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购买高级航空燃料的定货，并且正企图全部购买美国的航空
燃料，如果交付日本的定货，就会给美国军队造成半年以上
的石油供应不足。在这样的情况下，罗斯福才于７月２５日批
准财政部声明，宣布将对所有石油和废金属出口实行限制。次
日在答记者问时，他声明自己并未提出〃禁运〃，而只不过是
政府对出口商品的颁布许可证制度推广到包括某些废金属和
石油产品的项目而已。美国的历史学家指出，这一限制面较
窄的禁运使罗斯福十分满意，它既防止了国内石油和废金属
的供应不足，又满足了某些人提出的对日本采取有力行动的
要求，同时也表示他本人希望采取比较强硬的措施而又不会
冒战争风险。小欧文·Ｈ·安德森甚至认为，罗斯福从来没有
打算实行全面禁运，最后下达的指令才反映了他的真实意图。
翌日，日本内阁会议推出了《基本国策纲要》，其中指出
日本当前的国策是：〃建设以皇国为中心，以日满华为基干的
大东亚新秩序。〃这里的〃大东亚新秩序〃即〃大东亚共荣
圈〃，它包括远东和南洋一带的广大区域，这表明日本正式开
始了向南进体制的战略性转变。日本还威逼英国从上海撤军，
逼迫荷兰讨论日本在荷属东印度的经济要求，迫使法国承认
日本在印度支那的绝对权益。罗斯福在这样的挑战面前仍坚
持认为，只有保持像以往那样自行克制，才能避免日本因逼
得太紧而作出剧烈的行动，因为此时不列颠空战的后果很严
重，而美英对控制大西洋尚没有把握。罗斯福甚至担心若一
点儿石油也不卖给日本，那么日本可能去荷属东印度抢夺石
油。于是，日本仍然在７月２６日后能够从美国买到中级辛烷
汽油。而这种规格的汽油完全适用于日本的飞机。
促使罗斯福对自己的政策作出反思，并进而作出积极调
整的因素在不断地出现。９月１２日，格鲁大使给罗斯福发来
电函，格鲁把当前的日本描绘成鲜廉寡耻、掠夺成性的国家，
他反对进一步安抚日本或试图仅仅以表示异议的方法维护美
国的利益。９月２７日，日、德、意三国同盟条约在柏林签订。
它规定〃德意承认并尊重日本在大东亚建设新秩序的领导
权〃，〃缔约国中任何一国受到目前不在欧洲战争或中日冲突
中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相互援助。〃
它还声明条约并不影响缔约各国与苏联现有重大政治关系。
该条约的目的显然是主要针对美国的，它在于防止美国同英
国联合抗击柏林或直接在远东抗击日本。对日本而言，它也
是一项确保德国支持它向南扩张，并帮助它在北方解决同苏
联分歧的方法。这时，英国已对日本南进体制的进一步确立
作出了积极反应，伦敦宣布将于１０月１７日重新开放滇缅公
路，丘吉尔要求罗斯福派遣一支越大越好的舰队到新加坡，以
阻止日本作出强烈的反应。
罗斯福决定以积极的姿态抗拒日本。他在１０月１２日的
演说中宣称：〃欧洲和亚洲独裁国家的结合，绝不会使我们在
为自身生存和民主事业而昂首前进的道路上止步不前，绝不
会停止我们对正为遏制它们而战斗的几乎是最后的自由民族
的帮助，它们正在远离我们国门的地方抵抗侵略者。……美
国人民、所有美洲国家的人民都反对绥靖主义。〃３周后，罗
斯福竞选连任取得胜利，大大减轻了他采取强硬行动的顾忌。
日、意、德三国同盟订立后，蒋介石意识到，中国战场
在全球冲突中的战略价值提高了。而且太平洋战争一旦爆发，
〃英美专恃海空军以谋远东，对日胜利实感不足〃，必须依靠
中国提供〃大量陆军之协助，始克有济〃。因此，他加紧与日
本进行秘密谈判，制造中国将改变外交方向的气氛，以此要
挟英美扩大对华援助，把中国的抗战作为与英美讨价还价的
筹码。日本此时加紧诱降以稳住中国战场，以便没有多大拖
