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年。由于仍居优势的孤立主义者内部也有分裂，所以１９３５年
中立法未能更进一步地修改为真正严格的中立法。它除了重
申原来的规定外，还禁止给交战国贷款；对新加入战争行列
的国家，总统不能行使自由处置权，而应执行强制性武器禁
运。这两个中立法都得到公众的普遍支持。
１９３６年大选前几个月的罗斯福显然不能逆流而上。８月
１４日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心发表了〃我痛恨战争〃的
演说。他首次公开承认，在过去几个月里，他个人对国际状
况比对当前国内前景更为关注，而且更不乐观。他表示自己
把每天２４小时的相当一部分用于研究外交关系。随后他向听
众保证：〃我们避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义
务；我们回避同国际联盟的政治活动发生联系。……为了思
考和筹划如何使我国不至卷入战争，我已经用了不知多少时
间，而且还要继续使用不知多少时间。我但愿能使所有的国
家都不受战争之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可
以确保：美国的任何行动都不至于引起或促成战争。〃罗斯福
还以令听者为之动容的语言追述了自己在一战中那不堪回首
的经历和见闻，随即发出了〃我憎恨战争〃的话语。演说经
过媒体的传播，立即在美国人民中引起了强烈的共鸣。
这年７月，西班牙内战爆发。德、意法西斯公开进行武
装干涉，以帮助佛朗哥击败共和国军和建立法西斯政权。罗
斯福政府于８月７日发表了不干涉西班牙的声明。罗斯福这
时的表现一度比某些鼓吹中立法的人更带有孤立主义色彩。
他接受了英、法的观点，即只有严格的不干涉，才有希望使
西班牙战争局部化，从而避免一场可怕的世界大战。他对帮
助西班牙共和国政府摆脱法西斯统治已兴趣不大，“或者根本
没有兴趣了。和伦敦一样，他唯一的目的就是避免使西班牙
战争发展成全面的欧洲战争。〃他主动向国会提议修改中立
法，把武器禁运扩大到适用于发生内战的国家。国会遂于
１９３７年１月正式通过了补充中立法，对西班牙内战双方实行
武器禁运。这就等于把西班牙的内战看成仿佛是两个有同等
权利的外国的冲突，而不是一场反对公认的政府（并且是与
美国早就有外交关系的民主政府）的暴乱。当泽西城的一位
出口商运送一批飞机和军火给忠于西班牙共和政府的组织
时，罗斯福严厉地斥责了他，说他〃完全没有爱国心〃。此时
正值１９３６年大选的最后紧要关头，罗斯福更加急于赢得和平
主义者、孤立主义者、天主教徒的支持。他甚至写信给美国
驻欧洲各国的外交官员，要求他们回国为这次大选出力。
罗斯福在１９３６年与孤立主义者的〃握手言欢〃具有多重
意义。表面上看来，它似乎主要是出于一个简单的竞选策略，
是一种似乎有违罗斯福真实意愿的实用易行的权宜之策。罗
斯福也乐意被人这样看待，他甚至乐意宣称目前他的外交政
策是他更大、更深远的行动计划的组成部分或必需的阶段。实
际上，它是罗斯福一贯具有的政治起格的又一次体现，他从
来不肯公然将自己安排到易受攻击的阵营分明的地带。不到
万不得已从不肯暴露自己，这是他〃如狐狸般狡猾的一面〃。
他发现这样做，其政治上的好处要大于不这样做，更远远大
于反其道而行之。赫尔国务卿后来承认：〃这一次，我们的立
场对于明显对立的孤立主义者和国际主义者来说，似乎是都
能接受的。孤立主义者赞成我们，是因为我们避开了战争；国
际主义者赞成我们，是因为我们同英法合作。〃此外，１９３６年
的罗斯福还希望通过接受甚至主动要求修订中立法这些举
动，来消除全国对总统拥有过大的控制权而日益增长的忧虑。
总统的权力随着新政纲领的实施而不断扩大，人们认为只有
严格限制总统的决定权，才能避免再次发生上次世界大战的
悲剧事件。现在他主张对西班牙实施禁运有着冠冕堂皇的理
由——制止一场欧洲战争。由于为和平而作的这一点努力不
需要美国承担任何国际义务，所以在国内也几乎完全不需要
承担什么责任。罗伯特·达莱克揣摸着处于大选冲刺阶段的
罗斯福，一定会为这种何乐而不为的做法感到得意。１９３６年
的大选似乎证实罗斯福的策略是有效的。他比对手多出１１００
万张选票数，但是这并不能证明由于他对外交事务即和平问
题的处理，大大增加了他的选票数。充其量是因为他确保了
一些在国内问题上支持他的人，在担心卷入未来战争的问题
上没有背其他，从而抵消了一个潜在的爆炸性问题。
至于经罗斯福提议而于１９３７年１月通过的补充中立法，
对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为
支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福
自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美
国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国
公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛
朗哥的。〃而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火
了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。
佛朗哥本人夸奖罗斯福〃总统的行为像一个真正的君子，他
的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。〃罗斯福政府的政策
在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮
大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。
按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在１９３６年的
外交事务上的行为。但事实是，直到１９３７年１０月为止，他
基本上表现得同１９３６年没有什么两样，或者说起色不大。从
再次就任总统到１０月份，罗斯福致力于他那蓄谋已久的〃改
造法院〃的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和
泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就
是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义
民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的
对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在１９３７年
３月致小亨利·摩根索说：〃英王陛下政府……完全相信，美
国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行
的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜
在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处
置权，以便总统对每件事酌情处理。〃罗斯福对张伯伦的说法
极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更
多的东西。因为此刻正值他竭尽全力〃艰苦地〃进行改组最
高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的
〃冷酷独裁者〃，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予
政府更多的外交控制权。海勒姆·约翰逊在谈到中立法时声
称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既
然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为
一个绝对的独裁者。〃确实，总统手脚有些不便。
美国牌绥靖
１９３６年８月２６日，《纽约时报》登载了阿瑟·克罗克的
一篇文章。该文称，罗斯福如果在１１月再度当选的话，就打
算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议
还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，总统希
望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，
总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看〃各种外交
试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。〃
罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待〃改造法院〃那
件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个
别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院
对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些
驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各
种〃外交试探〃。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度
不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗
斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰
的结论，并进而据此确定某一种外交方案。
美国驻柏林大使威廉·Ｅ·多德和一些观察家向罗斯福
指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的
最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向
总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需
物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。
这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补
偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此
换得德国保证停止或削减巨大的〃重整军备计划〃。罗斯福显
然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经
济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根
本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大
的困难。〃受到这种担心的影响，国务院在１９３７年２月１６日
拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协
方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致
发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？〃备忘录认为可
以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军
国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺
乏保障。因此，〃德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理
而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，
对此美国应尽一份责任〃。备忘录指出，美国干预欧洲事务的
目的〃将在于推进一场运动，以达成一项普遍的政治和经济
解决方案，这一方案将使德国不必再为从市场上获得德国领
袖认为保持德国人民生活水平所必需的原料来源而奋力拼
