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政府机构改革的回顾与展望
2003…7…25 9：59：34
政府机构改革的回顾与展望
喜大狼：《世纪大讲堂》现在开讲，我是喜大狼。最近有一则政治趣闻引起了我的注意，吉林省人事厅向社会公开招聘政治雇员，这个名词比较新，而且这个政府雇员他不占政府编制，年薪可以达到20万。过去呀我们老百姓把政府里面做事人叫做干部，可干部自己呢叫公务员，有些媒体呢把公务员又叫做什么，叫做官员。当然我们都是叫做，是为政府服务的这样一些公务人员。可是这样一来，又出了一个政府雇员。干部、公务员、官员、政府雇员这些关系都是一些表象的一些变化。实际上反应了什么呢，反应了政府机构改革的一些演进。那么我们今天主讲的这个题目啊，就叫做《政府机构改革的回顾与展望》。我们请的是国家行政学院杜钢建教授，那么我们先看看杜钢建教授的简历。
杜钢建
1956年8月出生于安徽合肥。
1977年就读安徽师范大学外语系本科，两年后一跃考入中国人民大学法律系研究生，1982年毕业获法学硕士学位并留校任教。
在1982到1985年三年当中，杜老师从助教迅速升到讲师，法理教研室主任的职务。
1984开始进入法律实践，在北京第十律师事务所当了十年的兼职律师。
1986到1988年在中国人民大学法律系当副主任兼法学所副所长。其间去美国明尼苏达大学做访问学者。
1989回国，定副教授职称，任中国人民大学宪法行政法教研室主任，法学院学术委员会委员。还在1989至1993年间，任中国人民大学人权研究中心副主任；
1994到1995年在司法部中国法学会担当副总编
从1997年开始在国家行政学院供职，职称教授，享受国务院颁发的国家特殊津贴专家，全国人大研究室特约研究员等职务。
出版著作30余部，主要代表作有《中国近百年人权思想》和《新仁学…儒家思想与人权宪政》《基本人权论》等。
现在主要致力于政府改革和公共政策研究。
喜大狼：杜教授欢迎您，我看您的研究成果有法治类的，机构方面的，我觉得还有一个研究成果挺有意思。就是您还代表某些政府去帮他们招考干部，是考官。有学术方面的，也有应用层面的。您在做考官的时候心态怎么样。好玩吗？
杜钢建：是这样的，随着干部人事制度改革，中央推出来领导干部公开选拔考试制度，然后有很多省市都在不断地推进，在这个推进过程当中作为国家行政学院的教师呢，经常会有机会参与这儿、那儿的一些工作，在参与这些考官工作当中。
喜大狼：也建立一些课题。
杜钢建：也有一些课题，也有直接到地方去当考官，或者是有地方上考试工作参与这个评判，或者是作为顾问等等。这些工作也都做过，做过以后呢，现在感觉到就是通过做这些工作，感觉到我们的干部制度还是在不断地在深化，改革在深化。另外在这个改革的推进过程当中，应该说这个专业知识是越来越重要，有很多领域的专业制度的创新，是以专业知识背景为前提的。你比如说公务员制度这里面涉及到很多，公务员的绩效评价，那么现在来看的话在这块我们的制度创新还远远不够。
喜大狼：这些官员面临这么一个新的阵容，你觉得他们这个，好像有没有一种挑战的这种感觉。
杜钢建：应该说这个制度对大家来说都是一个新的挑战，来应聘的这些人员有的本身就是政府的干部了，有的到了一定的级别了，有的是政府以外的，也有学者，也有企业家，也有其它有志向为官的青年才俊，都有。
喜大狼：那我就想，假如有这么一个机会，国家层面的官员位置，你有兴趣去试一试，考一考吗。
杜钢建：应该说是人的学习，这是始终都需要学的，但是就我个人定位呢，我刚才说了，我对于当官没有兴趣。但是我对于帮助当官的人提供一些不成熟的建议，这个有兴趣。所以说让我做好我的这个研究工作，不断就制度的改进，制度的创新提一些建议，这个是我的基本定位。
