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总统权衡利弊后不得己而为之的一种结果。从倾向性上看，它们是一种从原有的国际主义立场上的退却。总之，这一切，都可概称为〃罗斯福的现实主义〃。
有一个插曲似乎说明罗斯福并未甘心一味地退却。当他根据一份详细的调查得知，将有大约２／３以上的议员赞成美国参加国际法庭时，他立即在１９３５年１月要求参议院批准该法案。可是，他的要求在全社会引发了一场轩然大波。以库格林神父和赫斯特报系为首的孤立主义势力大造舆论攻势，把国际法庭说成是与国际联盟一样的可怕的组织资产阶级民主革命转变到社会主义革命的理论。指出取得胜，是国际银行家和财阀的罪恶工具，恪守传统准则的美国万万不可进入这间房子。这种煽动立竿见影，全国各地的抗议信件、电报如同雪片般飞向国会，邮差用手推车把它们不断地送到参议院办公室。同时，强大的院外集团成员在为反对此法案通过而四处活动。这样，参议员中的反对派由最初的１０名增加到３６名。罗斯福的情报失灵了。该法案以７票之差未获２／３多数。罗斯福又一次地领教了孤立主义势力的厉害。这使他更清醒地认识到，作为总统，他在外交事务中暂时还不能随意行动。他只能在斡旋中等待，或者在适宜的时候进行解释和引导。
罗伯特·达莱克认为，孤立主义者反对参加国际法庭的呼声拨动了当时美国国内几根绷得最紧的琴弦：它有力地奏出了美国对欧洲赖帐不还的行径的满腔怒气；奏出了唯恐欧洲不顾美国利益把它拖入又一次战争的忧虑；奏出了奈领导的调查委员会揭露的事实真相使人们产生的信念；奏出了对战争将令人不能容忍地把美国的民主制度最后拖垮的担心。不久，沃尔特·米利斯撰写的《通向战争之路：１９１４—１９１７年的美国》一书出版并迅速风行全国。该书是一部具有强烈的历史借鉴意义的战争警世录，人们不难从中认识到：美国本来是可以避免卷入第一次世界大战的，如果当初有一部严格的中立法案的话。无疑，该书无异于给业已高涨的孤立主义情绪火上浇油，致使〃群众情绪如此强烈，某种中立法已不可避免；剩下的问题只是国会要不要把外交政策的控制权从总统手里夺过来。”
同时，欧洲局势的日趋恶化使孤立主义者顿生一种紧迫感，即立即制定一项中立法案或采取一切可能的预防措施，避免美国卷入战争。１９３５年３月，纳粹德国不顾任何方面的反对，恢复普遍义务兵役制，在和平时期建立拥有３６个师、约５０万人的正规军。希特勒政府还正式宣布，德国在军备方面将不再受《凡尔赛条约》的约束。对此，英法政府只能在形式上表示抗议和遗憾。是年，德军举行了以进军莱因区为目标的军事演习，其国防军司令部制订了代号为〃红色〃的对法作战方案和入侵奥地利的〃奥托方案〃，以及入侵捷克斯洛伐克的〃绿色方案〃。而信奉〃做羊百日，不如当狮一天〃的墨索里尼则通过苏伊士运河源源不断地向东非集结军队，这年１０月３日，意大利法西斯不宣而战，越过马雷布河边界，从南北两方大举入侵阿比西尼亚（今埃塞俄比亚）。日本法西斯在这年的４月以后，紧锣密鼓地制造了旨在侵吞中国华北５省的〃华北事变〃。
国会加紧了行动。它不仅没有给罗斯福自主行事的权力（这使罗斯福在这年春夏试图采取集体行动的希望迅速化为泡影），而且，由于报纸头条新闻充斥着埃塞俄比亚战争动向的消息，国会不捆住总统的手就不休会。议员们向国会提出了一系列决议案，主张严守中立的运动开始活跃起来。罗斯福气初试图把决定中立的问题从外交委员会那里夺过来略原则，还阐述了关于武装起义的基本思想。，以防止国会通过一项无区别对待的严守中立法案，但此举立即引起外交委员会的委员们的强烈不满和抗议。４月初，杰拉尔德·奈通知罗斯福说，负责调查军火贸易的特别委员会将把中立问题交给外交委员会去处理。于是，罗斯福又设法采取其他行动以阻止国会。他虽然认为有区别对待的灵活的中立法是上策，但他意识到要让国会通过这样的提案是不可能的奢望。因此，他要求参议员皮特曼把提交外交委员会的全部中立法案搁置起来。
然而，全国上下都极其担心日趋恶化的意大利——埃塞俄比亚的紧张局势会成为另一次世界大战的序幕。因此，要求制定中立法的压力继续增大。全国各类和平运动组织和反战组织掀起了一浪高过一浪的要求制订严守中立法案的运动。这种情势已迫使国会领导人发现，国会再也不能对这些要求置若罔闻了。
罗斯福当然希望获得总统灵活应对的外交权限，以惩罚意大利，并向德日两国示威，表示美国将同其他民主国家一道反对任何地区的侵略。但他深知，国会和美国人民无意在国外采取大胆行动。如果他坚持推行自己的观点并试图在国际舞台上有所作为的话，就会影响１９３５年夏〃第二次百日新政〃期间他正在设法使国会通过的部分立法计划。事实正朝罗斯福所担忧的局面发展。８月２０日，以参议员博恩、克拉克、奈、朗和范登堡为首的孤立主义者开始阻挠任何议案的通过，〃他们发誓要这样做，直到参议院通过一项强制性的严守中立法案为止。”
