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二、庆历变政
由于当时士阶层之觉醒，而促起了在朝的变法运动。
宋朝变法，前后共有两次。一在仁宗庆历时，范仲淹为相。一在神宗熙宁时，王安石为相。
仁宗正值辽 夏交侵，而国内财政到达将次崩溃的时候，为西夏用兵特起范仲淹，任以方面。【由韩琦所荐，在陕与韩共事。】迨（dài）夏事稍缓，范仲淹、韩琦、富弼同时为相。仁宗屡次催他们条陈改革政治的意见。【仲淹语人曰：“上用我至矣，然事有后先。且革弊于久安，非朝夕可能。”是韩、范等虽有改革政治之大志，而审慎回翔，末敢轻举。】一日特开天章阁，召对赐坐。【此于宋为殊礼矣。】给笔札，使当面疏奏。仲淹等不得已，始请退而列奏。【可见宋朝变法，亦由王室主动，不仅神宗于王安石如此，即仁宗于范仲淹亦然。（时韩琦不在朝。）】
范仲淹因此提出十项政见，为变法张本。这是有名的所谓十事疏。
一、明黜陟。二、抑侥幸。三、精贡举。【兴学校，黜词赋，已先王安石言之。】四、择官长。五、均公田。【此条注重州县职田之均配，使地方官皆得以厚俸尽其职责。】六、厚农桑。七、修戎备。【此条主于近畿召募壮丁，仿唐府兵制行之。】八、减徭役。【此条侧重在并省县邑，则公人可归农，徭役可省。特举京西言之，次及大名，与王安石免役用意稍不同。】九、覃（tán）恩信。十、重命令。
范仲淹的十事，大致可分三项。前五事属于澄清吏治。【前一、二项从消极方面说，三、四、五三项就积极方面说。】后三事属于富强的问题。【第六项主求富，第七项主求强，第八项则为消极的减政主义。】最后两项，系属前八项之运用。信赏必罚，为使法必行之法。【韩琦陈八事在前。一、选将帅，二、明按察，三、丰财利，四、抑侥幸，五、进有能，六、退不才，七、去冗食之人，八、谨入官之路。大体主张与范相似。】仲淹的意见，大致是欲求对外，先整理内部。欲求强兵，先务富民。而欲行富民之政，则先从澄清吏治下手。
仲淹在敷陈十事前有一冒头，说：“我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年。纲纪制度，日削月侵。官壅于下，民困于外。夷狄骄盛，盗贼横炽。不可不更张以救之。然欲清其流，必澄其源。”将此与下陈十事，先后次序比观，其意显然。
要澄清吏治，治标的先务是明黜陟，抑侥幸，让贤能者上升，不肖者下退。
“明黜陟”是针对当时“磨勘”的制度而发。
仲淹说：“文资三年一迁，武职五年一迁，谓之“磨勘”。不限内外，不问劳逸，贤不肖并进。假如庶僚中有一贤于众者，理一郡县，领一务局，思兴利去害，众皆指为生事，必嫉沮非笑之。稍有差失，随而挤陷。故不肖者素餐尸禄，安然而莫有为。虽愚暗鄙猥，人莫齿之，而三年一迁，坐至卿监、丞郎者，历历皆是。谁肯为陛下兴公家之利，救生民之病，去政事之弊，葺纪纲之坏哉！”【按：磨勘始祥符后。】
“抑侥幸”是针对当时“任荫”的制度而发。
仲淹云：“真宗皇帝恩意渐广，大两省至知杂、御史以上，每遇南郊并圣节，各奏子充京官。假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也。”
“精贡举”，最为根本之事，一时难见成效。
仲淹主罢“糊名”，参考履行。【糊名制始太宗淳化三年，自是科场规制日趋严密。然其弊则在仅凭一日文字之短长，而无从稽考其人平日之行义。】进士先策论，后诗赋。诸科取兼通经义者。而尤要在兴学校。时诏州县立学，士须在学三百日，乃听预秋试。
“择官长”，则从选各路监司官【按察使，由转运使兼。】下手，让每路的按察使来甄别各该路的官吏。
仲淹选监司，取班薄，视不才者一笔勾之。富弼曰：“一笔勾之甚易，焉知一家哭矣。”仲淹曰：“一家哭何如一路哭耶？”遂悉罢之。遂委各路按察使自择知州，知州择知县，不任事者悉罢。