喜大狼：好，我们这样子就了解了我们杜教授的人生理想，下面我们请杜钢建教授来讲他的正题，《政府机构改革的回顾与展望》。
杜钢建：各位观众，很高兴今天有机会和大家见面。我想今天谈这个话题呢，也可能是我们现在改革过程当中，大家比较关注的一个热点话题。那么对于政府机构改革回顾，改革开放二十多年以来，几次大的机构改革呢，在很多方面有不少的推进，那么按照“十六大”提出的新的要求，我们新一轮机构改革呢，也是从今年两会以后呢，就全面地铺开了，国务院的机构改革现在已经基本到位了，按照“十六大”提出的要求呢，应该说我们的改革要求比较明确。就是深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式。应该说我们有一个十六字的行政管理体制这么样一个目标。就是要形成一个行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效，这样一个新型的行政管理体制。
那么按照这个要求去进行改革，特别进行机构改革，我们需要呢注意两点，一点就是呢上一轮机构改革提出的，按照精简统一效能的原则，按照这个原则进行改革。另外还有一个新的要求，这是大家比较关注的，特别是媒体比较关心的。这就是要按照决策、执行、监督相协调的要求来继续推进政府机构改革。那么根据“十六大”提出的改革要求，我们可以看出来，我们的机构改革是一个不断地持续推进的过程。新一轮机构改革应该说是过去几轮机构改革的进一步的发展。特别是我们政府机构改革的核心任务是什么，现在越来越明确，就是要进一步转变政府职能，所以“十六大”把政府的基本职能进一步总结归纳为四个方面，就是要进一步完善政府的经济调节，市场监管，社会管理和公共服务的职能。
那么今天呢想和大家谈论的话题虽然是机构改革，但是呢它是行政体制改革的一个重要组成部分，换句话说，我们为什么要推进政府机构改革，我们的行政体制有哪些弊端？那么媒体采访我，我通常讲，我们的行政体制呀，有这么一个“四化”的弊端。就是政府权利部门化，部门权利利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。
杜钢建：也就是说原本属于一级政府的这个职权，但是呢随着一些部门久而久之的行使呢，他就把它固化在部门了，然后政府领导，部门领导都认为这个职能就是我部门的，你机构改革你想调整我这个职权，对不起你要调整我职权就等于要砸我饭碗了，所以机构改革要协调这个职能就非常难了。然后呢这个部门权利利益化这个现象大家看得比较普遍，甚至媒体上有这么一个说法，就是叫做立法谋私。什么意思呢，就是政府部门在起草法规规章的时候呢，实际上首先考虑的我这个部门的职权怎么扩大，我这个部门的利益，怎么样通过我设置的各个环节把它巩固下来。
喜大狼：甚至通过立法这样一个形式来稳固自己部门的利益。
杜钢建：稳固自己部门利益，部门这个权利一旦利益化以后你要想搞机构改革难到什么程度呢？你比如说管动物，动物该归谁管，马上有部门说，动物待在什么地方呢？是吧，它待在森林里的，我管森林的话我当然要管动物了。旁边马上就有一个部门同时就会提出来，难道动物老待在森林里吗？它跑出森林你还能管吗？对不起，那就归我管了。
这个政府各个部门想把自己利益巩固下来，怎么办呢，就是获利途径审批化。我设置各种审批环节。
喜大狼：做什么事先要他打勾、盖章。
