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率不是由某种自动器械决定的，而是人与人讲条件的结果，也就是斯密所谓人们在市场上“讨价还价”的结果；那些不讨价还价的人，即便是在商店购买东西，其所付的价格也会长期高于市场价格。更何况穷工人是同富有的雇主打交道，如果他们不象俗语所说的那样“拼命争取”的话，他们就会长期得不到那种根据对他们劳动的需求而应该付给他们的工资额，但如果不组织起来，他们又怎么去拼命争取呢？一个工人单独罢工要求提高工资，又有什么用处呢，如果他不与其他工人商量（这很自然地会导致采取协调一致的行动），他又怎么能够知道市场状况是否允许提高工资呢，我可以毫不犹豫地说，象工会那样的工人组织，非但不会妨碍劳动市场的自由运行，反而会对劳动市场的自由运行提供必要的帮助。工会是劳动的出售者在竞争制度下借以自己照顾自己的必不可少的手段。还有一非常重要的考虑，是由福西特教授在《威斯敏斯特评论》上发表的一篇文章最先引起人们注意的。经验已最终使较为聪明的工人能够相当正确地估计出一场要求提高工资的罢工能否取胜。工人现在已几乎同雇主一样明了雇主货物的市场情况，能够计算出雇主的利得和支出，知道雇主的生意什么时候兴隆，什么时候不兴隆，只是生意兴隆时，他们才罢工要求提高工资；他们知道，在这种情况下，雇主如果知道他们要罢工，多半是会同意增加工资的。由此可见，事物发展的这种趋势，实际上是使任何一个行业工资的提高都取决于该行业利润的增长。正如福西特先生所说，这种趋势标志着劳动者开始经常参与分享得自其劳动的利润。根据前面某一章 叙述过的理由，这种趋势是应该加以鼓励的，因为主要正是由于有这种趋势，劳动与资本之间的社会经济关系才可望得到根本的改善。所以，由于以上种种原因，罢工以及组织罢工的工会，非但不是现存社会机器上的有害部件，反而是有用的部件。
不过，允许成立工会有一必不可少的条件，那就是工会必须是自愿组织起来的。如果是以武力威胁强迫工人参加工会或参加罢工，那无论采取怎样严厉的措施来对付这种企图，都不过分。若只是通过发表言论从道义上迫使工人参加工会或参加罢工，则法律就不应加以干涉，在这种情况下，若要限制罢工，就应诉诸较为开明的舆论，提高国民的道德情操水平。但当自愿成立的工会力图达到违背公共利益的目标时，则会出现另外一些问题。提高工资和缩短工时一般说来是有益的目标，或至少也许是有益的目标，但许多工会都力图废除计件工作制，力图消除最有技术的工人和最没有技术的工人之间的工资差别，或力图使工会会员每周的工资不超过一定数额，以便使更多的人能够就业；例如，在“工程师联合会”的诸项要求中，取消计件工作制就占有显著的位置。工会所要达到的这类目标是有害的。哪怕是部分实现这些目标也会损害公众利益，而如果完全实现这些目标，其祸害就会与有害的经济立法带来的祸害不相上下。根据劳动者应享有人身自由的原则，那些有关劳动和劳动报酬的法律，其最有害之处几乎可以说就是力图使勤劳者和懒惰者，有才能的人和无才能的人处于同一水平，而只要有可能，这也是工会力图达到的目标。不过，法律并不因此而就有理由禁止成立工会。暂且不谈天赋自由方面的种种考虑，人类的最高利益也无条件地要束完全允许人们进行各种自愿的经济试验，不允许较为不幸的社会阶级所做的事情，只是用暴力和欺诈手段来谋取私利。
第六节 对思想和出版的限制
上面讨论了滥用政府权力的各种方式，但仅仅谈到了有理论依据的那些滥用，其所依据的理论在最文明的国家仍有一定的市场。我尚未讨论在不久之前造成更大危害、但现在至少在理论已被普遍放弃的那些滥用，尽管这当中仍有许多没有被放弃，还不能说其荒谬之处已遭到了彻底揭露。