搏〃。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行
合作。
这份备忘录与罗斯福的那种基于担心而形成的息事宁人
的思路是一致的，它旨在通过满足或部分满足德国的要价和
胃口、通过给德国以某种〃补偿〃、〃安抚〃和〃付出某种代
价〃、〃妥协〃等方案，以达到消除战争根源、实现世界和平
的目的。这种思路使美国采取了对德国法西斯的绥靖政策。或
者说，这些设想及平方案本身，就体现了一种美国牌的绥靖
主义。
导致罗斯福形成这一思路的原因很多。其中之一就是，他
受到了德国内部〃稳健派〃的影响。当时，与纳粹党内的戈
培尔、里宾特洛甫、罗森堡等〃极端分子〃或〃好战分子〃不
同，德国另有一个主要由实业家、陆军总参谋部和高级文官
组成的〃稳健派〃，其代言人是德国经济部长兼帝国银行总裁
沙赫特。沙赫特似乎一直在寻求一种不通过战争而使德国摆
脱经济困难的途径，他与驻柏林的各大国的大使有着广泛的
接触，他的努力得到了德国外交部和德国陆军的支持，沙赫
特甚至希望由美国出面召集一次会议来讨论德国的殖民地等
要价，这恰好与罗斯福打算召开一次各国首脑会议的设想不
谋而合。这样就更加坚定了罗斯福对这一设想的信念。１９３７
年１月，他向摩根索透露了依照他的思路而设计的笼统计划，
即建立一个国际卡特尔来供给德国所需的原料，通过这种方
式获得的殖民地物质将用来雇佣目前正在从事军火生产的德
国工人——这将使军备受到限制而又不致造成德国工人失业
和国内矛盾激化。几乎与此同时，沙赫特在《外交事务》上
撰文，呼吁美国应鼓励绥靖以刺激经济恢复，他说如果没有
德国的繁荣，欧洲的繁荣将是不可想象的。而不论美国多么
希望站在一边，但无疑欧洲繁荣的消长对它是至关重要的。他
进而论证道：“如果德国能够获得它自己的原料而在经济上得
到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。它将帮助增加
消费，促进繁荣，它将不仅提高德国人民的生活水平，而且
将提高整个工业世界的生活水平。〃沙赫特还暗示，希特勒元
首诚恳地希望和平与裁军，但伦敦方面对德国的提议不予理
睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现
其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒〃对于最终
地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。〃
沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿
产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意
见：〃如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德
国对外政策目标在１０年之内的限度，并请他陈述是否赞同一
项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？〃此时，对纳粹德
国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近１年来
的欧洲所发生的事件已证明了共同的一点，即〃希特勒和墨
索里尼打算统治整个欧洲。〃罗斯福派出的驻巴黎大使布利特
则相对乐观地认为，美国应促进法德关系的缓和，不过他劝
罗斯福要小心行事，不要召集一个缺乏充分准备的首脑会议。
德国国内的所谓〃稳健派〃及其言行。干拢了罗斯福审
视纳粹德国的视线。如果说罗斯福在以压倒性多数重新当选
后，“决心寻找某些比威尔逊在凡尔赛和会上曾经采取过的更
为持久的解决欧洲问题的方法〃的话。那么，美国采取行动
的前提条件或〃先决条件〃就是：一要依赖于同英国的事先
协议和步调一致；二要依赖于德国长久存在一个〃稳健派〃，
并且这个〃稳健派〃还须拥有足够的实力和地位去影响、说
服希特勒这个战争狂人接受以谈判方式解决德国所遭受的
〃不平等待遇〃。或者，这个〃稳健派〃必须强大得足以压倒
纳粹政府内的〃极端好战派〃。显而易见，罗斯福的良好设想
带有极大的虚妄性，它起码与德国国内的实情不符。
对此，美国国内的〃反绥靖主义者〃们早就清醒地向罗
斯福点明了最后这一点。曾任美国驻柏林总领事和奥地利大
使的乔治·梅塞史密斯在１９３３年就警告说希特勒及其许多
同伙都是以不同面目出现的战争狂人和〃精神病患者〃。他认
为所谓〃稳健派〃尽管能发表意见，但在德国政府中没有
〃决定性的发言权〃。纳粹政权只是为了说服英、法、美去帮
助它摆脱经济困境，才在１９３６年显示出〃一种克制的态度〃。
而一旦德国经济得到加强，殖民地要求得到满足，纳粹运动
的实质就会暴露，希特勒就会发动他的战争机器。因此，梅
塞史密斯论证道，与沙赫特的谈判将是〃危险的而且对美国
的最高利益是有害的〃。美国不应去促进绥靖，而应拒绝对希
特勒提供经济帮助并鼓励英、法组成反法西斯的统一战线。纳
粹政权在起军事扩张遭到遏止并被日趋恶化的经济削弱后，
最终将被陆军所推翻，陆军将组建一个美国可以真正与之打
交道的〃稳健〃的政府。而在此之前，所有的努力无异于与
虎谋皮。多德大使虽然力求同沙赫德这样的〃稳健派〃建立
友谊，但他们怀疑他们是否对一个罪恶的从事于战争的政权
有很大的影响。他根据１９３６年１０月德意〃柏林协定〃和次
年德意日《反共产国际协定》的制定过程，得出结论认为，戈
培尔、里宾特洛甫和罗森堡之流对希特勒的影响才是主要的。
为了逐步落实自己的计划，罗斯福先后委派了约瑟夫·
Ｅ·戴维斯和诺曼·戴维斯前往欧洲去探询此举的可行性以
及英国的态度。前者通过与沙赫特的非正式性会唔，向罗斯
福发回了一份令人乐观的报告。报告中表明，沙赫特正受希
特勒之委托在寻求一种以限制军备和归还殖民地为基础的欧
洲和解，而罗斯福则完全可以通过在华盛顿召开一次和平会
议来帮助希特勒努力实现这一目标。沙赫特还就德国国内的
军国主义和迫害犹太人问题向戴维斯作了〃满意的〃解释。他
说，这些不过是〃一个民族处于绝望和可怕的困境时的表现，
这个民族受到压抑，并在一个丰裕的世界中正在经济上被人
饿死。〃而一旦德国享有公平与繁荣后，这些表现就会完全消
失。后者即诺曼·戴维斯被派往伦敦考察英国对于限制军备
和一揽子解决欧洲问题的态度。而此时（１９３７年初）的英国，
已经在通盘考虑以沙赫特的要求为基础解决欧洲问题的可能
性。并且，尚是斯坦利·鲍尔温内阁的财政大臣但显然将成
为首相接班人的