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国政府未能使它们的臣民相信，这是它们的意图，结果到处为民族主义领导人所利用，他们声称，他们更加关心人民的利益。但是，并不是所有独立国家的政府都特别关心提高生活水平；在这方面，有些国家远远落在帝国政府后面。另一些国家意志虽坚强，但往往缺乏能力。自由提供和自由接受的国际技术援助有助于弥补资金或技术之不足，对那些知道怎样使用这些援助的政府来说，事实已经证明这种援助是非常有益的。但是，技术援助不能替代发展的意志或施政的诚实态度。
（二） 生产计划
为一种经济拟订一项全面的计划，表明政府希望把国家的资源用于何处，是可能的。这样一项计划的统计部分采取的形式是各种表格，每种表格代表经济的一个不同方面。一种表格表明（具有各种技能的）各类劳动力以及雇用人的行业和服务业。同样的表格可表明原料、土地、建筑物和机器的使用情况。另一种表格可表明根据拟议中的资源分配情况期望各个产业的产出。还有一种表格可表明取得的收入及其用途；这份表格将表明国民收入如何在消费、资本形成和政府服务之间进行分配。再一种表格可表明预计的出口收入和预计的进口付款，不管是有形的还是无形的。显然，为一种经济拟订的一项全面计划可能有长达几十页的统计材料。
在拟订生产计划方面，产生了若干问题。第一个问题是，这样做的意义何在？第二个问题是，怎么知道应怎样使用资源——平衡增长问题。第三是连贯性问题。第四是如何使计划的愿望成为现实。
这样做的意义何在？答案取决于经济主要是受价格指导的还是主要是受发放许可证指导的。如果有关劳动力、建筑物或原料的使用或者有关进口、消费或资本形成的水平的决定一贯由政府作出，那么仅仅为了保证它的决定的连贯性，它就需要对整个经济掌握相当全面的数字。另一方面，要作出的决定越少，它需要汇集的信息也就越少。那些受价格指导的经济没有生产计划照样运转自如；每个人都执行自己的计划，由市场机制协调一切活动，中央只作有限的控制。
因此，拟订一项全面的生产计划的理由存在与否，取决于由一个中央机构制订详细的经济计划的理由存在与否。在这里论述这个问题的一切细节会使我们离题太远，本作者已经出过一部专门论述这个题目的书。大致说来，不应由中央作详细计划的理由是，这是不民主的、官僚主义的、不灵活的，可能会造成极大的错误和混乱。这也是不必要的。逐项作计划的理由充分得多；这就是说，应集中力量解决几个特别适于施加影响的问题，如出口、资本形成、工业生产或粮食生产的水平问题；而让经济的所有其他部分通过自我调节去适应供求关系。作某些计划是必要的，因为供求结果并不完全为社会所接受；但是计划可限于这样一些方面，在这些方面，改变只是由市场力量的作用产生的结果被认为是十分重要的。
在经济的某些部门，非常需要作逐项计划，因为在这些部门，按市价需求和供应是不平衡的。如果发生通货膨胀，特别是如果政府试图用控制价格的办法来对付通货膨胀，实际上整个经济都会如此。通货膨胀造成短缺，因此需要对某些基本资源进行配给或颁发许可证，特别是粮食、某些原料、外汇及建筑能力；除非每种配给商品都有预算，表明预料的供求情况，否则不可能进行有效的配给。除了通货膨胀以外，经济发展常常使某些部门受到压力，虽然另一些部门可能减轻压力。全体熟练劳动力，特别是建筑业几乎肯定会受到压力，所以对熟练劳动力的供应，特别是对这种劳动力的可能的需求，最好能掌握尽可能充分的统计材料。如果国内生产的发展超过出口的发展，而又没有足够的进口品取代物，那么外汇也可能受到压力。如果农业生产率落后于经济其他部门的发展，粮食供应也可能受到压力。由于不能希望所有经济部门都协调一致地发展，经济发展必然会使有些东西过剩，有些东西短缺，正是在经济中供求之间的不平衡最明显和最严重的地方，需要收集最充分的情报，以确保有限的资源得到最充分的利用。
