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袁宝华
一九九三年九月
轮到美国改革了
第一章
第一章
本世纪
80年代，企业与政府的关系日趋重要，影响到公司和社会的繁荣
兴旺。下文要说到，有些行业和政府的关系之坏，简直到了祸国殃民的地步。
政府与企业间关系日益重要。原因是出现了三种现象：第一种现象是，有些
国家和地区的经济成就异常出色，如日本、韩国、德国和台湾；这些国家和
地区的战略特点是企业界与政府紧密合作，使重点行业赢得了世界市场份
额。相形之下，那些战略比较内向，企业和政府互不相关，关系紧张，势同
水火的国家就不那么成功。
第二个现象是企业的全球化，跨国公司携手联合，盘根错节，背后往往
还有政府撑腰。这些联合体对单一民族的国家，尤其是那些失去世界市场份
额的国家，在控制本国企业，甚至控制本国领土的能力上形成严重威胁。与
第一种现象不同，第二种现象削弱了政府的力量。迈克尔·波特把单一民族
国家称作“舞台”，无可非议。这些“舞台”只是供跨国公司表演，纵横捭
阖，时而利用某些国家的力量，时而又利用另一些国家的弱点。然而，政府
并不会乖乖交出权力，这样一来，企业界和政府问的关系，其重要性就增加
了。
第三种现象是从上述两种现象派生出来的，即技术对于国家的政治和经
济发展的重要性上升了。虽然技术本身可以保证在全世界迅速传播，但国家
不同，掌握开发技术的能力各异。制造商有可能通过全球化而在技术上得益。
但是国家就不一样了，尤其是那些制造商纷纷外迁的国家，很可能会落在后
面，生活水平每况愈下。技术迅速发展，利用技术的专门知识日新月异，这
就使掉队的国家要想赶上去十分困难，乃至无计可施。许多政府支援、指导、
扶持或控制国内企业，意在使本国享有某一方面的技术优势，如巴西在微型
电子计算机方面，日本与美国在微电子方面等。与此同时，有的国家政府对
于技术危及地球脆弱的生态环境表示不同程度的关切，要求控制技术应用的
呼声日渐高涨。
在这些现象——世界竞争激烈化，企业的全球化和技术的政治化——面
前，各国政府莫不严重关切。例如
1986年，法国政府的电信管理总局局长雅
各·唐杜这样说：要在欧洲范围内，保住法国人的存在，国家不再能袖手旁
观了。至于在广阔的世界经济舞台上，也只有国家冒风险参与，才能使法国
人能够有点地盘，搏上一搏。这样的时候已经到来了。
处理好企业与政府间的关系，既要求了解政府与企业的行为在不同国家
迥然各异，还要求了解对此迄今人言人殊的种种看法。在本章里，将挑选一
些国家，考察其中政府与企业的目的和任务有何不同，还要看看形形色色的
组织和机构。有些国家的政府以通盘考虑本国优先发展重点为己任，倾向于
采取集权制，由一些享有威望的、有势力的政府官员占统治地位，他们无一
例外地与企业界有些合作关系，而企业界本身也组织起举足轻重的行业协作
组织。另一方面，有些国家，政府的职能比较受到约束，权力有限，组织形
式较为分散而不集中，领导政府的官员可能受不到政界领袖的尊重，企业界
集团也很松散，政府和这些集团的关系，即使不敌对，至少也若即若离。除
了分析政府与企业界的任务、目的和组织结构之外，还准备比较一下某些国
家政府肩负着哪些重要的任务，运用哪些工具。
采取集权制，由一些享有威望的、有势力的政府官员占统治地位，他们无一
例外地与企业界有些合作关系，而企业界本身也组织起举足轻重的行业协作
组织。另一方面，有些国家，政府的职能比较受到约束，权力有限，组织形
式较为分散而不集中，领导政府的官员可能受不到政界领袖的尊重，企业界
集团也很松散，政府和这些集团的关系，即使不敌对，至少也若即若离。除
了分析政府与企业界的任务、目的和组织结构之外，还准备比较一下某些国
家政府肩负着哪些重要的任务，运用哪些工具。
