页。
② 雷默：《中国的外国投资》，第160页。
税率的新关税增加了政府的岁入。1930年，通过关税用金单位计征，将进口
税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价
值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息
的困难。1928年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍
要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多
（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府
征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。1933年
废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935年以外汇储备作
为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，
它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935年11月，白
银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的
纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报
告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委
员。1931年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。
但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大
都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府
的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收
上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税
也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以
追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革
也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政
策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政
治支持和心理支持努力使中国经济
表20南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）
第1部分
1928…91929…301930…1193。1…21932…3
元％元％元％元％元％
收入*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。税收*33477。048482。755772。061982。661487。8
Ⅰ。关税17941。227647。231340。435747。732646。6
Ⅱ。盐税306。912220。815019。414419。215822。6
Ⅲ。货物税337。6478。0628。09612。88912。7
Ⅳ。其他＋92≠21。2396。7324。1222。9415。9
b。用借款弥补
的亏实
10023。010117。321728。013017。48512。2
支出*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。党40。950。950。640。550。7