决定大多数生产计划的形式的三种最重要的短缺是缺少资本、缺少熟练劳动力和缺少外汇。每种短缺又分别造成了三种限制，即总计划的规模决不可超出现有总资源的范围，执行项目的方法必须是最能节省稀少的资源的，必须把能最快增加稀少物资供应的项目置于首位。最后一点是根本的，虽然经常被忽视，对计划的真正考验不是如何有效地为稀少物资颁发许可证或进行配给，而是如何迅速通过增加供应来消除短缺。
并不是所有国家的经济都缺少资本。在第二次世界大战结束后不久，甚至有不少国家拥有足够的资本和足够的外汇来资助大规模的投资计划，其困难倒是在于缺少适当的劳动力或者实际缺少钢及水泥等商品。但是，这只是由战时金融储备积累造成的暂时现象。大多数不发达国家现在再次处于长期没有什么资本可积累的情况之下。因此既需要使投资计划的总规模保持在现有资金的范围之内，也需要通过限制消费来增加资金。在投资和储蓄之间保持适当的平衡是必要的，因为两者之间的实际差别会造成通货膨胀。我们看到，有一点通货膨胀有助于资本形成，但是在工业经济中的作用比在农业经济中大，如果要使其不破坏经济，需要加以非常仔细的控制（第五章第二节（一））。因此，决不可让整个投资计划超过现有储蓄额加上被认为是可以允许的通货膨胀率，如果通货膨胀的话。同时，必须使限制消费的措施成为任何旨在加快资本形成率的计划的一个组成部分，不管这种限制采取的形式是志愿储蓄、分配奢侈品消费还是收税。我们在本章的后面一部分（第二节（二））还要再谈这个问题。
资本短缺既影响为计划选择项目，也影响选择执行项目的方法。在选择项目时，规则是只在每个资本单位产出的边际利润最高的方面投资。这不能光从产品能卖多少钱的角度来计算，因为有些项目带来的利益远远超出货币收入；公用事业尤其是这样——改进运输、水利或电力供应使其他产业增加的产出可能远远超过公用事业的收入本身表现出来的利益。这一规则也不符合主要在资本与劳动力的比率低的项目中使用资本的情况，因为资本使产出增加得最多的某些产业恰恰也是资本相当密集的产业，比如某些公用事业、矿山和钢铁厂。
其次，几乎任何项目都可以用节约地使用资本的方法或以资本主义色彩较浓的方式来执行。如果资本少，就应选择资本主义色彩较淡的方法，因为用这些方法创始成本对连续成本的比率低，酝酿阶段短。如果在计算不同方法的比较成本时使用的利率高（高于政府证券的利率，这种利率通常低于资本对社会的实际价值），就会自然而然地使用这种方法。
非熟练劳动力大量过剩的国家必须特别小心谨慎，因为在这种情况下，货币工资不反映使用劳动力的实际社会成本。
在这种情况下，如果用资本来做的事情用劳动力来做同样可以很好地完成，资本就不具有生产性；鉴于工资水平，这种投资对资本家来说可能是十分有利可图的，但是对整个社会来说，却是无利可图的，因为它们使失业人数增加，而产出不增加。在农业机械化和在同家庭手工业的竞争中，最有可能发生这种浪费资本的情况（第三章第四节（四）和（五）），因此，防止这种投资可能是可取的。有时候，这种投资即使不增加产出，也特别具有吸引力，因为它是那么节省劳动力（比如使用推土机），或从钱的角度来说，与手工方法相比是那么便宜，那些难以找到钱来进行公共投资的财政部长们肯定不愿使用较贵的劳动密集方法；但是，事实仍然是，从社会观点看，在那些国家用机起来做剩余劳动力同样能很好地完成的事情是一种浪费。如果把资本用来增加就业机会，实施那些不能用手工来工作或手工的成本高得惊人（这是财政部长们的例外条款）的项目，资本就能产生最大的效果。