这样，参议院在次日仅仅经过２５分钟的讨论，就一致投普通过了由皮特曼提出的一项妥协法案。它规定对一切交战国实施武器、弹药和军需品的强制性禁运，但它授权总统确定哪些属于军需品和什么时候实施禁运；它禁止美国船只向交战国运送军火；它授权总统不保护乘坐交战国轮船旅行的美国人；它规定建立一个军火管理委员会来监督从美国运出的武器。８月３１日，罗斯福总统予以签署。曾两度支持罗斯福竞选总统的加州参议员海勒姆·约翰逊兴奋异常题才有意义，形而上学命题既不是逻辑和数学命题，也不能，他说：〃今天就是所谓孤立主义者胜利之日，今天也记下了国际派的垮台。”
其实，这项中立法是无论哪一方都不满意的决议，它通过折衷后规定的有效期仅为半年（到１９３６年２月２９日终止）。其意图十分明显，即主要地用来在国会休会期间约束总统。舍伍德指出，罗斯福〃勉强〃签署了这个纯属追溯性的法律。它的制订是出于一种信念，似乎美国能靠立法手续来避免战争。它与禁酒法差不多，是一种〃动机高尚〃，但后果极坏的试验。１９３６年２月，国会将１９３５年的中立法延长１年。由于仍居优势的孤立主义者内部也有分裂，所以１９３５年中立法未能更进一步地修改为真正严格的中立法。它除了重申原来的规定外，还禁止给交战国贷款；对新加入战争行列的国家，总统不能行使自由处置权，而应执行强制性武器禁运。这两个中立法都得到公众的普遍支持。
１９３６年大选前几个月的罗斯福显然不能逆流而上。８月１４日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心发表了〃我痛恨战争〃的演说。他首次公开承认，在过去几个月里，他个人对国际状况比对当前国内前景更为关注，而且更不乐观。他表示自己把每天２４小时的相当一部分用于研究外交关系。随后他向听众保证：“我们避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务；我们回避同国际联盟的政治活动发生联系。……为了思考和筹划如何使我国不至卷入战争，我已经用了不知多少时间，而且还要继续使用不知多少时间。我但愿能使所有的国家都不受战争之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可以确保：美国的任何行动都不至于引起或促成战争。〃罗斯福还以令听者为之动容的语言追述了自己在一战中那不堪回首的经历和见闻，随即发出了〃我憎恨战争〃的话语。演说经过媒体的传播，立即在美国人民中引起了强烈的共鸣。
这年７月，西班牙内战爆发。德、意法西斯公开进行武装干涉，以帮助佛朗哥击败共和国军和建立法西斯政权。罗斯福政府于８月７日发表了不干涉西班牙的声明。罗斯福这时的表现一度比某些鼓吹中立法的人更带有孤立主义色彩。他接受了英、法的观点，即只有严格的不干涉，才有希望使西班牙战争局部化唯物论和无神论相结合，成为机械唯物论的最完善的形式。肯，从而避免一场可怕的世界大战。他对帮助西班牙共和国政府摆脱法西斯统治已兴趣不大，“或者根本没有兴趣了。和伦敦一样，他唯一的目的就是避免使西班牙战争发展成全面的欧洲战争。〃他主动向国会提议修改中立法，把武器禁运扩大到适用于发生内战的国家。国会遂于１９３７年１月正式通过了补充中立法，对西班牙内战双方实行武器禁运。这就等于把西班牙的内战看成仿佛是两个有同等权利的外国的冲突，而不是一场反对公认的政府（并且是与美国早就有外交关系的民主政府）的暴乱。当泽西城的一位出口商运送一批飞机和军火给忠于西班牙共和政府的组织时，罗斯福严厉地斥责了他，说他〃完全没有爱国心〃。此时正值１９３６年大选的最后紧要关头，罗斯福更加急于赢得和平主义者、孤立主义者、天主教徒的支持。他甚至写信给美国驻欧洲各国的外交官员，要求他们回国为这次大选出力。
罗斯福在１９３６年与孤立主义者的〃握手言欢〃具有多重意义。表面上看来，它似乎主要是出于一个简单的竞选策略，是一种似乎有违罗斯福真实意愿的实用易行的权宜之策。罗斯福也乐意被人这样看待，他甚至乐意宣称目前他的外交政策是他更大、更深远的行动计划的组成部分或必需的阶段。实际上，它是罗斯福一贯具有的政治起格的又一次体现，他从来不肯公然将自己安排到易受攻击的阵营分明的地带。不到万不得已从不肯暴露自己，这是他“如狐狸般狡猾的一面〃。他发现这样做，其政治上的好处要大于不这样做，更远远大于反其道而行之。赫尔国务卿后来承认：“这一次，我们的立场对于明显对立的孤立主义者和国际主义者来说，似乎是都能接受的。孤立主义者赞成我们，是因为我们避开了战争；国际主义者赞成我们，是因为我们同英法合作。〃此外，１９３６年的罗斯福还希望通过接受甚至主动要求修订中立法这些举动，来消除全国对总统拥有过大的控制权而日益增长的忧虑。总统的权力随着新政纲领的实施而不断扩大，人们认为只有严格限制总统的决定权，才能避免再次发生上次世界大战的悲剧事件。现在他主张对西班牙实施禁运有着冠冕堂皇的理由——制止一场欧洲战争。由于为和平而作的这一点努力不需要美国承担任何国际义务，所以在国内也几乎完全不需要承担什么责任。罗伯特·达莱克揣摸着处于大选冲刺阶段的罗斯福，一定会为这种何乐而不为的做法感到得意。１９３６年的大选似乎证实罗斯福的策略是有效的。他比对手多出１１００万张选票数，但是这并不能证明由于他对外交事务即和平问题的处理，大大增加了他的选票数。充其量是因为他确保了一些在国内问题上支持他的人，在担心卷入未来战争的问题上没有背其他，从而抵消了一个潜在的爆炸性问题。