例如，可以说人们已完全不再相信以下观点作为一般性论点所具有的有效性，即要由政府来决定其人民应具有什么样的思想观点，政府在政治、道德、法律或宗教方面应禁止出版或公开宣讲它所不赞成的学说。现在人们都很清楚，这种制度对一切繁荣都有巨大危害，甚至对于经济繁荣也有巨大危害，因为人们如果惧怕法律，惧怕舆论，就不会在那些最为重要的问题上自由地运用自己的心智，人的精神就会普遍麻痹和萎缩，到了一定程度，人们甚至在一般生活中都不会有什么大作为，若进一步麻痹和萎缩，甚至会逐渐出现倒退的现象。这方面最能说明问题的例子，就是西班牙和葡萄牙在宗教改革后2O0年间的情形。当欧洲的几乎所有其他国家都在不断前进时，只有这两个国家无论在民族精神上还是在物质文明上都在衰落，这固然可以归因于各种各样的原因，但却有一最为根本的原因，那就是“宗教裁判”制度和它所代表的精神奴役制度在这两个国家颇为盛行。
然而，尽管以上事实得到了非常普遍的承认，尽管思想和言论自由在所有自由国家都被公认为是公理，但这种表面上的大气度和宽容态度尚未象已得到公认的原则那样享有权威地位，一旦遇到一种新思想，它就会变成恐惧和战栗。最近10年或15年内，一些人遭到监禁，只是因为他们有时以很温和的方式公开宣称不信仰宗教；一且宪章主义和共产主义引起恐慌，公众和政府很可能也会迅速采取同样手段来阻止人们宣传民主学说和反对私有财产的学说。不过，在英国，对思想自由的限制，与其说来自法律和政府，还不如说来自国民心理的偏狭气性，而这种偏狭已不再是产生于固执和狂热这样尚不太坏的品性，而是产生于在思想和行为上已普遍养成的一种习惯，即习惯于把墨守陈规当作生活的金科玉律，谁没有党派的支持敢于标新立异就惩罚谁。
第十一章 论自由放任或不干预原则的依据和所受到的限制
第一节 政府的干预可以分为命令式的和非命令式的两种
我们的讨论已接近了尾声。下面将根据本书的计划，从原则上而不是从细节上讨论政府的职权范围，也就是讨论这样的问题，即除了政府必须行使的那些职能外，政府对社会生活的干预可以或应该扩大到什么范围。这是当今争论得最为热烈的问题，不过，争论主要集中在若干点上，只是偶尔涉及这个问题的其他方面。固然，那些讨论过具体政府干预问题（例如国家是应该实施宗教教育还是世俗教育，是否应限定劳动时间，是否应该向穷人提供救济，等等）的人，也常常作一般性论证，远远超出就事论事的范围，从而或者表现出赞成自由放任的强烈倾向，或者表现出赞成政府干预的强烈倾向Z但是他们却很少告诉人们，也很少在心里明确决定，他们将把自己赞成的原则推进到什么程度。支持政府干预的人，只是满足于坚持说，只要干预是有用的，政府就有权也有职责进行干预；而属于自由放任学派的人们，则力图明确限定政府的职权范围，往往把府政的职权范围限定为保护人身和财产的安全，使其免受暴力和欺诈的危害，但如果仔细想一想的话，无论他们自己还是其他人都不会同意这种限定，因为正如前面某一章 已经指出的，它排除了某些必不可少的、为人们一致承认的政府职责。
我认为，对于上述问题无法给予一般性的回答。因而我并不是要填补一般理论上的空白，而只是力图从一种最为广泛的观点考察一下政府干预的利弊得失，以对解决这类问题有所帮助。
