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在反恐中心及更高层，中央情报局领导人认为他们急切需要资金以继续其当前的反恐行动，因为他们以为，处理千年危机已经用完了该中心整个财政年度的资金，而反本·拉丹问题工作小组则花费了其经费的140％。特尼特说他与伯杰在部长委员会会议后的两天后又会面讨论反恐资金问题。
尽管克拉克也强烈要求给予中央情报局更多资金用于反恐，但他在关于资金来源问题上与中央情报局领导人的观点完全相左。后者坚持认为中央情报局自冷战结束后即被压缩资金。他们认为其执行任务包括反恐任务的能力，依赖于对现有联络的维持和对自20世纪90年代以来所丧失的联络的恢复，并在此基础上，进行跨境侦察人员的招募和训练，重新开设其已经关闭的驻地。为了向反恐行动提供资金，特尼特自1998年使馆爆炸案以后就开始游说国会领导人，并劝说他们给予中央情报局特别追加拨款。现在，在千年危机后，特尼特希望增加中央情报局资金的总量，同时为反恐追加专项拨款。
对克拉克来说，这似乎表明中央情报局的领导人没有给予直接打击本·拉丹及其“基地”组织足够的重视。他告诉我们，中央情报局的行动理事会负责人詹姆斯·帕威特说：“如果要在追捕本·拉丹问题上花钱，则应当把钱交给我……我的看法是在这个问题上他已经花了大量的钱和大量的时间，我不想为抓个坏人花更多的钱。”中央情报局则持完全不同的立场。帕威特讲，尽管中央情报局反本·拉丹工作小组做了“出色的和值得称道的工作”，其伦敦驻地的负责人像反本·拉丹工作小组的任何一位官员一样，都是与“基地”组织作斗争的一个组成部分。
争论还涉及管理问题。克拉克在管理与预算办公室找到了同盟。该办公室曾经从它的基本资金中给他提供了一大笔资金，他声称用于中央情报局反恐开支，这样从预算上看几乎没有增加。
伯杰4月份两次会见特尼特，试图解决这个分歧。次长委员会在4月末开会审查了2000年财政年度预算和2001年财政优先预算和给中央情报局及其他机构的财政补偿。最后，特尼特得到了一批用于反恐的追加拨款，而无须重新分配基本资金。但中央情报局仍然认为，即使这样，反恐资金仍然不足。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（2）
恐怖分子的资金
3月10日，部长们达成的第二个主要共识是需要瓦解恐怖主义组织及限制其资金的募集。
1998年的使馆爆炸案引起了人们对“基地”组织资金来源问题的注意，其结果之一是设立了一个由国家安全委员会领导的跨部门委员会专门负责调查恐怖分子的资金问题。克林顿总统在介绍该机构时指出，根据《国际紧急经济权力法》，本·拉丹及其“基地”组织应当受到制裁。这将授权财政部外国资产控制办公室能够搜查并冻结本·拉丹及其“基地”组织的任何进入美国金融系统的资产。但由于外国资产控制办公室几乎没有什么情报，很少有资金被冻结。
1999年7月，克林顿总统指出塔利班窝藏了本·拉丹，同样应受到制裁。这样，财政部外国资产控制办公室才有所收获，它冻结塔利班在美国银行的资产超过3，400万美元。另外有属于阿富汗银行而被美国纽约联邦储备银行控制的215亿美元黄金和200万美元存款，也被冻结。在1999年10月之后，即当国务院正式确定“基地”组织是一个“外国恐怖主义组织”后，封锁塔利班的交易并扣押其资金，便成为美国银行的职责。但无论是这种属于恐怖主义组织的界定还是联合国的制裁都没有多大的额外实际效果，因为制裁很容易被规避，同时也没有一种多边合作机制来确保其他国家的金融系统不被恐怖分子利用，作为获取资金的渠道。