至于经罗斯福提议而于１９３７年１月通过的补充中立法，对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛朗哥的。〃而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。佛朗哥本人夸奖罗斯福〃总统的行为像一个真正的君子，他的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。〃罗斯福政府的政策在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。
按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在１９３６年的外交事务上的行为。但事实是，直到１９３７年１０月为止，他基本上表现得同１９３６年没有什么两样，或者说起色不大。从再次就任总统到１０月份认识是一个由必然王国到自由王国的过程。号召全党积累经，罗斯福致力于他那蓄谋已久的〃改造法院〃的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在１９３７年３月致小亨利·摩根索说：“英王陛下政府……完全相信，美国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处置权，以便总统对每件事酌情处理。〃罗斯福对张伯伦的说法极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更多的东西。因为此刻正值他竭尽全力〃艰苦地〃进行改组最高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的〃冷酷独裁者〃，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予政府更多的外交控制权。海勒姆·约翰逊在谈到中立法时声称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为一个绝对的独裁者。〃确实，总统手脚有些不便。
美国牌绥靖
１９３６年８月２６日，《纽约时报》登载了阿瑟·克罗克的一篇文章。该文称，罗斯福如果在１１月再度当选的话，就打算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题taphysica（拉丁文metaphysica），意译“在物理学之后”。共，总统希望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看〃各种外交试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。”
罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待〃改造法院〃那件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各种〃外交试探〃。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰的结论，并进而据此确定某一种外交方案。
美国驻柏林大使威廉·Ｅ·多德和一些观察家向罗斯福指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此换得德国保证停止或削减巨大的〃重整军备计划〃。罗斯福显然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大的困难。〃受到这种担心的影响，国务院在１９３７年２月１６日拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？〃备忘录认为可以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺乏保障。因此，〃德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，对此美国应尽一份责任〃。备忘录指出，美国干预欧洲事务的目的〃将在于推进一场运动，以达成一项普遍的政治和经济解决方案，这一方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必需的原料来源而奋力拼搏〃。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行合作。
这份备忘录与罗斯福的