累地南进。日本还准备在近期内正式承认汪伪政权。约翰逊
大使立即向华盛顿示警，称除非给予蒋介石新的财政和政治
援助以示支持，否则重庆政权将迅速垮台。蒋介石此前已放
出风来，说如果英美不愿与中国认真合作，中国将重新考虑
〃自己的地位〃，以〃决定适应此新局面之未来政策〃。
这一招立竿见影，基于总体战略考虑的〃罗斯总统本人
表现了主动精神，催促他的下属迅速采取行动〃。他让摩根索
在２４小时内付给中国５０００万美元贷款。次日，即１１月３０
日，日本正式承认汪伪政权，罗斯福当即宣布贷款１亿美元
给中国政府，并决定购买６０００万美元的中国黑钨、锑和锡。
不久，又从英国订货单上调拨１００架驱逐机给中国，用来保
卫滇缅公路。罗斯福在８个月后的声明中指出，〃美国对华财
政援助，自然在中国受到热情的欢迎。此项宣布极其有助于
提高中国国币信用和支撑起外汇价值。它也是加强不仅重庆
而且全中国各民主反轴心集团精神上和物质上应变能力的进
一步手段。但它只是本政府对于现在正英勇抵抗侵略国进攻
的爱国民主的中国人民提供援助所采取行动之一。〃罗斯福在
教育人民的〃炉边谈话〃中指出：〃在亚洲，中华民族进行的
另一场伟大防御战争则在拖住日本人。〃显然，罗斯福已意识
到美日矛盾只有通过战争才能最终予以解决。
１９４１年春，日本进攻东南亚。〃先欧后亚〃的战略使罗斯
福决定最大限度地拖住日本，推迟那必然要来到的战争日期，
为己方争取准备时间。这以后的对日绥靖政策已转变为服务
于这个目标的一种手段，与此前的相比已大异其趣，只是在
形式上还带有绥靖政策的意味。可能在这个过程中罗斯福有
些过虑，因为日本尚未完成偷袭珍珠港的各项准备工作，在
６月２２日以前还担心苏联，故也需要美国虚与委蛇以争取时
间。
罗斯福通过与日本马拉松式的毫无进展的谈判、有限地
在太平洋地区显示实力、依据租借法拓展或增加援外范围等
方式，以稳住日本，从而避免过早地卷入太平洋战争，因为
〃先欧后亚〃的战略使他时时在担心资源短缺，力量不够，而
不足以同希特勒作战。因此，罗斯福无意切断供给日本的全
部石油，“他认为放松套在日本脖子上的绞索再不时猛拽一下
可能更好一些〃。直到７月２４日，罗斯福还在对文职国防志
愿人员解释说，向日本出口石油是为了美英自身的利益，可
以使日本人不入侵荷属东印度，从而延缓南太平洋的战争。但
就在他说这些话的当天，日军开始进犯印支南部。罗斯福便
于次日下令冻结日本在美资产，实际上将在美的与日本权益
有关的全部金融、进出口贸易等交由美国政府管制。他在这
天的声明说，美国在远东地区的外交政策已竭尽全力了。
１９４１年７月２６日，美国陆军远东司令部成立，由菲律宾
军事顾问道格拉斯·麦克阿瑟将军出任司令官。在随后直到
珍珠港事变的几个月间，美国破译了２００多份日本外务省与
日驻美大使馆之间的密电，日本驻檀香山总领事馆所发出的
军事谍报，也几乎全被截听和破译。据此，美国政府已经确
知日本建立大东亚共荣圈并为此不惜与美一战的决心。此后
无聊而又被有意拖延的谈判，双方都在心照不宣地尽量争取
时间和主动，而日方更是施尽卑劣伎俩以达到麻痹对手的效
果。
通观１９３７年以来罗斯福远东政策的来龙去脉，不难发
现，既已选择走一条狭窄小道的罗斯福气实选择的余地或施
展的空间相当有限。一是他那双重目标及其性质规定了他的
活动范围、程度；二是〃先欧后亚〃的战略构想从整体上主
导着其远东外交的走势；三是直到珍珠港事变的前两天，民
意测验表明只有５１％的美国人认为美国在不久的将来会同
日本作战，没有〃任何迹象〃表明舆论已经走在罗斯福总统
的前面，〃也没有迹象表明多数人要求采取激烈的行动。〃四
是自１９３７年秋以来的经济危机使美国工商业长岂不景气，罗
斯福迟迟未对远东援用禁运条款，包含有在某种程度上刺激
