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４５１政 治 学
教练，穷人则因为无所强制而失去这教练。这些都是寡头主义立法家所应用的方法；平民政体方面也有与此相应却恰好相反的措施。 穷人出席公民大会和法庭不领公款津贴；假若富户缺席却不受处罚。 我们要是想对两方进行公平的混合，就该兼取两种措施：对于穷人的出席者给予津贴，对于富户的缺席者则课以罚款。 于是，两方就都会参加政治集会；相反，则一个政体就只能专属于某一方了。“共和政体”的公民团体的确应限于具备重武装的人们［亦即须有财产资格］。
但对于这项资格，要想制订一个适用于一切城邦的财产数额是不可能的。 我们必须要考查各邦的实际情况，然后分别订定一个最高数额，这个数额应不多不少就符合于这样的原则：一邦大多数的人户都能够合乎这一资格而可以取得政治权利，被这项资格所限制而摒弃于公民团体以外者则仅属少数。对待穷人倘不横施暴虐，或剥夺其生计，即穷人虽不得享有政治权利，他们也就可安分守己［不致起而和统治者为难］。但是统治者未必全属温和，遇事都能自制，执掌了权力的人对于下层人民不会常行仁政。 于是，有时穷人就可以成为城邦的麻烦，例如在一国遭逢战争的期间，穷人如若无法生活而城邦又不予供给，他们就不愿为国效劳。但如果予以供给，他们也该是乐于出战的。有些政体的公民团体不仅是那些现役战士，另外还包含以前曾经服役过的退伍战士。 例如在帖撒利亚南部马里人城邦的政制中，公民名籍内就有这两种公民；但其中，只有现役的战士－公民才得被选任为行政人员。 继君主政体之后发生的政体的早期形式内，在古希腊，公民团体实际上完全由
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战士组成。 开始，都是骑士。 军事实力和战阵的重心全部寄托在骑队身上；未经编组而缺乏经验的步兵在战场上不能用以决胜；在尚无步兵战术的当时，战斗都依仗骑队来进行。可是，当城邦渐渐扩大，步兵的力量也跟着增强，这样许多步兵也能加入公民团体。 这样的政体，在当初就因［扩大名籍，增多了公民］而被称为平民政体，在我们现在就应该称为“共和政体”了。 这是十分自然的，古代政体是寡头政体，在远古时期则为君主政体。 人数还少的时代，国内不会有很多中产人户；若人数更少，生活散漫而又缺乏组织，强者就不难让他们服属，作为主上，而进行他的统治。（一）
我们已经说明了为什么政体分化为好多品种，为什么在通常列举的各型式外尚有其它品种——平民政体就不止一种，其它政体也都各有好多种别。 我们也说明了各品种间的差别以及各个品种所由发生的原因。（二）我们又说明了，对大多数的城邦而言，什么是最优良的政体。（三）对于其它政体而言，我们说明了哪种政体适合于哪种公民团体。
章十四 我们现在挨次研究下一个问题，对此，我们当叙述其通例，并分别论及各个政体。一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创作时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。 假使三个要素都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构。 各要素的组织如不相同，则由以合成的政体也不相同。 三个之一为有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分——行政机能有哪些职司，它主管的是哪些事，以及他们怎样选任，这