如果把资本用于已经由手工做的工作，而额外的产出在不减少就业人数的情况下，由于需求的弹性或者由于使用资本后产品本身有了改进而能够被吸收的话，资本可以产生同样的效果。也有这样一些行业，在那里资本增加了国民产出，但是也减少了就业；比如，供人们消费的粮食增加了，但是由机器代替了人和畜。对经济的决定性考验是整个国民产出的情况怎样，而不是就业或货币成本的情况怎样，但是，实际上，在货币成本低得多的情况下，要防止用资本来代替劳动力的浪费在欧治上是不容易的，同样，在会造成大批人失业的情况下，要防止用劳动力来代替资本的浪费在政治上也是不容易的。
缺少熟练劳动力会造成同缺少资本一样的问题。如果缺少熟练工人，就必须节约使用，选择那种减少对熟练工人的需求的方法。几乎可以肯定，短缺之一是管理大型企业的技术，所以不发达国家在考虑计划时应注意小规模组织，而不是大规模组织（第三章第二节（三））。如果要避免混乱和浪费的话，还必须使总计划保持在现有技术的范围内。建筑计划更应如此。我们已经看到（第五章第一节），５０％到６０％的投资在建筑业，而缺少建筑能力常常是妨碍加快资本形成速度的主要障碍。这不是一个不可逾越的障碍，因为如果认真对待这个问题并采取措施来招收和培训必要的劳动力的话，迅速扩大建筑业并不比迅速扩大军队困难。但是，令人惊讶的是，生产计划常常不写入这一条。
一个国家是否缺乏外汇取决于发展是否主要靠出口部门（第五章第三节（二））以及引进多少外国资本。如果发展主要在国内部门（印度，澳大利亚），外汇几乎可以肯定是困难的。在这种情况下，特别吸引人的生产方法就是节约使用进口机器或原料的生产方法，支持赚取或节约外汇——比货币成本或货币收入多出的那部分——的产业也是可取的。每一项发展计划都应谋求在内外贸之间保持适当的平衡。在欠发达国家的经济中，进口额上升的速度至少同收入一样快，通常是更快。拥有多种自然资源和气候的国家，如苏联、中国或美国，随着它们的发展，可以用国内生产来代替进口，它们的收入有可能在不相应扩大进口的情况下增加。大多数其他国家都太小，所以做不到这一点。随着它们的收入的增加，它们需要范围更加广泛的商品和原料，如果它们的人口迅速增加，它们可能还需要进口更多的粮食，因此在任何发展计划中，需要把扩大能够出口的产品及开发新市场放在首位。获得外国投资或赠款来支付部分进口的可能性使情况变得更为复杂；这暂时减少了出口的需要，但是到了需要偿还本金和利息的时候，最终的影响是，甚至必须使出口增长得比进口还快。在两种情况下，这个问题特别困难。一种情况是，出口商品是粮食。如果粮食产量不迅速提高，国内需求的增长可能使国内消费者吃掉本来可用于出口的粮食；阿根廷就发生过这种情况。另一种情况是人口过多的国家，它必须实现工业化和打入世界工业品市场（第六章第二节（一））。发现出口商品和市场并不总是很容易的，但是，不能仅仅由于这种原因而把这个问题撇在一边。
缺少外汇往往只是反映了未能在制造业和农业的增长之间保持适当的平衡。如果其中一个部门扩大了产出，其影响就是增加了对另一个部门的产品的需求，任何短缺都会造成国际收支的紧张。工业的迅速增长要求农业也迅速增长。产业工人需要更多的粮食。工厂需要从农村招收劳动力；需要扩大农民的市场来吸收生产出来的消费品；或者需要农民的储蓄或税收来为工业建设提供资金。同样，如果农业发展了，它需要工业也发展，以吸收它的产品和劳动力以及向农民提供更多的消费品和资本货物。人均农业生产率如停滞不前，就会妨碍工业的发展和造成国际收支的紧张，因为工业的发展需要增加进口，可能不得不把它的剩余产品作为出口品处理掉。反之，如果农业生产率上升，工业生产必须更快发展，因为对粮食的需求比人均收入增长得慢，而对制成品的需求比人均收入增长得快。平衡增长并不是同步增长，而是根据不同的需求增长率按比例增长。如果像澳大利亚或阿根廷那样忽视工农业之间的平衡或者像苏联那样拙劣地处理这种平衡，就会妨碍进一步取得进展；日本的发展计划在这方面显然比提到的其他国家优越。
