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1984，第。。 66页。
要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某
一种方式关心本国人民福利，只不过关注的方式各有不同。西方的传统是关
心收入有保障，于是政府的任务便是提供失业保险和家庭补助，以及社会保
险。日本的传统是集中注意保证就业，反映在政府和企业在提供工作机会和
终身任职上有明确分工。然而到了。。 1985年，由于日元猛烈升值，因此甚至在
日本，收入保障也变得更为重要了（参阅图。。 1—2）。目标变了，任务势必也
随之改变。
国家能否顺利实现福利目标，很大程度要看有无能力迅速适应外界情
况的变化。要以变应变，便要在彼此冲突的社会需求之间作出抉择。因收入
保障引起的收入转移这一社会需求必须与其他社会需求取得平衡，如经常帐
户要有结余、企业投资要有资本、获得与应用新技术要花钱、要增加教育经
费以及要打进世界市场等等。
牛津大学教授安德烈·肖恩菲尔德回顾了英国在战后年代的政策，政策
包含了承担一项强势货币连同一项“消灭匾乏、疾病、愚昧和贫困”的承诺。
他说：英国政治活动最奇怪的一个方面是现在似乎出现了一种满不在乎的心
态，整套政治性决定都是在漫不经心的情况下作出的，无视这样做会给业已
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
法国在。。 80年代也有过需要重新评估政策的经历。法国在。。 80年代初的政
策是搞主要工业国有化和提高法国劳动者的权利，让工人既有社会地位，又
增加收入。这套政策到了。。 1983年由于世界市场竞争激烈，不得不改变。｛ewc
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图中经济合作与发展组织的数字摘引自《经济学家》，1987年。。 9月。。 12
日，第。。 10页“福利的天堂：荷兰经济概述”。
到了。。 80年代末，西方国家普遍赞同这样一种看法：如果说政府有义务保
证公民享受权利，那末，顺理成章，也同样有义务要求公民尽一定责任。亚
洲国家是一向重责任轻权利的，迫使西方国家也赞赏这种看法。甚至连一向
实行政府不干涉主义或个人主义的美国，也逐渐倾向于共同管理或集体主义
概念了。公民义务要由社会而不是由个人来确定。 1988年，美国。。 30个州
都接受搞起“劳动福利”，要求享受社会福利的人参加劳动或接受劳动培训。
甚至有人建议只有尽了不吸烟义务的人，才能享受保健权利。
政府和世界性的工业
各国政府正在被迫调整任务与目标以适应世界性竞争的新现实，与此同
时，各国之间也在展开竞争，吸引外国公司和增强在本国的公司的竞争力。
1980年和。。 1985年之间，全球性的协议，这里指的是跨国界的合资公司、合
伙经营和公司集团，增加了。。 100倍。这样，全球性行业就得到了比一个国家
更强大的优势。这些跨国公司不再局限于在一两个国家内活动，可以满天飞，
到处去做买卖。他们的确也在这么干，寻求最有吸引力的“舞台”去大展拳
脚。
迈克尔·波特写道：“如果一个国家提供的环境能使设在当地的公司在
某项工业拥有全球性竞争优势，这个国家就是这项工业理想的全球性基
地。。。这个定义的基本点是，要着眼于能在国外大把赚钱，眼里不仅是在
该国境内竞争赢得的国内条件。”
在各国竞相博取跨国公司的青睐时，认准了社会需求的国家比心中无数
的国家干得好。懂得本国轻重缓急的政府，对一项交易能迅速采取行动，胸
有成竹，协同动作，把一揽子诱人条件摊开，以免遭到跨国公司利用本国一
方反对另一方等办法算汁，受拉锯式的双重损失。在任何情况下，耍弄手腕
起的作用会愈来愈重要。
起的作用会愈来愈重要。
政府的组织结构
不论国家这一民族的最高政治权威，还是政府这一不断变更着的、处理
政务的集体机构，都不是个一元概念，也不是一成不变的。事实上，世界各
地的政府，都是些集合体，里面有行政管理机关、立法机关以及让国内外无
数个利益集团进行游说活动的各种委员会。为了解政府的工作，必须考察其
内部情况及机构，知道什么人在运转这些机构，什么网络系统在影响这些机
构以及造成它们彼此分离的紧张关系。在美国，国务院和商业部的利益总是
有矛盾的：国务院关心对外政策，商业部则关心如何进入国外市场。同样，
德国外交部强调对外经济政策是外交政策的工具，不应向自由贸易俯首贴
耳，而自由贸易的概念却是经济部的心肝宝贝。我们下面要说到，在日本，
共识论很少能平息通产省、邮政省和大藏省之间的争论。
此外，高效率的政府很少有靠下命令来管理的，总是仔细倾听企业、工
会和其他利益集团的呼声，在它们的观点和自己的观点中找出和谐一致的结