查找并扣押一个像“基地”组织这样的地下全球组织的资金，要比打击一个机构，即使是塔利班这样的组织的财政，要困难得多。尽管中央情报局反本·拉丹工作小组刚开始时受到了研究恐怖主义资金联系这种想法的启示，但接受这种任务的调查人员却很少有资金调查的经验。所有与恐怖主义资金相关的情报都只是在收集其他情报时作为附属情报而收集到的。这种态度可能主要缘于该小组的负责人，他不相信简单地跟踪资金的去向就可以揭示出恐怖分子的计划和意图。结果，中央情报局并不重视恐怖分子的资金问题。
然而，中央情报局却获得了对“基地”组织如何募集资金的一般认识。例如，它较早地得知金融机构、商业活动和某些向伊斯兰极端分子提供支持的富人之间松散的关系。许多关于“基地”组织资金状况及构成的早期报告来自于贾马尔·阿罕默德·阿尔·法得尔，本报告在前面提到过此人。1998年使馆爆炸案发生后，美国政府试图弄清楚本·拉丹的资金状况。一个跨部门工作小组于1999年和2000年两次到沙特阿拉伯，了解沙特阿拉伯方面对本·拉丹资金状况所掌握的信息。该小组后来得出结论认为，人们经常传言说本·拉丹以其个人财产资助“基地”组织，但事实上这不是真的。
中央情报局提出一个新的想法：“基地”组织通过其他渠道获得资金，美国应该注意它的这些资金来源，例如，慈善团体、富翁捐赠和金融机构。最终，尽管情报部门从许多途径得出更多的情报，但仍然很难在国际金融体系的巨额资金流动中区分出属于“基地”组织的部分。中央情报局未能发现或者切断“基地”组织的资金流动。
国家安全委员会的成员认为，为了解决情报部门在这方面的薄弱环节，一个办法是创立一个所有恐怖组织资金情报分析中心。克拉克为了建立这个中心，在财政部极力争取经费，但财政部和中央情报局都不愿意承担该部分支出。
在美国国内，联邦调查局各个实地办公室收集了涉嫌资助“基地”组织或者其他恐怖主义团体的各种组织的情报。通过“9·11”事件，联邦调查局官员明白，在美国国内有许多极端主义组织在支持一个全球的“圣战者”运动，并与“基地”组织有密切联系。联邦调查局开发了一个信息网络进行电子监测，并在许多实地工作部门展开调查，包括在纽约、芝加哥、底特律、圣地亚哥和明尼阿波利斯等地。不过在国家层面上，联邦调查局从未使用这些信息对“基地”组织资金募集的性质和广度进行一个系统的或者全局的研究。
财政部门和美国的金融机构一般只注意发现、阻止或者切断由于毒品交易和大规模国际欺诈而产生的美元现金的大量流动。而大规模金融丑闻，例如，俄罗斯洗钱者利用纽约银行将大量美元汇出俄罗斯，也引起了财政部或者国会的注意。在“9·11”事件前，财政部并不认为恐怖分子的资金问题重要到足以需要在国家反洗钱战略上提出来。
边境安全
3月10日，部长们达成的第三个共识，就是需要注意美国的边境安全和移民法的执行乏力问题。根据政府官员的意思，克拉克的工作组制定了一个加强边境安全的计划。其中有些是对以前的总统指令重新修订和重述。它们包括：
●建立一个跨机构中心来处理非法入境和人口贩卖；
●加强对学生签证的控制；
●采取法律措施防止恐怖分子入境美国并驱逐已经到达美国的恐怖分子，在驱逐之前先拘禁这些人；
●在联邦调查局的联合反恐特遣队中进一步增加移民归化局人员的数量，帮助调查这方面的指控，以打击涉嫌恐怖行为的个人；
●设立一个特别法庭以便在与国家安全相关的移民案件中能够使用机密证据；
●以及在签发美国护照时执行新的安全措施标准，与联合国和外国政府合作以提高旅行证件的全球安全标准。
克拉克的工作组也提出了新的建议，例如：
●与加拿大开展一个联合边防行动，开展情报合作与执法合作，在共享签证和移民资料、联合边境巡逻的基础上，开展联合行动；
●在陆地边境的过境处增加人员，并给他们配备录像机、构筑物质屏障、配备大规模杀伤性武器的监测设备；
●处理移民问题。在这些人中可能有恐怖分子。他们毁坏旅行文件，因而无法将他们遣返到来源国。