关于政府的任务有两个观念上的形式：“政府不干涉主义”——这是强
调个人高于社会的——和相反的“共同管理主义”。在实践中，多数国家表
现出的是这两种形式的混合体。在一个政府不干涉主义的社会中，政府的任
务是有限的，基本目标是保护私有财产、强制执行契约和保持市场开放，使
公司间竞争紧张激烈，又尽可能地自由。政府和企业界基本上各干各的，只
是在国家的经济大局和安全出了问题时，才会干预企业的事务。因此，政府
的干预往往与危机相联，如发生流行病、污染、经济灾难和战争等，而且干
预是暂时的例外情况，正常状态是个人与企业自治。政府的目标与方向留给
利益集团去摆布，政府要优先抓些什么是由利益集团来规定的。一个政府不
干涉主义的社会对政府老是持怀疑态度，对中央集权顾虑很多，不乐意政府
制定计划，尤其是长期规划。
但实行共同管理主义的社会中政府的任务就不同了。在这个社会里，政
府享有威望，是有权威的，有时甚至是专制的，职能是确定社会的短期以至
长期的需要，同时要负责使这些社会需要得到满足，虽然不一定由政府机关
来做。政府为社会规划出一幅远景，规定社会成员的权利和义务，促其落实。
政府还起着核心作用，制定，有时是施行制造出社会共识，以支持它所决定
的社会前进方向。制定共识，往往需要采取高压手段，这种共识可能以集中
或分散的样式来达成，从社会精英自上而下，或从基层自下而上都行。共同
管理的社会可能等级森严，也可以是平等的。等级的性质各有不同。比方说，
有能人统治式、寡头统治式、种族统治式、神权统治式或贵族统治式，等等。
简单扼要他讲，在所谓的资本主义国家中，美国一向热衷于政府不干涉
主义，日本则倡导共同管理最力。其他国家无妨排在这两个极端之间。德国
比英国更倾向于共同管理，但程度不如日本。法国是两者的混合，20世纪。。 80
年代选举了一位总统，倾向于共同管理，一位总理，偏爱政府不干涉主义，
与总统共同掌权，平分秋色。巴西和墨西哥也是两种观念的混合体，但不像
法国融合得那么好。米哈伊尔·戈尔巴乔夫当政的前苏联，如果改革幸而成
功，“抹去社会主义道德价值观念与理想上官僚主义锈斑”，可能会走向更
像日本式的共同管理主义。
政府不干涉主义易于产生查默斯·约翰逊称为“调节型”国家，在这类
国家里，市场决定企业活动，政府对企业的限制或管理只是为了达到市场达
不到的目的。另一方面，共同管理主义的特点多见于所谓的“发展型”国家；
在这类国家里，政府的任务是决定国家经济发展的重要部门而且负责促进实
现。发展型国家是和经济民族主义和重商主义的历史传统相联系的。实行政
府不干涉主义的社会，政府无一不是民主的；而实行共同管理的政府则既可
能是民主的，也可能是专制的。下文还要结合上述各自不同的政府任务，谈
到互有区别的政府结构。
政府不干涉主义易于产生查默斯·约翰逊称为“调节型”国家，在这类
国家里，市场决定企业活动，政府对企业的限制或管理只是为了达到市场达
不到的目的。另一方面，共同管理主义的特点多见于所谓的“发展型”国家；
在这类国家里，政府的任务是决定国家经济发展的重要部门而且负责促进实
现。发展型国家是和经济民族主义和重商主义的历史传统相联系的。实行政
府不干涉主义的社会，政府无一不是民主的；而实行共同管理的政府则既可
能是民主的，也可能是专制的。下文还要结合上述各自不同的政府任务，谈
到互有区别的政府结构。
传统的西方经济，植根于政府不干涉主义，认为独立的公司之间的自由
贸易，不受政府限制，会对一切有关方面带来最佳效果。公司受益于国家得
天独厚的自然条件和比较优势。
然而，20年来日本和其他亚洲国家取得的惊人成就使这个观念成了问
题。这些国家和它们的公司反政府不干涉主义之道而行之，尝到了很大甜头。
它们一不槁自由贸易，二不搞自由企业这套者古董。为达目的，还很愿意限
制市场的自由。此外，他们不把比较优势看成一成不变的概念，全靠老天恩