合点。不管形式如何，在形成政府行为这一点上，人的作用是重要的。约
翰·D·埃利希曼，这位尼克松总统当年的助手说，“总统职位当然是宪法规
定的制度，但也是一套宽松衣服，以适应坐到总统位子上的主人。。。”
两个典型概念的重提
前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义这两种相反的典
型概念也提供了一种研究政府结构的方法：权力从何而来？如何使用？由谁
使用？实行共同管理的国家具有制订计划与远景规划的职能，倾向于国家权
力大、一贯而且集中。行政机构比立法机构重要，苔荤着社会精英，博得企
业界和一般公众的尊共同管理体制的特点是有几个强有力的政党，由一党或
数党的联盟在长期掌权。这方面的实例有：第二次世界大战后，德国由不同
的党派联盟掌政、在日本是自由民主党当政。在韩国、中国的台湾和新加坡
一直是较为专制的变相一党专政。这样，实行政府与企业共同管理的政府，
结构和压倒一切的任务是一致的。这就是说，以意见一致为后盾，制定国家
发展的一贯战略。
当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。
当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。
如
18
世纪
80年代联邦文件
51号说到需要拟定对政府权力的种种控制，“使得人
们的私人利益都可以成为公众权利的哨兵。”塞缪尔·亨廷顿同意这个看法，
他写道，“美国信条具有反对政府的固有性质，政府强，是非法的；政府弱，
是合法的。”中央情报局局长威廉·凯西和奥利弗·诺斯中校
80年代初背着
公众自行其是，只不过是许多例证中的一个，表明行政机构对美国信条再也
忍受不住了。
实行共同管理的政府结构，脱胎于封建主义习俗，“等级”层次，治人
者与治于人者的义务是清楚的，也是被普遍接受的。与政府不干涉主义相关
的政府结构，要末是从封建结构演化而来的，受过封建影响；要末便是从基
本上未受过旧方式污染的土壤中新生长出来的。美国是世界上最少封建传统
的国家，政府不干涉主义及其组织结构也就最纯粹。这并不是说，美国的实
践从未离开过理想；事实上，离开理想的情况还是屡见不鲜的，危机时期尤
其如此。例如在经济大衰退时期，全国工业复兴总署便曾改变政府机构，以
便同大企业携手合作，制订出工业计划。但是全国工业复兴总署不久便夭折
在高等法院手里，此事提醒许多人：在美国是不能冒这种险的。
在美国，背离政府不干涉主义模式是可疑的、非法的，十有八九是要失
败的。这种背离，在观念与实践之间产生了一个“合法性差距”（参阅表
1—1）。结果是权威动摇了，美国社会面临两种抉择：把出轨机构纳入正轨，
怎么说就怎么干；或是注入一种新观念，怎么干就怎么说教。无论怎样解决
问题，合法性差距还会使政府和企业的决策人员产生矛盾心理。美国政府
1987年和
1988年抓提高关键性工业，尤其是半导体、超导体和生物技术等
工业的对外竞争能力上，紧一阵、松一阵，就是一个例证。
表。。 1—1 合法性差距
由瑞典传统产生的、占支配地位的价值观念鼓励个人服从政府意愿，鼓
励领导人在划定人民行动轨道时应该有自信。从美国的传统中产生出的价值
观念则鼓励自行其是，不向统治者的愿望低头。正是这种不同，使美国政府
在健康、安全等问题的管理规则上比瑞典更难于在政府与企业之间求得共
识。凯尔曼进一步解释道：当代的瑞典社会和欧洲许多国家的社会一样，是
从统治者与被统治者间尖锐地对立的历史中产生出来的。瑞典文中的“高层”
一词是对处于社会顶层的人的全称。在底层的人眼中，这些人全都一个样。。
把这个同译过来，便是“在我们上面的人”，包括生来就统治别人的国王、
贵族和主教。
虽然现代瑞典的政府结构是民主的，高层这一因素仍然可以从公民对政
府的尊重中看出来。这种尊重和日本人对领导大藏省或通产省的年轻“优等
生尖子”的尊重没有什么不同。瑞典诗人有一句话刻在乌普萨拉大学入口处：
“自由思想诚伟大，正确思想价更高。”这句话在日本和瑞典都得到共鸣。
但这类话在美国却找不到。在美国，个人权利重于国家权利，已经深入人心，
根深蒂固了。
强国与弱国
在日本和瑞典，强有力的政府是和道德联系着的。在美国，正像亨廷顿
指出的那样，这种看法如果不是公开的罪恶迹象的话，至少也是引起人怀疑
的。其它国家则介于这两个极端之间。
不能简单他说，实行政府与企业共同管理的政府就是强的，实行政府不
干涉主义的政府就是弱的。事实是显然并非如此。例如，没有人会认为黎巴
嫩实行共同管理的政府是强有力的。我们必须进一步找出构成强与弱的特
点。
一个政府算是强的，假如能够：（1）求得社会共识，足以制订出作为社
会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。
