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数目，自那时起已有显著的增加，但即使把他们包括进去，也不会使这张“合影”的面
貌发生多大改变。
在德国，即使在希特勒上台以前，这种运动己经进展得很远了。在1933年以前的一
些时间里，德国已经达到一个实质上不得不实行独裁统治的阶段，记住这一点是重要的。
那时没有人会怀疑，当时的民主己经破产，像布吕宁这样的真诚的民主主义者，也不再
比施莱歇尔或冯·巴本更能进行民主统治。希特勒无须摧毁民主；他只是利用民主的衰
败，在紧要关头获得许多人的支持，对这些人来说，他们虽然憎恨希特勒，但他仍然是
唯一一个足够坚强的能有所作为的人。
计划者通常试图使我们与这种发展保持一致的论点是，只要民主政体仍然保持最终
的控制，民主的本质就不会受到影响。卡尔·曼海姆这样写道：
一个有计划的社会与19世纪社会的唯一＇原文如此＇不同之处，在于越来越多的社会
生活领域，而且最终这些领域的每一方面和听有方面，都屈从于国家的控制。但是，如
果议会的最高权力能对一些控制加以防范的话，那也就在许多方面都能做到这一点……，
在一个民主国家里，国家的最高权力能通过全权无限地加强而无须放弃民主的控制。
这种信念忽略了一个致命的差别。在议会首先能就目标达成一致而且仅仅授予解决
细节的权力之处，议会当然能在能给予明确指导的地方控制任务的执行。当授权的理由
是由于对目标没有达成一致的时候，当负责计划的机构不得不在议会意识不到其冲突的
种种目标之间进行选择的时候，而且当充其量能做的是提供给它一个只能全盘接受或全
盘拒绝计划的时候，情形就完全不同了。批评可以，也可能会有的；但由于对一项可供
选择的计划不能达成多数的同意，而且遭到反对的部分又几乎能被说成是整体中必不可
少的部分，因而批评仍然会完全无效。议会的讨论可以保留下来作为一个有用的安全阀，
甚至还可以作为传播官方对各种指责答复的便利媒介。它甚至可以防止臭名昭著的弊端
并有效地坚决要求纠正某些缺点。但它不能进行指导，充其量它只能选出实际上拥有绝
对权力的那些人。整个制度将趋向于那种全民公决的独裁制，在这种制度下，政府首脑
一次又一次地通过人民投票巩固他的地位，使其能确保投票将按他所想往的方向进行。
有意识控制的可能性只限于存在真正一致的领域中，而在一些领域中必须听任事情
自由发展，这就是民主的代价。但在一个依赖中央计划行使其职能的社会中，就不可能
让这种控制依赖于能达成多数一致；将一个微弱少数的意志强加给人民，这往往是必要
的，因为这个少数将是人民中间对有争议的问题能达成一致的最大的集体。只要政府的
职能根据一种广为接受的信念，能限定在多数人中通过自由讨论能达成一致的领域时，
民主政府便能有效地运行；自由主义信条的最大优点，就是把那些有必要达成一致的问
题的范围，减少到一个自由人社会中可能存在一致的问题的范围。现在人们常常说，民
主不会容忍“资本主义”。倘若此处“资本主义”意味着以自由处置私有财产为基础的
一个竞争体制的话，那么，认识到只有在这种制度下民主才有可能，是极其重要的。当
这个制度由一个集体主义信条支配时，民主不可避免地将自行毁灭。
然而，我们并不打算将民主供为神灵。的确，我们这代人可能对民主谈的和想的过
多，而对民主所服务的价值谈得和想的大少。民主不能像阿克顿勋爵正确地论述自由时
所说的那样，“是更高的政治目标的手段。”它本身就是最高的政治目标。它并非是为
了一个良好的公共管理才被需要，而是为了保障对市民社会和私人生活的最高目标的追
求。民主本质上是一种手段，一种保障国内安定和个人自由的实用手段。它本身绝不是
一贯正确和可靠无疑的。我们绝不能忘记，在一个专制统治下往往比在某些民主制度下