赐，反而要“创造出”比较优势，为我所用。说真的，有人认为“控制着将
近
75％的世界贸易的经济体制所实行的原则，是完全踉”美国的政府不干涉
主义背道而驰的。
直到本世纪
80年代中期，西方经济学家们才意识到他们的理论和全世界
的现实对不上号。麻省理工学院的保罗·克鲁格曼指出，有些国家，尤其是
日本，靠政府与企业携手共促某些行业的战略显然捞到了很大好处。克鲁格
曼写道，“一个政府，支持公司投身国际竞争，至少在若干情况下，能够以
牺牲他国利益为代价使本国获益。”他发现支持方式是鼓励出口，同时多少
有点小心翼翼地保护某些国内市场。
克鲁格曼接着告诫说，政府“瞅准”作为促进国家利益的目标的行业只
是在一定条件下才能获得成功。这些条件是：政府必须知道国家利益之所在；
这些利益必须界定为有利于经济发展；关键的参与者——企业和劳动力——
必须自愿接受上述国家利益定义的强制性约束；而社会也必须准备普遍作出
牺牲，这些牺牲是为达到国家目的而实行的战略所带来的。他反观西方国家
许多实例，政府出于政治原因维持有些不景气的行业，如煤、钢、造船、汽
车制造、纺织业等。对于整体经济究竟有多大效果，值得怀疑。他还说有些
国家让无经济效益的行业衰退，鼓励发展新兴工业——如计算机、半导体和
飞机制造——推进这些工业部门在技术和制造工序上处于世界领先地位。因
此，这些国家便在属于未来的工业上得到了世界市场份额，从出口中获得大
量收入，实现了很高的发展速度。
克鲁格曼也指出了政府为着国内工业进行干预而产生的各种问题：
克鲁格曼也指出了政府为着国内工业进行干预而产生的各种问题：
“半导体工业的研究开发部门花费一美元能收到价值十角的利润还是十
美元的利润呢？没有人真正知道。”
二、政治风险也许会大于可能得到的经济利益
利益集团在多元的民主制度中的压力很可能会使政府政策偏离长远利益
而倾向于短期地维持现状。“一个国家不可能保护一切、补贴一切。”为了
使某些行业繁荣，另一些行业必须蒙受损失，而在民主制度中，实行这套办
法并不容易。
三、政府无力了解本国一切行业的经济能力，也无法准确测量出实行特
定行业吃偏饭这一战略的成本与效益
“如果令人向往的高技术部门从国外赚到的利润少于政府预计，令人腻
味的部门赚回的利润反而多，那么事实证明，目的在于鼓励外向型经济的政
策岂不在起反作用吗？”日本制订政策的人员反驳说，上述困难是可以克服
的，而且当此重任，非政府莫属。筱原三代平是日本战后发展的设计师，他
写道，在日本发生奇迹般的迅速发展时期，通产省在物色要重点扶持及保护
的工业部门上，提出了两条始终不变的挑选标准：“需求的收入弹性标准”
和“相对技术进步标准”。他写道，“通产省的工业政策是为了扶植需求增
长和技术进步都比较快的工业。”
日本认为“国家的职能是。。敦促、指导和加速长期发展所需要的产业
结构改造。因此日本的产业政策具有制订长远规划和设计国家经济的任
务。。。”虽然通产省的作用到了本世纪80年代有所减弱，但日本实业界的
领袖们承认，三代平所描述的政府任务并未改变。西方的经济学家们带着愈
来愈浓的兴趣注视着日本的走势。查默斯·约翰逊的意见是：外国企业“搞
不出什么名堂来，除非这些国家先在处理好政府——企业关系上同日本一见
高低。”
通产省在。。 1988年的“工业技术白皮书”上宣称日本需要在技术开发上“立
志下更大的功夫”，“费更大劲，充分运用国家的经济实力和发挥出国家的
技术潜力。”白皮书还继续写道：“由于私营企业在主持基础和带根本性研
究上能采取的措施有限，政府责无旁贷，要在这个研究领域中起到比过去更
重要的作用。”通产省还附了一张图表，比较日本和美国“开发高技术产品
的能力。”图表上说明在哪些方面日本领先，在哪些方面日本与美国持平或