仁宗对仲淹十事全部的接受了，【独仲淹主复府兵（第七项），以朝臣不赞同而止。】然而仲淹的政策，到底引起了绝大的反动。宋朝百年以来种种的优容士大夫，造成了好几许读书做官人的特有权利，范仲淹从头把他推翻，天下成千成万的官僚乃至秀才们，究竟能“以天下为己任”的有多少？能“先天下而忧后天下而乐”的有多少？暗潮明浪，层叠打来。不到一年，仲淹只得仓皇乞身而去。【庆历三年七月，仲淹为参知政事，四年六月出外。】仁宗虽心里明白，也挽不过举国汹涌的声势，终于许他卸责。【史称：“按察使出，多所举劾，人心不悦，而任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便。于是谤毁行，朋党之论浸闻于上。”】
三、熙宁新法
宋朝事实上变法的要求，依然存在，范仲淹虽失败，不到三十年，王安石又继之而起。
然而王安石的遭遇，与范仲淹不同。反对范仲淹的，全是当时所谓小人；而反对王安石的，则大多是当时的所谓君子。
甚至连当时赞同范仲淹变法的诸君子，如韩琦、富弼、欧阳修等，亦反对王安石。
仁宗比较温和，因朝臣反对即不坚持。神宗则乾纲独断，尽人反对，依然任用。遂使后人对范、王两人评判迥异。
大抵崇范者并不在其事业，而为其推奖人才。诋王者亦非在其人品，而在其为小人所利用。对仁宗、神宗两人评论亦异，因仁宗能从众，而神宗主独断。
就熙宁新政与庆历变法对照，其间亦有差别。
熙宁新政之荦荦大者，如青苗，
以常平籴（dí）本散与人户，出息二分，春散秋敛。
均输，
以发运之职改为均输，假以钱货，凡上供物皆得徙贵就贱，用近易远，预知在京仓库所当办者，便宜蓄买。
市易，
出公帑为市易本，市贱鬻贵，以平物价，而收其余息，并听人赊贷县官财货，出息二分，过期不输加罚钱。
方田，
以东西南北若干步为一方，量地，验其肥瘠，定其色号，分五等定税数。【此法始于郭谘、孙琳，欧阳修、王洙皆推称之。其法以东西南北各千步为四十一顷六十六亩。一百六十步为一方，即古万亩之田。百步为一小方，即古百亩之田。名“千步开方法”。】
免役，
五代以来，以衙前主官物之供给或运输。以里正、户长、乡书手课督赋税，负偿逋之责。以耆长、弓手、壮了逐捕盗贼。以承符、人力、手力、散从给官使奔走。县曹司至押录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞侯、拣掐等，各以乡户等第差充。民不胜其苦，而衙前为尤甚。今听免役，据家赀高下出钱，由官雇役。单丁、女户原无役者，概输钱，谓之“助役”。
保甲，
籍民二丁取一，十家为保，保丁授弓弩，教之战阵。
保马，
凡五路义保，愿养马者，户一匹，以监牧见马给之，或官与直使自市，岁阅肥瘠，死病补偿。
大抵相当于范仲淹十事之六、七、八诸项。似乎王安石并不十分注重仲淹十事中之前几项。似乎王安石是径从谋求国家之富强下手，而并不先来一套澄清吏治的工作。
因此后人说范仲淹是儒家，而王安石为申韩。【至王之自负，则为盂子。】因范之政见，先重治人而后及于治法；王则似乎单重法不问人。只求法的推行，不论推行法的是何等样的人品。【神宗亦谓：“终不以吏或违法之故而为之废法。”】
那时的官僚们，情形还是和范仲淹时代差不多。他们既不免为做官的立场来反对范仲淹，自亦不免要为做官的立场来奉迎王安石。【范主先清吏治，只可反对。王主推行新法，便可奉迎。而王则谓范仲淹“结游士，坏风俗”。】
王安石的新法，不免要为推行不得其人而全失立法之本意。【陆佃受经于安石，其告安石，亦谓：“新法非不善，但推行不如初意，还为扰民。”】其时招受反对最烈者如青苗，反对派的理论多就实际人事言。【如州县以多散为功，有钱者不愿借而勒借。患无钱者不易偿，因而不许借。出入之际，吏缘为奸，法不能禁。】而王安石则就立法本意言。【安石尝谓：“使十人理财，其中容有一二败事，要当计利害多少。”】此为当时两派相争一要端。