有更多的文化和精神的自由——至少可能想见，在一个非常整齐划一的政府和一个教条
主义的多数民主的政府统治下，民主制度也许和最坏的独裁制度同样暴虐。但是，我们
的要点与其是独裁必然不可避免地消灭了自由，毋宁是计划导致独裁，因为独裁是强制
推行各种理想的最有效工具，而且，集中计划要在很大程度成为可能的话，独裁本身是
必不可少的。计划与民主之间的冲突只不过起因于这个事实，即对经济活动管理所需的
对自由的压制来说，后者是个障碍。但是，只要民主不再是个人自由的保障的话，那么
它也可能以某种形式依然存在于极权主义政体之下。一个真正的“无产阶级专政”，即
使形式上是民主的，如果它集中管理经济体系的话，可能会和任何专制政体所曾做的一
样完全破坏了个人自由。
把民主看成受到威胁的主流价值，而专心于此的流行做法，并非不存在危险。它在
很大程度上要对这种错误的和无稽的信念负责，这种信念就是，只要权力的最终来源是
多数人的意志，这种权力就不会是专横的。许多人以这种信念来获得的这种虚假的保证，
是对我们面临的危险普遍缺少认识的重要原因。没有理由相信，只要相信权力是通过民
主程序授予的，它就不可能是专横的；与此相反的说法也是不正确的，即防止权力专断
的不是它的来源而是对它的限制。民主的控制=可能会=防止权力变得专断，但并非仅仅
存在民主的控制就能做到这一点。如果民主制度决定了一项任务，而这项任务又必定要
运用不能根据定则加以指导的权力时，它必定会变成专断的权力。
第六章 计划与法
近年来关于法律社会学的研究，再一次证实：成文法的基本原则只有在资本主义自
由竞争的状况下才能得到承认。根据这种原则，每一个案件的审理，都必须依据具有一
般性的理性规则，这种理性规则把例外的情形减少到最低限度，并以某些逻辑前提为基
础。
——卡尔·曼海姆
最能清楚地将一个自由国家的状态和一个在专制政府统治下的国家的状况区分开的，
莫过于前者遵循着被称为法治的这一伟大原则。撇开所有技术细节不论，法治的意思就
是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有
可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解
计划它自己的个人事务。虽然因为立法者以及那些受委托执行法律的大都是不可能不犯
错误的凡人，从而这个理想也永远不可能达到尽善尽美的地步，但是法治的基本点是很
清楚的：即留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度。虽则每一
条法律，通过变动人们可能用以追求其目的的手段而在一定程度上限制了个人自由，但
是在法治之下，却防止了政府采取特别的行动来破坏个人的努力。在已知的竞赛规则之
内，个人可以自由地追求他私人的目的和愿望，肯定不会有人有意识地利用政府权力来
阻挠他的行动。
这样，我们己经将创立一种个人在其中自由决定生产活动的永久性法律体制与由中
央当局管理经济活动作了区分，这种区别实际上是=法治=和专制政府之间的更具普遍性
的区别的一种具体表现。在第一种情况下，政府的行动只限于确定那些决定现有资源得
以使用的条件，至于使用这些资源于何种目的，则听由个人去决定。在第二种情况下，
政府管理生产资料以用于一定的目的。第一种类型的规则可以预先制定，具有=形式规则
的外部特征，不针对特定的人愿望和需要。它们仅被用来充当人们追求各种个人目标的
工具。它们的目的是（或应当是）针对这样长的时间，以致不可能知道它们对于某些人是
否比对于其他的人更有帮助。几乎可以把它们说成是一种生产的工具，用来帮助人们预