落后于美国。图表上持平和落后的两类上有箭头指向领先的一类，这说明了
通产省赶超美国的意图。（参阅附录）
应该指出的是，这种把政府看作是战略的制定者和企业在全球性竞争上
的伙伴的观点并不一定要同政府的规模与所有权有关。在规模与所有权这
两方面，日本与美国政府都大大不如其他主要工业国。上述观点也不一定与
国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因
就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在。。 20世纪。。 80年
代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任
务更严重的弱点了。”
国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因
就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在。。 20世纪。。 80年
代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任
务更严重的弱点了。”
两年之后，国防部对麦格罗迪的意见作出反应，于。。 1989年提出美国军事
上亟需的。。 22种技术；其中大部分在商业上也很重要。这些技术中，发现有。。 6
项——微电子电路技术、机器人、半导体技术、光导纤维、生物技术材料和
加工、超导技术——日本“遥遥领先”，至少在某些技术活动范围内是如此。
用约翰逊的话来说，如果说日本政府是属于发展型的，美国政府则是调
节型的。如果说日本的目的是仅仅把市场竞争当作若干方法当中的一种，用
以保证企业活动为政府决定的社会需要服务的话，美国则倾向于认为，有了
一个靠反托拉斯法保持开放的市场就万事大吉，大体上就足够单独决定和满
足社会需要了。
我认为政府有。。 4种途径可以使企业活动符合社会的需要（参阅图。。 1—l）：
（1）鼓励市场竞争。市场竞争是一条具有独一无二功能的道路，即可决
定又能满足社会需要。
（2）在单靠市场竞争本身已经不够或不能令人满意的情况下，国家便出
面调节市场。
（3）与企业建立伙伴关系。
（4）在由社会发给公司的特许成立执照上写明要求公司满足一种预定需
要，例如美国政府对田纳西河流域管理局和通信卫星公司做的那样。
实行政府不干涉主义的社会倾向于采取前两种途径，而实行共同管理的
社会则倾向于采取后两种。日本政府最显著的特色之一是，大量采用第一种
方法，几乎完全不用第四种。这也是日本和欧洲旧式社会主义的重要区别所
在。同时在日本也盛行采用第三种方法，事实证明，这种方法在满足社会需
要上最为有效。
政府从这。。 4种方法中选取最合适的一种时，要对社会的需求有个清晰的
认识。在这里，最重要的问题是，谁来确定社会的需要究竟是什么？政府在
确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
随着各国社会愈益依赖政府而不是依赖市场来确定社会需求，政府的任
务是些什么也就由所确定的社会需求定下来了，举例说，第二次世界大战后，
日本和德国的政府的任务明确为加强经济实力以便在世界上进行竞争。美国
政府的目标则是增强地缘政治力量以对抗前苏联。美国的这个目标在。。 60和
70年代中扩大了，把消灭贫穷、防止生态恶化、促进消费和保持多元民主加
了进去。上述日、德、美三个政府的任务都是依据这些目标制订的。
引自：乔治·C·治奇，《美国病》，纽约：阿尔弗雷德·A·克诺夫出版社，
1984，第。。 66页。
要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某
一种方式关心本国人民福利，只不过关注的