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些问题都须一一论及；其三是审判（司法）机能。议事机能具有其最高权力；对（１）和平与战争以及结盟与解盟事项，（２）制订法律，（３）司法方面有关死刑、放逐和没收的案件，（４）行政人员的选任以及任期终了时对他们的政绩的审查，这些都由议事机能作最后裁决。 这个机能可有三类不同的安排：第一，把一切事项（案件）交给全体公民审议；加以裁决；第二，把一切事项交给某些公民——这可把一切案件的审议权力属于一个政务机构或若干政务机构的联合组织或者把各别案件的审议权力分别归属于不同的政务机构——第三，把某些事项全部交给全体公民审议，而另一些事项则交给某些公民审议。第一种安排，一切事项悉由全体公民审议是平民主义的特征：平民就乐于有如此的均等机会。 这里有若干途径可以作出如此的安排。 第一，全体公民可以轮番而不同时集合来进行议事。米利都的特勒克里宪法就订有这样的议事制度。另外有些城邦施行这种制度的变体，例，那里由各个不同职司的政务机构联合而去共同议事，公民则依部族为别，并依最小的区分单位，挨次推定人员轮番参加政务机构，直至全体轮遍一周。 这类全体公民分批轮番议事制度，在集会时所议的事项只限制在制订法律，讨论有关政制事项，听取行政人员的报告。 第二个途径是让全体公民同时会集于一堂，全体公民大会所议的事项就为选任和审查执政人员，通过法律，讨论有关和战的大事。 其它些事项则任命各有关的行政机构人员分别审议；但是这些行政人员或由选举或由抽签任命，却是全体公民都有机会担任的。 第三个途径是公民的集会专门
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审议两项大事，也就是执政的选任和审查战争、结盟等对外政策；至于其它事项就留待各个行政人员加以处理，这些行政人员应该对他所执掌的业务具有经验和知识，但其任用应尽可能是公开的，让大众都有受任的机会。 第四个途径就是一切事项悉由全体公民集会审议，各个行政机构的人员只能对一切政事预先有所研究来提供他们的意见，完全没任何裁决的权力。 这就是现代“极端平民政体”所采取的途径，这类政体，正如我们前面曾经说明，实际可比拟为寡头式中的“权门政治”与君主式中的“僭主政治”。
安排议事机能的上述这些途径都是据平民主义进行的。实现第二种安排，即一切事项交给某些公民审议的寡头主义安排也有若干个途径。 第一个途径是规定所有参加议事机构的议员必须要具备相当而不高的财产资格，因此，可以参与议事的公民人数就够多了；这里还规定议事团体应遵循成法，凡法律禁止更张的事项，他们都不能要求变革。 凡具备某一财产数额的人才能享有议事权利本来是寡头主义的特征，但这里，如果数额订得较低，也就有共和政体的趋向。 实现这种安排的第二个途径是参加议事机构的议员只限于若干选定的人，凡具有某一财产资格的人还不能够一律参加；但这儿也像上面一种方式那样，仍规定所有当选为参加议事的议员都应恪守成法。 这一途径就偏向于寡头性质了。 另一途径是参加议事机能的人们要由他们互选补缺，或者由父子相传世袭承继，而且他们的权力还可以超越法律。 议事机能出于这样的安排，就必然成为寡头性质的政体。由某些人审议某些事项而不议其它事项，［则其它事项理
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应留待全体公民来审议］。
例如有关战争与和平以及审查执政人员必须由全体公民大会进行审议；但另外各项政事就归执政人员处理，而这些执政人员都由选举产生。 具有这种安排的政体是种贵族政体。 另一途径是某些事项交给由选举产生的人员审议，另一些就交给由拈阄产生的人员审议——拈阄可分为两法，全体参加拈阄，或者只许曾经审查合格的候选人参加拈阄。 另一途径是一切事项都须交给由一部分经选举产生和另一部分由拈阄产生的人员混合组成的议事机构审议。这类途径的安排，一部分倾向于贵族性质的共和政体，另外一部分是共和政体的方式。这些就是议事机构的各种不同方式，各方式都各自相应于不同的政体。 每一种政体就在我们这里所说的诸种方式中各取其一组成它的议事团体。对于目前世上流行的极端平民政体、即执掌最高权力的平民甚至可以凌驾于法律之上的这种政体而言，为这种政体的利益着想，可以采取这样的方针：应用寡头政体所实施法庭集会的方法来改进议事机构的品质。 