这些建议原则上来说是值得称道的。但实际上，他们需要软弱的、长期资金不足的执行机构的行动，以及强有力的国会委员会来具体操作，而后者更关心的是组织良好的利益团体，而不是跨机构的执行委员会。2000年3月部长们所主张的改革措施在“9·11”事件前只是刚刚开始出现。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（3）
“阿富汗的眼睛”
2000年3月的早些时候，当克林顿总统收到关于美国打击本·拉丹秘密行动的最新消息时，他在备忘录的页边写道：美国应该做得更好。联合行动组的军官告诉我们，他们当时都感到很沮丧。克拉克使用总统的评价来敦促反恐安全小组寻找新的办法，包括扶持阿富汗北方联盟。
在1999年12月，阿富汗北方联盟领导人马苏德曾答应用火箭袭击本·拉丹在德鲁特的训练“基地”。中央情报局官员担心给马苏德开绿灯会使其违反暗杀禁令。因此，马苏德被告知，如果没有美国明确的授权，不能采取任何此类行动。2000年春，当中央情报局派出官员寻求与乌兹别克斯坦人和北方联盟建立可能更好的关系之后，美国官员与马苏德派出的代表在华盛顿发生了争执。
美国同意马苏德可以得到某些适当的技术帮助，以便其能够为美国做些事情：收集关于本·拉丹的情报和对本·拉丹采取可能的行动。但马苏德希望美国既要成为其同盟者以推翻塔利班，又要承认他们是在对付共同的敌人。克拉克和反恐中心领导人科弗·布莱克则希望这是后一步的事情。自1999年开始，在美国政府内就存在帮助北方联盟的提议和争议，正如我们在第四章提到的，美国政府总体上是小心翼翼地支持他们，主要是顾及北方联盟不光彩的历史、其在阿富汗有限的群众基础和巴基斯坦的反对等原因。
中央情报局官员也开始提议，想利用其与北方联盟的联系使在阿富汗的美国机构驻留更长时间，在喷赤谢河谷建立自己的秘密情报基地，开展行动并减少其对外国代理人的依赖。一位官员告诉我们：“没有什么可以取代面对面。”但中央情报局这种直接行动的能力较弱，尤其当它不是与美国军方联合行动时更是如此。因此，这种提议因为太冒险而被拒绝了。
与此同时，中央情报局继续与阿富汗南方部族成员中的线人开展合作。在8月初，部族人员报告，想趁本·拉丹行进在喀布尔和坎大哈市的中途时，伏击其车队。在此前一年半，他们也曾经报告过这种打算，但遭禁止。这次行动没有成功。根据部族成员的报告，他们在接近其中一辆车后，很快发现里面只有妇女和儿童，于是取消了行动。消息传至国家安全委员会，中央情报局指出，他们没有独立的证据进一步地证实该事件，但那些部族成员的确是按照中央情报局在阿富汗的指令行动。
2000年，军方又计划在阿富汗采取军事行动。可以发射导弹打击阿富汗的军舰待命于阿拉伯海北部。在夏季，军方将其打击计划和特别行动方案调整为无限制的解决行动计划中的13个方案。但这些计划都仍然局限于自1998年和1999年以来的军事和政策考虑。尽管情报部门有时知道本·拉丹在什么地方，但它不能提供令人觉得足够可靠的情报而发动一次突袭。最重要的是，美国没有用美国人的眼睛去盯梢它的目标。正如一位军官告诉我们说：“我们已经把手放在门上，但我们不能打开门走进去。
对此，克林顿总统在此期间明确表达了他对于没有军事方案剿灭本·拉丹及“基地”组织领导人的不满，他对谢尔顿将军说：“你知道，如果一群突击队员突然从直升机上降临到他们的营地，‘基地’组织一定会大吃一惊。”尽管谢尔顿说他不记得有这段话，但克林顿总统回忆这句话为“我所说许多事情中的一句”。不过，总统又说，他意识到如果自己一味地发怒，什么也不会完成。国防部长威廉·科恩认为总统可能是在作一个假设。不管怎样，他说，如何使这样的突击队进入行动现场，而后顺利离开，仍未得以解决。正如第四章讨论的，在“9·11”事件前这样的计划从未实施过。