首先，我们应区分两种政府干预，这两种干预虽然都与同一问题有关，但所具有的性质和所带来的结果却有很大不同。政府干预可以扩展到对个人自由加以限制。政府可以禁止所有人做某些事情，或规定没有它的允许就不能做某些事情；也可以规定所有人必须做某些事情，或规定必须以某种方式做那些可做可不做的事情。这就是所谓命令式的政府干预。还有另外一种干预，可以称为非命令式的，也就是说，政府不发布命令或法令，而是给予劝告和传播信息（这是一种政府本来可以加以广泛利用但实际上却很少采用的方法）；或者，政府允许个人自由地以自己的方式追求具有普遍利益的目标，不干预他们，但并不是把事情完全交给个人去做，而是也设立自己的机构来做同样的事情。因此，设立国教是一回事，不宽容其他宗教或不信仰宗教的人则是另一回事。建立中小学或大学是一回事，规定所有教师都必须得到政府批准则是另一回事。政府可以建立国家银行或官办工厂，但它们并不垄断银行业或制造业，除官办的外，还有私营银行或工厂。政府可以设立邮政局，但并不禁用其他方式投递信件。政府可以有自己的土木工程师队伍，但也允许人们自由从事土木工程师这一职业。政府可以建立公立医院，但并不限制私人开业行医。
第二节 反对政府干预的理由：干预本身是强制性的，课征干预所需的税款也是强制性的
读者一眼就可以看出，同非命令式的政府干预相比，命令式的政府干预所具有的正当活动范围要小得多。在任何情况下，都得有大得多的必要性作为前提，命令式的干预才是正当的；与此同时，在人类生活的很大范围内，必须毫无保留地、无条件地排除命令式的干预。无论我们信奉什么样的社会联合理论，也无论我们生活在什么制度下，每个人都享有一活动范围，这一范围是政府不应加以侵犯的，无论是一个人的政府、少数人的政府，还是多数人的政府，都不应对其加以侵犯。每一个已经成年的人，都应有一部分生活不受任何其他人或公众全体的控制。只要是稍许尊重人类自由和尊严的人都不会怀疑，人类生活中确实应该有这样一种受到保护的、不受干预的神圣空间。需要加以确定的只是，界限应该划在哪里，这种保留地应包括多大的生活范围。我认为，一切只与个人内部和外部生活有关、不影响他人利益或只是通过道德示范作用影响他人的那些部分，都应包括在内。我认为，在内心意识即思想和感情领域，以及在只涉及个人，也就是说不影响他人，或至少不会给他人带来痛苦或害处的外部行为领域，应允许所有人，特别是允许那些有思想、有教养的人，尽管发表关于善恶美丑的意见，只是不允许用非法的胁迫手段或法律手段强迫他人附同。
即使就影响他人利益的那部分行为来说，那些主张用法律禁止这类行为的人，也总是有义务讲明理由。仅仅推测这类行为会损害他人，并不能成为法律干预个人自由的理由。使人不能做自己想做的事，或不能根据自己的意愿行事，不仅总是使人不痛快，而且还常常甚至会阻碍身心方面的某些感觉或行动机能的发展；如果个人的良心遭受法律的限制，不能自由发展，那它在或大或小的程度上就会陷入受奴役的状态。除非绝对必要，除非能被一般人所接受，除非一般人已经相信或能够使他们相信，所禁止的事情是他们应该痛恨的事情，否则，不管能带来多大的好处，也没有理由颁布禁令。
不限制个人自由的政府干预情形则有所不同。当政府想办法达到某一目的，而又允许个人采用他们认为更好的其他方法达到这一目的时，自由便没有受到侵犯，也没有对自由施加令人讨厌、又使人堕落的限制。在这种情况下，反对政府干预的一主要理由也就不复存在了。不过，在政府的几乎所有干预活动中，有一件事情是强制性的，那就是政府必须有经费才能进行干预。而经费则来自税收；或者即使来自公共财产，它们仍然是强制课税的原因，因为如果把公共财产的年收益卖掉，便可以免除一部分赋税。与此同时，为了防止逃税漏税，必须花很多钱采取预防措施和实行严厉的限制，由此而大大加重了强制性赋税所固有的那些缺陷。
第三节 政府职能的增加会增加政府的权力和影响