寡头主义者利用罚款方法强迫他们所希望参加法庭为陪审的人们一齐出席；平民主义者与之相反，采用给予津贴的方法促使他们所希望的人们一并出席。 平民政体对议事的公民集会尽可采用那种强迫出席的方式。 让平民混合于著名人物，亦即著名人物混合在平民阶级；大家共同议事则所得结果一定比较恰当而周到。这也是对平民政体有益的：一个城邦的各部分应该各以相等的人数参加议事机构，各部分的代表产生则可凭借选举方法，也可采取抽签方法。 这也有益于平民政体；平民人数如果远超
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过具有政治经验的著名人物，则公民大会的出席津贴便不应支付给全部公民，只应给予和著名人物人数相等的平民，使两部分的人数得到平衡，这里可用抽签方法去淘汰那些超过了与著名人物数目相等以外的公民。为了寡头政体着想，可采取这样的方策：用互选法从平民群众中举出若干人参加议事团体；或仿照有些城邦现存的成例，建立一种名为“议事预审会”或“法律监护会”的组织，凡交付公民团体的议案都先经这个组织的审议。 依后一方策，广大平民群众可以享有议事权利，但是他们已不能对现行政体的一切成规有所扰害了。 有益于寡头政体的又一方策是规定公民投票只限制于通过执政机构提交的案件，或至少要与规定其决议和执政者的措施不相抵触；或者使全体公民在集会中的发言以咨询性质的为限，而行政人员的团体却在实际上担任着议事机能。 假使所采取的为末一方策，即在实施这种方策时，要应用相反于共和政体所习惯用的方法：使平民群众的最高权力限于否决各个案件；对于他们所可决的事项或任何倡议则仍须经由执政机构加以审核。 共和政体所习用的方法恰正与此相反。 少数掌握着否决权，而没有可决权，他们有什么倡议，不能自己去施行，必须交由多数［平民群众］裁决。有关于城邦政体的最高要素，也就是议事机能，我们的结论就是这些。
章十五 接下来，我们就该研究［行政机能这一要素所寄托的］执政人员和机构。 在各种政体中，这个部分也像议事
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部分那样，可以有若干类不同安排。凡行政机构的（１）
数目、（２）职司以及（３）任期都有各种差别。 任期，在有些城邦中可为六个月；有些城邦则较短；另一些为一年；又另一些则更长。 我们不仅仅应该对任期的久暂一一比较其得失，还应当考察执政任期的通例究竟以终身职或若干年的长期服务相宜，还是以较短的任期为宜；如果说以较短任期为相宜，则又须考察同一个人可否继续连任，还是各人只许受任一次。另一点有所差异而应该研究的为（４）任用行政人员的方法；这里有三个要考察的问题：他们谁可以有被选举权；由谁来选举；选举怎样施行。我们须先行说明每一问题有哪几种办法，然后凭以论定每一种政体所采取的行政机构该怎样组成。可是，所谓“行政机构”实际上包括哪些人员，我们很难订定。 一个政治团体需要许多不同的官吏。 我们当然不能把一切经由选举或拈阄产生而供职的人员全称为“行政人员”。
首先，例如祭司，他们的职责就有异于行政人员。其它，例如剧团经理和传达员也不能算是行政人员。 被选举为出国的外交使节亦然。 一般公职可分为三类。（一）行政人员全都在某种职司范围以内，负责指挥并管理全体公民——如一位将军在战场就指挥全体公民所组成的军队，或一部分公民——如妇女或儿童监护官各自指导他所管的妇孺。（二）
经济人员，可以粮食管理员为例，也是由选举产生的，很多城邦设置这种官吏负责分配公民的食粮。（三）
属吏或皂隶去接受差遣，从事公务，在较富庶的城邦，这些杂役就由公共奴隶担任。所有这些官吏中，只有那些在一定范围以内具有审议、裁决和指导责任的职司，才可称为行政人员，在这儿，指挥