1999年底和2000年初，联合行动组指挥官弗赖伊中将命令其主要情报官斯科特·格雷希恩准将，研究一种新的方法以获取关于本·拉丹藏身何处的更为准确的情报。格雷希恩及其工作组研究了一系列不同方案，它们旨在得到美国人自己看到的关于本·拉丹的可靠情报，从而缩短发现目标和袭击目标之间的时间间隔。
其中一个方案是通过美国空军一种叫“捕食者”的小型无人侦察机观察地面并将录像片段发送回去。另外一个方案因为后来被认为不切实际而被放弃，它是将一个高强度的远距离望远镜放到本·拉丹训练营所在的山上。这两种方案都同联席会议主席谢尔顿将军讨论过，然后向白宫的克拉克办公室作了汇报，当时反恐安全小组正在寻找新方法。2000年春，为了收集情报，克拉克带着中央情报局局长助理查尔斯·艾伦，在中央情报局和五角大楼共同努力下，与弗赖伊一起研究出来一种方案，克拉克称为“阿富汗的眼睛”。中央情报局与国务院在关于谁应当为这个计划出钱的问题上进行了许多争论，后来白宫出面达成了一个费用分担协议。中央情报局同意为“捕食者方案”支付为期60天的试运行期费用，以“证明该方案有效”。
2000年6月底，“阿富汗的眼睛”得到小组委员会的支持。7月中旬，测试完成，设备准备齐全，但还有法律问题需要解决。8月11日，部长们同意部署“捕食者方案”。国家安全委员会官员在考虑如何使用由无人侦察机从阿富汗发回来的情报。克拉克的副官罗格·克瑞西给伯杰写信，认为有必要召开反恐安全小组紧急会议和部长委员会会议，以决定当“捕食者”发回情报可以确定本·拉丹位置时，如何处理这些录像情报的问题。在备忘录的页边，伯杰写道：“在采取行动之前，我不仅仅只是想得到一个经证实的地址，我们至少还需要得知本·拉丹出行规律这方面的数据，这样才能确定他是否还留在那里。”克林顿总统在备忘录上记下了日期。
9月7日，“捕食者”首次在阿富汗上空飞行。当克拉克看到试飞时拍下的录像后，他向伯杰描述说，画面“的确令人吃惊”，他还立即要求派更多的飞机去寻找本·拉丹，并用巡航导弹或者实施空袭来打击目标。克拉克还说，即使没有找到本·拉丹，“捕食者”飞机也能确定其他有用的目标，例如，其他“基地”领导人或者生化武器的贮藏地。
不只是克拉克一个人对“捕食者”充满热情，它还得到了中央情报局科弗·布莱克和查尔斯·艾伦的支持。“捕食者”在阿富汗的15次试飞有10次获得了成功。在其首次飞行中，一架“捕食者”发现在坎大哈外本·拉丹的塔那克农场里，有一个身穿白袍、身材高大的人，周围采取了安全保卫措施。当9月28日第二次看见农场里的这个“身穿白袍的人”后，情报部门的分析员认为他很可能就是本·拉丹。
在不止一次的试飞执行任务期间，塔利班的军队发现了“捕食者”并紧急起飞米格战斗机试图拦截“捕食者”，但没有成功。伯杰担心“捕食者”被击落，并警告克拉克说，“捕食者”被击落将使本·拉丹及塔利班“财源滚滚”。
但克拉克仍然对“捕食者”以及剿灭“基地”组织其他地方的恐怖主义组织持乐观态度。伯杰则更为谨慎，在称赞国家安全委员会成绩的同时指出现在还不是可以自满的时候。他写道：“不幸的是，隧道尽头的光线来自于另一条隧道。”
第六章 从威胁到威胁美国“科尔”号驱逐舰遇袭事件（1）
在前面的第五章我们已经介绍了，与哈利德·谢赫·穆罕默德一起的另外两个人即哈拉德和纳希里成为“基地”组织的行动协调员。如前文所述，这两个人都与1998年和1999年准备用一船炸药袭击也门口岸的船只事件有关。他们最初准备袭击一个商用船只，尤其是油船，但本·拉丹要求他们袭击美国军舰。2000年1月，他们试图袭击亚丁港的美国军舰，但由于其用于自杀袭击的小船沉没而失败。9个多月后的2000年10月12日，“基地”组织成员用一艘装满炸药的小船袭击了美国海军“科尔”号驱逐舰，将军舰的舱面炸开了一个大洞，导致17个船员死亡，并使至少40人受伤。
我们现在知道，这次阴谋完全是“基地”组织策划并由本·拉丹直接指挥的。他选择了攻击目标和地点，挑选自杀“基地”组织成员，