杜钢建：先要他打勾盖章，禁止你随便市场准入，当然有一些是合理的，但是也有很多是给企业、给社会、给公民造成负担不必要的一些环节。比如说公路乱收费这就很典型，他要搞审批，他要搞关卡，他要乱收费。那么我们现在，上个星期我们看到中央电视台，国务院这个部际减负办做出了一个决定，除了法律法规国务院允许的以外，公路上不准再乱设这种检查点，乱收费了等等。那么这项，这就说明了我们认识到这些问题，要逐步地改进。再有一个就是呢，我们说是审批方式复杂化，什么意思呢，原本这个事情很简单，我向政府打个报告，备个案这就可以办的事了。但是偏偏要把它变成呢，普通许可，甚至是特许，颁发许可搞得非常复杂。
喜大狼：然后公文往来。
杜钢建：公文往来，一复杂化以后，桌面上的这个桌下的各种交易就有了。为什么这样说呢？因为行政许可我们从经济学这个角度来说呢，每一个市场准入这种许可证，它都有经济价值，它的价值是多少呢？高达相当于这个许可证相关这个项目的年收入的15％到25％。所以呢有一项制度叫做呢许可证贸易制度。
去年山东，媒体关注山东一个热点问题。什么问题呢，山东一些城市的建筑工地上，大吊车你要开机，你要开动的话，哪个部门来发放你的架驶执照，一系列的许可证执照呢？建设局说这个事归我管，企业领了一大堆证照了，你要开工了。过一会不久技术监督局来了，技术监督部门同志讲，这个事情是归我这个部门管，谁让你开动的，没有到我这来领还行吗？那么企业说建设部门领的代表不代表政府，在这个事件上他代表不了政府。这样一来两家打架，打架急了以后呢，干脆建设部门这个技术监督部门给建设部门开出一道行政处罚通知书，处罚建设部门的单位了。这一下建设部门同志恼火了，干脆到法院去起诉技术监督部门，这一件事情闹了多久了，闹了18个月之久。
喜大狼：要这样子，那个大吊车上路铁都锈了。
杜钢建：就是，更主要是这件事情在山东造成的整个损失，各地损失加起来2000多万，企业的损失很大，影响了很多工程的进展，更主要地影响了政府的形象。政府出面协调不了。为什么呢？建设部门说我背后有建设部的文件规定归我管，技术监督局说我背后有国家质监总局文件规定这个事归我管。
喜大狼：又牵扯到条块分割。
杜钢建：条块分割文件打架。你说你市政府、省政府出面好协调吗？协调不了。
喜大狼：由此看可能是不是说一个小的，这么一个结症背后，它关联很多很多积沉下来的体制上的一些问题。
杜钢建：是这样的，说明我们的行政体制的弊端是常年积累起来的，有很多问题可以说，甚至是积重难返，要下大力气，要动大手术。所以行政体制改革，它是政治体制改革一个重要组成部分。从这一方面加大改革的力度，这是这次行政体制改革，机构改革。我想一个大的背景就是“十六大”规划的政治体制改革，九大任务之一行政体制改革。
我们不妨先回顾一下，我们过去改革开放这二十几年当中几次大的机构改革它的推进情况。那么第一次大的机构改革呢是1982年开始的机构改革，原因是从文化大革命结束以后到1981年底，当时有很多老干部在文革当中被打倒以后，文革以后回来工作了，然后要解决工作岗位，然后解决人员的安排，要解决新的机构的设置等等。所以到1981年底，当时国务院部委机构有50多个52个，直属机构43个，办事办公机构5个，一共有100个工作部门。可以说达到了1949年以后最高峰，在这种情况下显然机构臃肿，人浮于事，领导班子老化，而且领导副职越设越多，工作效率低下，这些弊端逐渐都显现出来。当时比如说第三机械工业部，当时正、副部长有多少位呀，多达18位。
喜大狼：一个正的，副的就有17个。
杜钢建：这样子领导多少个司局呢？领导了20几个司局，所以像这么一种情况呢，当时已经到了看来是非改不可的程度了，经过1982年机构改革的重点，就是要解决领导班子老化，副职过多，要实现年轻化。这个改革经过调整以后，国务院部委机构减为43个，直属机构减为15个，办事机构减为两个加上一个办公厅，这样一共设置61个工作部门。国务院工作人员从原来的5。1万人，减为3万人，所以这次人员的缩减大约在25％。同时更主要对地方，各级地方政府领导，直属啊，机构设置、编制人数大致也有一个原则的规定了。省级党政机关人员从18万人减为12万，市县机关工作人员精简大约是按照20％，地区精简幅度稍微要大一些，这是1982年整个改革的一个状况。