美国经济的意味。另外，罗斯福制订远东政策需要详备而切
实的情报分析，而他的工作习惯或行事风格使他经常不愿依
靠正规的政府机构和正常的渠道，“总统往往宁可依靠私人的
资料来源……毫无疑问，这种做法反映了他对官僚们很不放
心，希望自己始终不受任何派系的钳制。从１９３８年到他逝世
为止，他先后派出大约１０多个'特'使，充当他在中国的耳
目。就技术和政治哲学的角度而言，这些代表五花八门，各
有不同。但他们都不通过美国官僚机构而直接同总统联系。这
些个人对罗斯福和美国政策的影响，有些微不足道，有些则
非同小可。〃罗斯福在宣布冻结日在美资产时说过，美国远①
东政策的目的从根本上讲是维护国际关系中的处理准则。“为
了防止远东战争爆发，我们曾经作出一切努力〃。虽说是谋事
在人，成事在天，罗斯福这样的努力究竟在多大程度上有效
地实现了预定的战略目标，半个世纪以来仍是聚讼纷纭。
从中立到盟友
美国人民在慕尼黑会议以后和欧洲人共同感受到的轻松
与欢乐是极其短暂的。当还有人向〃和平的天使〃张伯伦索
取〃一把雨伞，按景仰希腊圣像的方式把它当作纪念物〃时，
罗斯福则已对慕尼黑会议或许会带来的〃以正义和法治为基
础的新秩序〃不抱希望了。他根据纳粹德国的最新动向很快
①迈克尔·沙勒：《美国十字军在中国》。商务印书馆１９８２年版，
第２３页。
意识到，慕尼黑只不过是临时休战而已。因为慕尼黑协定的
根本前提——相信希特勒得到满足后到此为止，信守诺言并
与邻国和平相处——己正被迅速地破坏着。
当国际委员会划定德捷边界时，纳粹德国的代表却刚愎
专横，最后划定的边界线远不是原先设定的，却是十分不利
于捷克方面的。与此同时，墨索里尼也开始恫吓法国。《慕尼
黑协定》的墨汁未干，希特勒便在１０月９日宣布，要加强德
国西部的防御工事，以防备诸如丘吉尔和艾登这些人一旦在
英国当政时可能出现的事态。不久，纳粹德国令人发指地对
犹太人实施了〃水晶之夜〃大屠杀。悲愤地目睹着大不列颠
正〃不能自制地、无所作为地沿着通往黑暗深渊的阶梯走下
去〃的丘吉尔对世人警告说：〃不要认为到此完结了，这不过
是算总帐的起点，仅仅是尝尝第一口苦酒的滋味罢了。〃
罗斯福本能的第一个反应就是召回替换多德大使才９个
月的休·Ｒ·威尔逊大使，并从此再也不让他返回柏林了。１
周后，希特勒也召回狄克霍夫，但不宣布中断外交关系，以
免给罗斯福提供重整军备或对德施加经济压力的借口。至此，
两国的外交关系基本上名存实亡。第二个反应是听从了布利
特大使的建议，在总统权限内尽量帮助法国建设空军。他指
示助理陆军部长制定一项大力扩充美国空军的计划，并批准
了法国派遣代表团来美国磋商购买飞机以及在加拿大建造飞
机装配厂事宜。他与猛烈抨击此计划的军政顾问们展开了论
战。１９３８年１０月２６日，罗斯福发表了对《先驱——论坛》座
谈会的广播讲话，他谴责了纳粹德国〃蓄意把千百万受迫害
而毫无办法的人驱赶到世界各地，任期流浪乃至无立锥之地，
蓄意把这个当作国家政策的手段〃。并严正指出越来越明显的
是：〃靠恐惧维系和平并不比靠刀剑维系和平更崇高和更持
久〃。他强调如果没有普遍的裁军，美国自己也必须继续扩充
武装，“居安思危的普通法则和一般常识都要求我们有备而无
患〃。１１月１４日，罗斯福重申希望需要一支拥有１万架飞机
的空军和一年再生产２万架飞机的能力，这样才能在数量上
压过德、意。后来因为一些罗斯福难以控制的情况，法国取
消了对Ｐ—４０型战斗机的定货。
由于１９３７年５月的一般中立法规定，一旦总统认为战争
存在，就对所有交战国禁运武器，它又准予总统在对内战国
家实行武器禁运方面拥有处置权，总统正是根据该法的规定
实施禁运的。实践证明，这些规定对轴心国家是有利的，因