反对政府干预的第二条理由是，每增加一项政府职能，都会增加一分政府的权力，无论是就政府的权威来说，还是就政府的影响来说，都是如此。至少在英国，人们已充分认识到了这一点对政治自由所具有的重要性。但近来，许多人却倾向于认为，只有当政府组织得很糟糕，不代表全体人民的利益，堕落成为某个阶级或某些阶级的工具时，才有必要限制政府的权力；而对于充分代表民意的政府，则应赋予统治国民的权力，因为这种政府拥有的权力只不过是国民自己管理自己的权力。如果这里所说的国民指的实际上不仅仅是大多数国民，如果少数国民只是有可能压迫他人，而自己不会遭受压迫，那么上面的看法也许是正确的。然而，经验证明，即便是大多数人选举出来的当权者，也和寡头统治集团一样，当他们认为能够得到民众支持时，便很容易滥用权力，很容易非法侵犯个人生活的自由。公众全体很容易把其狭隘的利益观，把其抽象的观念，甚至把其爱好，作为法律强加给个人，使个人受到约束。在当前的文明程度下，个人以民众的名义行使的权力，很容易成为社会上唯一实在的权力，因而特别需要坚决保护每个人思想、言论和行为的独立，以维护人类精神的创造性和每个人的个性，因为这种创造性和个性是所有真正进步的唯一源泉，是使人类远远优越于动物的最重要的品质。因此，在民主政体下同在任何其他政体下一样，都应谨慎防止政府扩大干预范围、行使不必要的权力的倾向。这一点在民主政体下也许比在任何其他政体下都更为重要，因为在公众舆论享有至高无土地位的地方，遭受至高无上的舆论压迫的个人，不象在大多数其他情形下那样，可以找到发泄不满的对象，或至少找到同情自己的人。
第四节 政府职能的增加会增加政府的工作和责任
反对政府干预的第三条理由，依据的是分工原则。每增加一项政府职能，就会给已经责任过重的政府增加一项新工作。其结果自然是，大多数事情都办得很糟Z许多事情根本无人办，因为政府要办就得往后拖，而拖延也就等于不办，一些较为麻烦而不显眼的工作不是被拖延就是被忽视，而且总能为拖延找到理由，与此同时，行政领导的脑子里则一团糟地塞满了琐碎的小事，没有时间也没有精力来考虑国家的大事或考虑进行更大规模的社会改良。
但是，这些实际存在而又很严重的弊害，与其说是政府肩负的责任过多和过重造成的，还不如说是政府组织得不好造成的。政政并不是某个官吏或某些官吏的名称，而是可以在其内部实行各种各样分工的行政机构。只有不实行分工的政府才会带来大量上述那种弊害，例如欧洲大陆一些国家的政府就不实行分工，在这些政府中，七、八个被称为大臣的人住在首都，但却要求全国的所有公务都得由他们点头批准。如果在一个国家之内，政府职能被适当地分配给中央政府官员和地方政府官员共同承担，如果中央政府被分成足够数目的部，那么就能够把上述那些弊害减少到可以控制的范围内。在英国，当国会认为有必要授予政府监督和部分控制铁路的权力时，它不是把铁路划归内政部管，而是设立了铁路委员会。当国会决定让中央政府来监督管理济贫事业时，它设立了济贫法委员会。世界上几乎没有哪个国家象美国的一些州，特别是新英格兰各州那样，把那么多的职责交给政府官员去行使，而且公务方面的这种分工是非常彻底的；这些官员大都各有各的上司，除受市民选票的裁定和对法庭负有民事和刑事责任外，便可以自由行使职责。
毫无疑问，一个良好的政府所必须具备的条仲是，其行政首脑，无论是永久性的还是暂时性的，都应对其管辖范围内的各种利害关系具有总的、全局性的调节控制权。但是，只要行政机器运转灵活自如，就应使下属，并尽量使地方官吏不仅有执行具体公务的权力，而且有决定具体事务的权力，只要下属的行为不触犯法律，就应使他们只对行为的结果负责，而不是对行为本身负责。良好的政府还应最有效地确保诚实而有才干的人得到任命；应为官吏的晋升开辟广阔道路；应使各级官吏享有较为广泛的行动自由，从而使最高一级的官吏能集中精力考虑各自管辖范围内的总体利益；如果做到了所有这一切，政府在那些适合它承担工作的方面也许就不会感到负担过重了，尽管如果政府承担不适合它做的工作，负担过重仍旧会带来严重的弊害。
第五节 私人经营因为对所经营的对象具有