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权力尤为重要，这必然是属于执政。 但这些只是在文字上的辩解，在实际工作中并没有什么疑难。 这些名称及其含义都从未有人因发生纠纷而提请法庭审断，这只有在进行研究工作时顺便加以考察而已。对于一切政体，尤其是诸小邦的政体来说，分别行政机构的种类和数目，指出何者为维持城邦存在所必不可少，何者虽然并非必不可少，却在组成优良城邦上具有某些价值，这类问题都颇为重要。 在大邦中，对每项业务可能都要设置一个恰当的职司。 大邦的公民众多，需要若干人从事公职，这是不难轮到的；有些职司每人一生不过轮到一次，另一些职司虽一生不只一次，也得经过很长期间才会重又轮到；既然人选没有困难，则各项业务各设专职，就较一职兼理几项业务为合宜，享有专属，当然料理得较为妥贴。 相反，在小邦中，多种业务不能不由少数职司、少数人员来兼理。 邦内公民不多，就无法使许多人同时出任公职；即使一时都来服务，又有谁来相继？
小邦有时也需要设置和大邦相同的各种机构，规定相同的职司和任期。 但大邦的每一职司终年都忙于他们所管的业务，小邦则必须隔好久才遇到一件事情。 所以尽可让它们的官吏兼任若干职司。 他们不会由于职司划分不清而引起纠葛；凡人户稀少的国家就不免要把各种职司当作“炙钎－灯柱”。
但是我们须先阐明若干问题，然后才能有所论定。 要知道一个官员能兼管多少职司，首先须确切明白这一国内究竟要哪几种职司，以及哪几种职司虽非绝对必要，却也应予以设置。 第二，我们还应注意到，哪些事情就在各处就地设置
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职官，哪些事情则应由一个集中的职司管辖全境。 譬如维持秩序就是一例：这里可以发生这样的问题：应不应在这一市集设置一个市场管理员，在另一市集则另任一人，或全境各处市集完全由一人来维持秩序。 第三，我们又必须考虑这样的问题：职司的配置应该以所司业务为依据，或以所管理的人们的类别为依据；例如以维持秩序来说，凡有关秩序的事项完全须由一个职司来维持，还是对于儿童或妇女各个类别的人们配置分别的管理人员。 第四，我们还须考虑到政体的区别。 这里的问题是：在一切政体当中，行政制度悉属相同，还是各别的政体就须设置各别的行政机构。不论它是平民、寡头、贵族或君主政体，其行政机构悉属相同，所异者只在其人员的来历不同，如贵族政体的行政人员出于文化人士，寡头政体的出于财富阶级，平民政体的出于自由人，各由不同或不相类似的阶级中选拔的公民来担任，还是跟着政体的差异，行政机构同行政人员一样，也得全都有所不同，还是在某些方面可适用同样的机构而在另些方面必须有所变更。如，对于某些政体，某一行政机构应该有强大的权力；至于另些政体，则应该削弱其权力。有些行政机构确实只是某一类的政体所独有，例如议事预审会就可举为一例。 这类机构不适合于平民政体，平民政体应采取议事会那种平民性的组织。 假若使公民议员时常集会，他们将荒废本业，因此由某一机构预先审查议案，确属有利于群众。 但是这种预审团体要是只限于少数人参加，它就成为寡头操纵的组织；议事预审会总是人数较少的，因此它总是寡头性质的。 在具有议事会及议事预审会两种组织的
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城邦中，议事会是民主性质的，而议事预审会就用以节制平民势力，但是，在采取极端型式的平民政体中，公民大会包揽了邦内一切政事，甚至连议事会也等于虚设。 出席公民大会可以领取高额津贴的城邦就常常见到这样的情况：人们这样就不必照顾家务，尽可随时集会，裁决一切政事。 监护妇女和儿童的职官以及其它类似的监护官员，至于贵族政体，比对于平民政体较为适宜，平民的妻子的行为是不可能予以管理的；对于这类寡头政体，职司也不会发挥作用，那里的统治阶级的妻子习惯于奢纵的生活，又是不受教导的。关于这些问题已说得很多了。 我们现在要对于行政人员的任用进行详尽的研究。这里，造成任用方式上种种差别的，可以列举三类因素，（一）