只要测验生产计划的各个部分的内部协调性，就可看出这个计划是否缺乏平衡。首先，可测验整体平衡，看看整个计划与可动用的资源是否相当。例如，一项列出各类熟练劳动力的人力预算将表明这项计划所需的各类劳动力是否超过实际能得到的劳动力。对原料、资本、外汇、运输设施、建筑物或其他任何可能是稀少的资源都可以作出同样的预算。
这种全面的测验应考虑整个经济对投入的需求。其次，可测验对产出的需求。从对预算的研究中可以看出，消费是如何随着收入的增长而增长的。这种测验表明，根据预测的收入水平，预测的粮食供应是否同预测的需求相符。同样的测验表明，同预测的供应相比，消费工业品的市场有多大以及同要求消费者储存的储蓄额相比，预测的储蓄额有多大。然后，就可使用里昂惕夫的投入—产出方法对个别产业进行测验。
可以把预测的投入同扩大预计会提供部件、运输能力、水和技术服务等产业的产出的计划相比；可以把预测的产出同预计将扩大的出口、消费需求及将吸收副产品和其他中间产出的工业相比。由于关键部分往往是建筑，必须特别注意预测的建筑材料和部件——特别是水泥、砖、钢材和木材——的产出，以确保这些材料得到充分供应，不管是国内生产的还是进口的。在农村地区，主要困难之一是水，所以要研究的重点之一是计划谋求在多大程度上保护和扩大乡村的水源。
如果得到必要的信息，有许多统计测验可以表明生产计划是否缺乏平衡。当然主要困难是得不到信息。所需的统计资料——预算研究报告、消费函数、人力调查、产出调查、投入—产出表、国民收入表等等——并不总是存在的，或者可能有很大的误差。即使数字是正确的，需求和产出的关系也会发生难以预料的变化。所有的产出和出口预测都取决于执行计划的措施和效率，而这肯定是难以预料的。一项生产计划在很大程度上是实现一种希望；它的确切数量是无法确定的；它只不过表明希望在各个部门达到的一般数量级。同样，不管计划多么初步，都应测验其内部的协调一致性，不管这种测验是多么初步，因为否则的话，各个部门之间可能完全失去平衡。在这种问题上，最好依靠数字和预测，而不要光靠预测，即使数字本身有一部分也是以预测为基础的。
迄今，我们的论述还只同文字工作有关：为经济的各个部门确定目标。但是，归根结底，真正重要的自然不是纸上的目标，而是把资源用于正确方向的措施——培训劳工、提高粮食生产率、节制消费、刺激投资等等。这是计划中最困难的部分，也是常被忽视的部分。如果计划同公营经济部门有关，执行起来就比较容易；困难在于使私人经济部门做需要它做的事情——使劳动力进入正确的部门或参加培训班；使企业家投资或使公众储蓄；使农民采用新技术；或者使外国人发挥他们作为放款人、买主或技术人员所应起的作用。对一项生产计划的重要考验是它对私人的效率如何。
为了取得私人的合作，政府依靠说服、力量和报酬。说服只是一种佐料；人们决不会仅仅因为政治家告诉他们说他们的行动符合公众利益而行事长期违背自己的私人利益。为阐明计划的主要目标而发表演说和进行宣传是有用的，取得人民的热情支持是非常可取的，但是如果人人都看到能从计划中得到什么，计划取得成功的可能性就会大一些；如果计划要人们去做他们得不到什么好处的事情，计划取得成功的可能性就会小些。力量的用途也是有限的。可以从反面使用力量来防止人们做你不希望他们做的事情。但是如果要让人们做你希望他们做的事情，力量用途的局限性就大得多，在民主国家更譬如此。因此，粮食可以实行配给，对原料或建筑材料可以发放许可证，以防止有人得到过多的东西；但是正如苏联