测他们必须与之协作的另一些人的行为，而不是致力于满足特定的需要。
集体主义类型的经济计划必定要与法治背道而驰。计划当局不能约束自己只限于给
陌生的人们提供机会，使他们能够随心所欲地利用这些机会。它不能事先用一般性的形
式规则约束自己以防专断。当人民的实际需要出现时，计划当局必须预为准备，然后必
须在这些需要之间进行有意识的选择。计划当局必须经常地决定那些仅仅根据形式原则
无法得到答案的问题，并在做出这些决定时，必须将不同的人们的需要区分出尊卑轻重。
当政府要决定饲养多少头猪，运营多少公共汽车，经营哪些煤矿或按什么价格出售鞋子
时，这些决定不可能从形式原则中推论出来，或者事先做出长期的规定。它们不得不取
决于当时的环境，并且在做出这些决定时，常常必须对各种人和各个集团的利害逐个地
予以比较权衡。最终必得由某个人的观点来决定哪些人的利益比较重要；这些观点也就
必定成为那个国家法律的一部分，即政府的强制工具强加于人民的一种新的等级差别。
我们刚才谈到的在成文法或形式上的法律或公正和实体性质的法规之间的区别是很
重要的，而同时在实践上也最难精确地加以划分。但是这里所涉及的一般原理是很简单
的。这两类规则的区别是和制定一个道路使用规则（像“公路章程”）与命令人民向何处
去之间的区别一样，或者更明白一些说，和设置路标与命令人民走哪一条路之间的区别
一样。形式法律事先告诉人们在某种情况下，政府将采取何种行动，这种规则用一般性
的措词加以限定，而不考虑时间、地点和特定的人。它们所针对的是一种任何大都可能
遇到的典型情况，在那种情况下，这种规则的存在将会对各式各样的个人目的都有用处。
在这种情况下，政府将按照确定的方式采取行动，或要求人民按确定的方式行事；提供
关于这方面的知识，目的在于使个人可用以制定自己的计划。人们期望，形式规则对于
那些尚不知其为谁的人们，对于他们决定用其来达到的目的和不能预见其详情的环境，
可能是有用的。在这一意义上讲，形式规则只是工具性的。我们并=不=知道这些规则的
具体效果，并不知道这些规则将会有助于哪一种目的或会帮助哪一种特定的人，它们只
不过是被赋予了一种大体上最有可能使一切受到它们的影响的人们都能得到好处的形式，
事实上，所有这一切是我们这里所说的形式规则的最重要的标准。正因为我们事前无法
知道谁会使用并在什么情况下使用这些规则，所以它们并不涉及在某些特定目的和某些
特定的人们之间进行选择的问题。
在我们这个时代，人们热衷于对每件事都要加以有意识的控制，如果说在某一个制
度之下，我们对于政府所采取的措施的具体效果要比在大多数其它制度下了解得少是个
优点，并且认为，在某一社会控制方法是较好的方法，因为我们不知道它的具体效果，
这似乎是很荒谬的。但是这种考虑实际上是法治的伟大的自由主义原则的理论基础。在
我们进一步加以论证以后，这种外表上的自相矛盾就会立即消失。
这个论证分两方面：第一方面是经济方面，在此只能简短地说明一下。政府应当只
限于订立适用于一般类型的情况的规则，听任个人在那些以时间、地点等情况为转移的
每一件事情上自由行动，因为只有与每一种情况有关的个人，才能最充分地了解这种情
况，并采取相应的行动。如果要使个人在制定计划时能够有效地运用他们的知识，他们
就心烦能够预见可能影响到这些计划的政府的行动。但是如果要使政府的行动能为人所
预见，它就必须决定于不以既不能预见得到，也无法事先加以考虑的具体环境为转移的、
固定的规则，在这种情形下，政府行为的特殊影响也就无法预见。另一方面，如果政府
必须指导个人行动以便达到某种特定目的，它的行动就必得根据当时全部环境来决定，
因此，也就无法断定。因此，一件人所共知的事实是，政府“计划”得越多，对于个人
来说，计划就变得越困难。