会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。
到
1万人，完成的工作量却同规模比它大的美国商业部以
及美国贸易代表办公室和小企业总署加起来做的一样多。到了今天，虽然通
产省的影响仍旧不容否认，但在日本政府中力量最大的可能要数大藏省了，
东京大学毕业的尖子学生趋之若鹜。
下面是从《经济学家》中摘引出如此描绘大藏省里清一色日本男子汉的
工作一段文字：日本权势最大的经济政策制定者不是一位政界人物，而是一
名公仆——大藏省里最有成就的上层官员。
把对政策争论当成政治上不偏不倚的技术或学术问题，正符合日本人对
和谐与一致的追求；对这帮名牌大学的尖子毕业生组成的经济官员更称心如
意。在日本中央政府里大藏省负责理财，合情合理，权力很大，筹集政府款
项，决定用途。政府任何部门对政策的动议，不论大小，都要得到大藏省的
点头，才通得过。
掌舵之手
在日本内部，人们常把大藏省的任务比做村里的族长，负责安排一年一
度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以
保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了它的法律责任，使得大藏省的
指导凭自己的本事成为一个执行政策的工具。领导方法是由一个非正式的网
络作渠道，向各财政机构发出指示。
但这一过程并不那么简单，实情决非如此。有三种因素增加了事情的复
杂性：
一、内部机构。大藏省由不同部门组成，各部门为扩大影响，得到更多
物力财力，而展开竞争。。
二、同别的省之间的关系。大藏省要和所有的省以及官方机构打交
道，。。这些省和机构各有各的经济部门。有些部门有时要争夺大藏省在制
订经济政策上的部分权力。例如通产省制订工业政策，控制着一些制订经济
政策的机构，如进出口银行和日本兴业银行，还管一些有关外汇兑换的事。。
三、和国会的关系。政府官员的地位按长期惯例高于政界人物（大藏省
设于
1870年，比成立内阁要早。）只是在近年，钟摆才开始摆向国会。
即使是大藏省，也不能推行政界人士普遍反对的政策。例如从本世纪
70
年代后期开始，大藏省一直打算征收一种新的间接税，但迄今未果。今年年
初，一项原定的营业税又被否决掉了。由于种种原因，这项政府遭到许多人
反对，包括朝野政党头面人物。这一来，这项政策自然胎死腹中了。
然而大藏省这次税收改革泡汤，这是罕见的例外。还有许多其他体制上
的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
约
40位国会议员是前
大藏省官员，尽管他们分属不同政党的不同派别，但在经济政策问题上却起
着相当一个秘密组织或小集团的作用。
德国。我们看到日本政府是个各省相互有关系的机构与企业界也有密切
联系，由资深公仆治理。这些公仆在
50岁左右下到各公司去。因而政府这一
机构的权力和影响都超过了国会。从现实的意义上看，企业总的来说是政府
的一部分，甚至还是起支配作用的一部分。德国的情况也大体如此。彼得·凯
曾斯坦指出，“由于利益集团和各部官员之间直接合作，国会的作用多少有
点黯然失色了。”利益集团包括国家的大银行，它们是德国体制的（橄榄球
队的）“四分卫（进攻时指挥本队的选手）”，它们在在决策点上无所不在，
受委托持有全部私有股份的
85％，是一些预警系统，能在德国企业中辨认出
薄弱环节，必要时还可以组织救援行动。利益集团还包括无数组织严密、力
量雄厚的德国企业主联合会，近似日本的联合会，和各级官员亲密无间。在
德国和月本，劳工组织也都很有势力，政府决策机关都很能代表他们的意见。
这两个国家的企业在治理国家方面，势力强大。有位观察家对日、德、两国
使用了“非国家统治经济的共同管理主义”一词。
在这两个国家里，处于国家权力制高点的，是些经过精心挑选、受到普
遍尊敬的个人。“这样，国家便赋予某一特定阶级的人以一种组织和控制政
局的机制，他人是不染指的。”这不是说政府的政策就必然反映这个集团的
狭隘利益，而是这个集团可以确定国家的利益所在，会获得举国共识，对此
比较自信。
德国政府结构在一个重要方面有别于日本，即行政权较分散。政策制定
过程往往充满着三个主要对手，即波恩联邦政府、各州政府和独立的中央银
行间的互相斗争。联邦预算不到公共支出总额的一半。联邦政府和各地区通
过各种咨询团体协调政策，但波恩控制德国的能力要视与各州政府协调的情
况而定。而各州则通过在波恩议会中的
45个州议会议员体现自己的势力。各
州在有关他们的利益问题（如税收）上有否决权。中央银行也享有控制权，
在货币政策上独享权威，又是防止通货膨胀的主要堡垒，德国人最害怕的是
通货膨胀。
法国。法国政府