即论新政立法本意，亦有招受当时反对处。
如司马光论保甲：“籍乡村民二丁取一，是农民半为兵。又无问四时，五日一教，是耕耘收获稼穑之业几尽废。”又按：王安石尝言，终始言新法便者惟曾布。保甲之事，适布判司农寺，条画多出其建请。然绍圣时，章惇、蔡卞皆乞复行保甲，而布独不欲。盖知其事繁扰，不欲轻举。
又荆公废弓箭社行保甲，正犹废常平行青苗，仲淹十事之七已不能行，则安石保甲法自不能得时人之同意。【韩琦主乡兵，司马光亦反对之。】至如市易法等，更不易得人同情。【当时曾布即不谓然。荆公则谓：“行市易劳费精神，正以不负所学为天下立法故。”】
尤其是安石对财政的意见，似乎偏重开源；而当时一辈意见，则注重先为节流。
如青苗官放钱而取息二分，在安石之意，则为一面抑富民之兼并，而一面可增国家之收入。在一辈反对者，则谓朝廷与民争利。又如免役法，一面便民，而一面亦借助役钱增岁收。论者则谓其聚敛，于庸外又征庸。
而安石之开源政策，有些处又迹近为政府敛财。
刘挚上疏，谓：“陛下有劝农之意，今变而为烦扰。陛下有均役之意，今倚以为聚敛。”又陈次升谠论集谓：“免役法乃便民之最大者，有司不能上体德意，务求役钱增羡，元祐大臣，得以为辞。”
又按：熙宁青苗取息二分，提举使复以多散为功，遂立各郡定额，而有抑配之弊。其行助役，既取二分宽剩，复征头子钱，民间输钱日多，遂至宽剩积压。至绍圣复行新法，则青苗取息止一分，且不立定额，不加抑配，助役宽剩钱亦不得过一分，而蠲（捐）减先于下五等人户。聚敛之意反不如熙、丰之甚。此亦可见荆公之刚愎，当时未能斟酌尽善，并为群小所误矣。【熙宁七年七月，吕惠卿以免役出钱未均，五等丁产簿多隐漏不实，由官定立物价，使民各以田亩、屋宅、资货、畜产，随价自占，居钱五当蕃息之钱一，称“手实法”，则较之汉武算缗更为烦琐扰民矣。】
故陈傅良谓：“太祖皇帝垂裕后人，以爱惜民力为本。熙宁以来，用事者始取太祖约束一切纷更。诸路上供岁额，增于祥符一倍。崇宁重修上供格，颁之天下，率增之十数倍。以理财之名而务聚敛之实，其端实自荆公启之也。”
而且宋朝那时已嫌官冗，安石推行新法，又增出许多冗官闲禄。
宋聚兵京师，外州无留财，天下支用悉出盐铁、度支、户部三司。王安石用事，先立制置三司条例司，为修订财政法令之新机关。
司马光谓：“三司使掌天下财，不才可黜，不可使两府侵其事。”又为推行新法，诸路增置提举官凡四十余人。司马光非之曰：“设官则以冗增冗，立法则以苛益苛。”又曰：“天下之事当委之转运使、知州知县，不当别遣使扰乱其间。”又曰：“自置将以来，每将下又各有部队将、训练官等一、二十人，而诸州又自有总管、钤（qián）辖、都监、监押，设官重复，虚破廪禄。”
神宗亦谓增置官司费财，而安石则谓增置官司所以省费。又增吏禄岁至缗钱百一十万有奇，主新法者皆谓吏禄厚则人自重，不敢冒法。然良吏寡，赇（qiú）取如故。曾巩于元丰时中书议经费，谓：“臣待罪三班，国初承旧，以供奉官、左右班殿直为三班。初吏员止于三百，或不及之。天禧间乃总四千二百有余。至于今乃总—万一千六百九十。宗室又八百七十。景德员数已十倍于初，今殆三倍于景德。略以三年出入之籍考之，熙宁八年入籍者四百八十有七，九年五百四十有四，十年六百九十，而死亡退免出籍者，岁或过二百人，或不及之；则是岁岁有增，未见其止也。
臣之所知者三班，吏部东西审官，【审官东院为尚书左选，掌铨文臣。审官西院为尚书右选，掌铨武臣。】与天下他费，尚必有近于此者，惟陛下试加考察。”曾巩与王安石为文学挚友，而政治意见不同。神宗谓：“曾巩以节用为理财之要，世之言理财者未有及此。”可见安石新政诸人，少有以此等言进者。