第二个方面，即道德的或政治方面的论证，与我们现在所要讨论的问题有更直接的
关系。如果政府要精确地预见到其行动的影响，那就意味着它可以不让受影响的人有任
何选择的余地。凡是当政府能够精确地预见其各种可能的行动对某种人的影响时，也恰
恰是政府能够对各种目标进行选择。如果我们要创造新的对一切人都开放的机会，要给
人们提供他们能够随意加以利用的机会的话，那么其精确的结果就是难以预见的。因此，
普遍性的规则，有别于具体命令的真正的法律，必须意在适用于不能预见其详情的情况，
因而它对某一特定目标，某一特定个人的影响事前是无法知道的。只是在这种意义上，
立法者才可能说得上是不偏不倚的。所谓不偏不倚的意思，就是指对一定的问题没有答
案——如果我们一定要解决这类问题的话，就只能靠抛掷硬币来决定。在一个每一件事
都能精确预见到的社会中，政府很难做一件事而仍然保持不偏不倚。只要政府政策对某
种人的精确的影响是已知的，只要政府的直接目的是要达到那些特定影响，它就不能不
了解这些影响，因而也就不能做到不偏不倚。它必定有所偏袒，把它的评价强加于人民，
并且，不是帮助他们实现自己的目标，而是为他们选择目标。只要当制定法律的时候就
已预见到这些特定影响，那么，法律就不再仅仅是一个供人民使用的工具，反而成为立
法者为了他的目的而影响人民的工具。政府不再是一个旨在帮助个人充分发展其个性的
实用的机构，而成为一个“道德的”机构——这里的“道德的”一词不是作为“不道德
的”反义词来使用的，而是指这样一种机构，它把它对一切道德问题的观点都强加于其
成员，而不管这种观点是道德的或非常不道德的。在这种意义上，纳粹或其它任何集体
主义的国家都是“道德的”，而自由主义国家则不是。
也许有人会说，所有这一切并不会引起什么严重的问题，因为在经济计划者所必须
决定的这类问题中，他不需要也不应当受他个人的偏见的引导，而能够凭借关于公平和
合理的一般信念。
这种论点常常得到一些人的支持，这些人具有在某一行业进行计划的经验，他们发
现要达到一个使一切有直接利害关系的人视为公平而予以接受的决定，并没有不可克服
的困难。这种经验之所以不能说明什么问题，当然是因为当计划只限于一个特定行业时，
对有关的利益进行了选择。在某一特定问题上最直接有利害关系的人，并不一定是全社
会利益的最好判断者。只举一个最突出的例子：当某一工业的劳资双方协议某项限制生
产的政策来剥削消费者时，通常在按照双方以前收入的比例，或根据其它类似的原则分
配既得利益的问题上是没有什么困难的。至于千百万人所分担的损失，则常常被简单地
抛之脑后，或被考虑得不很充分。如果我们要检验在解决经济计划工作中产生的那类问
题时公平原则是否有用，我们必须把这原则应用到所得和所失同样看得清楚的某种问题
中去才行。在这种情况下，很容易认识到：并没有什么如“公平”之类的一般性原则可
以给我们提供答案。当我们必得在下列一些事情之间进行选择——如给护士或医师以高
工资还是为病人提供更广泛的服务，使儿童得到更多的牛奶还是使农业工人获得较好的
工资，或使失业者就业还是使那些在业者得到较高的工资——的时候，为了得到答案，
就需要有一个完整的评价体系，在这个体系中，每个人或每个集团的每种需要都占有确
定的位置。
实际上，由于计划工作的范围越来越广泛，就经常需要越来越多地参照什么是“公
平的”或“合理的”来限定的法律条款。这就意味着，有必要越来越把有关具体事件的
决定委诸有关裁决人或当局去裁夺。人们可以根据这些模糊的定则之逐渐引入立法和司
法的情况，根据法律和司法中越来越增加的专断和不确定性以及由此而引起的对它的不
尊重（在这种情况下，法律和司法不能不成为政策的工具），写一部法治衰落法治国家