为什么要讲这些数字呢？这些数字也能反应出我们进程当中一些问题。比如说我们看1988年机构改革。到了1987年底，无论是人员的数字，还是机构的数字，又开始回潮，这样怎么办呢？
到了1988年当时又提出了机构改革方案。当时的改革有几个方面想突破。第一个就是要坚持政企分开，政社分开的原则，所以我们政府跟企业的剥离，政府跟社会的关系的调整，从1988年机构改革比较明确地提出来了。第二个方面就是进一步精简、削弱专业部门。有的一个产品就有一个部门管，一个行业就有一个部门管。开始注意加强监督部门，调控部门。第三个在职能转变这个问题上，开始进一步要求，进一步合理设置机构，开始确定编制，所以1988年的机构改革当时的方案，是跟整个政治改革是配套进行的。
但是随着1989年这个风波这个影响，那么1988年的机构改革呢，就没有全方位地推进，特别是在地方，机构改革就受到了很大的影响。
1992年，这个小平同志南巡讲话提出了，建立社会主义市场经济体制这个问题，紧接着到了1993年，围绕着如何建立社会主义市场经济体系这个根本的政府的一项工作任务，那么开始考虑政府的有关的机构怎么调整，有关的职能怎么能够朝为建立这个市场经济体制服务，这个方面来调整。所以1993年机构改革呢，提出了一些新的思路。从1993年开始越来越明确地围绕着政府的职能转变要展开。这个在一些部门的改革上，在职能的调整上加大了改革的力度，人员的精简上呢，应该说，这次的改革对国务院系统乃至地方政府，一些干部振动比较大，大家开始产生危机感了。
喜大狼：过去吃皇粮好象是终身制，铁饭碗。
杜钢建：现在怎么机构改革，我在这个部门，好，这个老大部门怎么也会动呀，要考虑了。所以大家注意到了，就是说干部下海经商也好，干部弃官下海也好，其实从1993年又成一个高潮，1993年开始又是一个高潮。因为一个市场经济要发展，大家八仙过海各显神通，展现了一个广阔的一个天地了，同时呢，政府的机构改革也不断地对一些干部产生压力。所以1993年机构改革应该说，逐步把整个改革向进一步，向理顺政府与企业、与市场、与社会关系这个方向，进一步在推进。那么推进到了1998年，我们发现呢，机构改革又是需要再进一步在新的起点上来展开。1997年底的时候，从机构数量上，人员数量上又有回潮。
喜大狼：他这里面一个核心的问题究竟是事权的扩大，还是因为比如说文明的某种进展导致的事情越来越多，所以因事要设机构，因机构再设人，还是因为一个什么原因。
杜钢建：原因很多，有的他需要增加的是合情合理的。因为通过搞市场经济，我们有很多原来空白的领域，现在需要不断地增加机构人员。有的问题呢可能就不是这方面问题，而是我们的，应该说我们的干部人事制度改革方面的问题。
你比如说我举一个例子，咱们有一个县，有一任县委书记他在这个岗位上13个月，他没到这个县之前呢，这个县的科级岗位一共有600多个，科长、副科长、科级干部600多个。600多个他来之前呢，一个萝卜一个坑都满了。他在这13个月当中，他还敢提拔科级干部多少人，你能猜一猜多少人，你给个数目。
喜大狼：三、五十个。
杜钢建：三、五十个。再大胆
喜大狼：100个。
杜钢建：再大胆。
喜大狼：那已经有600多个了。
杜钢建：600多个科级干部，他在13个月当中竟敢提拔900多。
喜大狼：比原来还超了一倍多。
杜钢建：还超一倍，然后上级一纸调令，拍屁股走人了。你说新的领导面临的机构改革，怎么改呀。
喜大狼：他有1500个科级大人在那坐着。
杜钢建：怎么改呢？当然我说这个例子是比较极端的一些例子，但并不都是这样。