苏辙元祐会计录序谓：“以宗室言，皇佑节度使三，今则九。【三倍。】皇佑两使留后一，今则八。【八倍。】观察使一，今十五。【十五倍。】防御使四，今四十二。【十倍。】以百官言，景德大夫【时为诸曹郎中。】三十九，今二百三十。【七陪。】景德朝奉郎以上【时为员外郎。】一百六十五，今六百九十五。【五倍。】承议郎【时为博士。】一百二十七，今三百六十九。【三倍。】奉议郎【时为三丞。】一百四十八，今四百三十一。【三倍。】官冗之势，有增无已。”
若依范仲淹所谕，岂得至是。南宋宝佑四年朱熠言：“境土蹙而赋税日繁，官吏增而调度日广。景德、庆历时以三百二十余郡之财赋，供一万余员之俸禄；今以一百余郡之事力，而赡二万四千余员之冗官。”盖宋之不振，始终病于官冗也。
朝野杂记甲集卷十七谓：“祖宗时中都吏禄兵廪之费，全岁不过百五十万缗。元丰间，月支三十六万。宣和崇侈无度，月支百二十万。渡江之初，月支亦不过八十万。淳熙末，朝廷无事，乃月支百二十万，拟于宣和。非泛所支，及金银绵绢不与焉。”官冗则费不节，此又自然必至之势也。
冗官不革，政治绝无可以推行之理。
群书考索续编：“嘉祐推恩裁数十人，治平三百人，熙宁之六年，乃至四、五百人，日暮途远，求田问舍之不暇，何暇谋国家事哉！”元丰三年行新官制，仍无救于官冗。元祐三年翟思奏：“昔以—官治之者，今析为四、五。昔以一吏主之者，今增为六、七。官愈多，吏愈众，禄愈广，事愈繁。
朝廷文移下尚书省，又付吏部，又下寺监，又下所领库务。自下达上亦然。”又云：“有吏部，又有太常寺。有膳部，又有光禄勋。户部之有司农，主客之有鸿胪，驾部之有太仆，库部之有卫尉，工部之有将作军器，水部之有都水监，皆重叠置官，例可减省。”按：元丰改制，一依唐规。不知唐代政府组织，已嫌臃肿膨大，宋在冗官极甚之世，而效唐制，自不能彻底。汉之中都官，不及宋什一，郡守少于宋而令长过之，此宋代治政所以终不足以追古。
亦有明明可省的费，而安石不主节省。
熙宁元年【时安石尚未相。】十一月郊，执政以河朔旱伤，国用不足，乞勿赐金帛。司马光谓：“救灾节用，当自贵近始。”主听之。安石谓：“大臣不能当辞职，不当辞禄。国用不足，只缘无善理财之人。善理财则不加赋而国用足。”光曰：“天地所生，财货百物，不在民则在官。设法夺民，害甚于加赋。”
今按：南郊赐赉，本属陋规。大臣辞赏，其意甚是，与辞禄不同。农业经济的社会，生产量亦不能急激增进。依宋室当时实况，颇多可撙（zǔn）节处。安石只谓“自古治世未尝以财不足为患，患在治财无其道”，【上仁宗皇帝万言书中语。】不知治财之道。亦有一部分必从撙节入手。否则徒求开源，而浪费日增，如与影竞走，终无及理。
若说再在百姓身上设法括取，则那时的百姓，实有不堪再括之苦。
宋初岁入，已两倍于唐，至熙宁时当不啻二、三十倍。韩琦论青苗，谓：“今天下田税已重，又随亩有农具、牛皮、盐钱、面钱、鞋钱之类，凡十余名件，谓之杂钱。每遇夏秋起纳，官中更将绸绢斛斗低估价例，令民将此杂钱折纳。又每岁将官盐散与人户，谓之蚕盐，令民折纳绢帛。更有预买，转运司和买两色绸绢，如此之类，不可悉举。取利已厚，伤农已深。奈何更引周礼，谓放青苗取利，乃周公太平已试之法！”
今按：宋代租额，已七倍于唐。【见林动政本书。又谓：“加夏税钱通计无虑十倍。”】今复于两税外增免役、助役钱，【役即庸也，两税中已兼租庸调。】反对者谓“上户则便，下户实难”，语非无理。又于额用已足外，复增取二分谓之“宽剩”，则下户、单丁、女户更困。又青苗免役赋敛多责见钱，农民何以堪？
而熙宁、元丰的财计，居然一时称富，则掊克聚敛，自然难免。
苏辙谓：“善为国者藏之民，其次藏之州郡。熙宁以来，言利之臣，不知本末，【欲求富国，而先困转运司。转运司既困，则上供不继。上供不继，而户部亦惫。】内帑别藏，虽积如丘山，而委为朽壤，无益于算。”毕仲游 与司马光书谓：“