为它们重整军备计划已进行很长时间，而英、法等国则刚刚
开始。如果废除或修改中立法以取消禁运，则英、法等海洋
强国战时能从美国得到军火，而起对手则不能。这对遏制侵
略者并援助民主国家极为有利。因此，罗斯福自１９３８年秋天
起就图谋实现这一目标。他先将此事委托给参议院外交委员
会主席皮特曼负责办理，但皮特曼〃多病并且酗酒〃，且表示
不愿过早单独采取行动，佛朗哥又于圣诞节前发动了新的进
攻，亟需援助的共和军危机四起。于是，罗斯福决定亲自行
动。
１９３９年１月４日，罗斯福在致国会的咨文中郑重警告
说，迄今为止对国际上不法行为的忽视业已给民主国家造成
了严重危害，而民主国家不能总是容忍对姐妹国家的侵略行
径而不提出有效的抗议，我们正当地拒绝武力干涉的侵略行
径并不意味着美国只是袖手旁观。他指出：〃一纸空文可能是
无效的，然而战争也并不是尊重国际舆论的唯一手段，还有
许多不必诉诸战争的其他方法可以用来帮助被侵略的受害
者，最重要的一项就是取消中立法案的禁运条款。……这些
方法比光说不做更有力、更有效，且可以使被侵略国政府深
切地感受到我国人民的感情所向。〃他进而陈述了要求修订中
立法的理由，〃至少，我们能够而且应当避免因采取任何行动
而导致怂恿、帮助或扶持一个侵略者，同时也要避免因不采
取任何行动而造成同样的恶果。我们已经认识到，当我们试
图审慎地制订中立法的时候，我们的中立法执行起来就可能
很难做到不岂不倚，公正合理——可能在实际上援助了侵略
者，而被侵略者则得不到援助。我们自卫的本能提醒我们：这
类事情再也不能发生了。〃他要求国会召开特别会议讨论修改
中立法，并多次请两党领袖到白宫协商。但１９３８年中期选举
后组成的新一届国会中，共和党与民主党保守派结成了联盟，
孤立主义者迫使外交委员会于１月１９日暂停对中立法法案
和西班牙禁运法案的审议。其他如坐针毡的参议员也巴不得
赶快避开这个易遭攻击的议题。一位民主党议员甚至宣称，罗
斯福的中立计划背后有共产党人、军火制造商以及阴险的
〃外国势力的影响〃。
１９３９年３月１５日凌晨，在希特勒向苍老的捷克总统提
出投降或灭亡任择其一之后，德军就侵入了捷克斯洛伐克。当
晚，镶有金边的万字旗在布拉格历代波希米亚国王的王宫赫
拉德欣堡的塔楼上升起。而人们却清楚地记得希特勒在不到
半年前的保证：〃我们不想要捷克人。〃事件表明，纳粹德国
的兼并运动已经扩展到非德意志地区，世界人民发现希特勒
明目张胆地破坏了自己的诺言。次日，罗斯福对参议院外交
委员会的汤姆·康纳利指出：“假如德国人侵犯一个国家并宣
布战争，而我们仍实施（中立）法案，那就站到了希特勒一
边。如果我们能够解除武器禁运，情况就不至于这么糟。〃他
还对报界说，过去几天内欧洲发展的事态表明，我们需要修
改中立法。皮特曼在罗斯福和国务院的敦促下终于在３月２０
日提出了一项中立法修正案，即１９３９年和平法。该修正案取
消了约束性的武器禁运，规定所有的贸易都可以按现购自运
原则进行。这等于保证了英、法在战时可以利用他们所控制
的大西洋航道，获得武器和其他物资的供应。次日，民意测
验表明公众中有６０％的人赞成向英法出售军用物资，如果英
法与德意交战的话。这又使得罗斯福认为更进一步地提出废
止中立法的时机已经成熟。
罗斯福还为此举设想了另一个有力的理由，即《皮特曼
修正案》对正在抗击日本的中国不利，因为中国没有资金和
货船进行现购自运的贸易。他在致正副国务卿的信中说，〃现
购自运的办法用于大西洋将是十分正确的，而用于太平洋则
是完全错误的。我越是考虑这个问题，我越深信不疑，现存
的中立法应该完全彻底地予以废止，而不再需要再搞别的法
案去代替它。〃他甚至准备直接面对美国人民，对他们讲，中
立法起了怂恿侵略者的作用，必须予以废止。