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来源而奋力拼搏〃。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行合作。
这份备忘录与罗斯福的那种基于担心而形成的息事宁人的思路是一致的，它旨在通过满足或部分满足德国的要价和胃口、通过给德国以某种〃补偿〃、〃安抚〃和〃付出某种代价〃、〃妥协〃等方案，以达到消除战争根源、实现世界和平的目的。这种思路使美国采取了对德国法西斯的绥靖政策。或者说，这些设想及平方案本身，就体现了一种美国牌的绥靖主义。
导致罗斯福形成这一思路的原因很多。其中之一就是，他受到了德国内部〃稳健派〃的影响。当时，与纳粹党内的戈培尔、里宾特洛甫、罗森堡等〃极端分子〃或〃好战分子〃不同，德国另有一个主要由实业家、陆军总参谋部和高级文官组成的〃稳健派〃，其代言人是德国经济部长兼帝国银行总裁沙赫特。沙赫特似乎一直在寻求一种不通过战争而使德国摆脱经济困难的途径，他与驻柏林的各大国的大使有着广泛的接触，他的努力得到了德国外交部和德国陆军的支持，沙赫特甚至希望由美国出面召集一次会议来讨论德国的殖民地等要价，这恰好与罗斯福打算召开一次各国首脑会议的设想不谋而合。这样就更加坚定了罗斯福对这一设想的信念。１９３７年１月，他向摩根索透露了依照他的思路而设计的笼统计划，即建立一个国际卡特尔来供给德国所需的原料，通过这种方式获得的殖民地物质将用来雇佣目前正在从事军火生产的德国工人——这将使军备受到限制而又不致造成德国工人失业和国内矛盾激化。几乎与此同时，沙赫特在《外交事务》上撰文，呼吁美国应鼓励绥靖以刺激经济恢复，他说如果没有德国的繁荣，欧洲的繁荣将是不可想象的。而不论美国多么希望站在一边，但无疑欧洲繁荣的消长对它是至关重要的。他进而论证道：“如果德国能够获得它自己的原料而在经济上得到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。它将帮助增加消费，促进繁荣，它将不仅提高德国人民的生活水平，而且将提高整个工业世界的生活水平。〃沙赫特还暗示，希特勒元首诚恳地希望和平与裁军，但伦敦方面对德国的提议不予理睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒〃对于最终地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。”
沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意见：“如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德国对外政策目标在１０年之内的限度，并请他陈述是否赞同一项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？〃此时，对纳粹德国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近１年来的欧洲所发生的事件已证明了共同的一点，即〃希特勒和墨索里尼打算统治整个欧洲。〃罗斯福派出的驻巴黎大使布利特则相对乐观地认为，美国应促进法德关系的缓和，不过他劝罗斯福要小心行事，不要召集一个缺乏充分准备的首脑会议。
德国国内的所谓〃稳健派〃及其言行。干拢了罗斯福审视纳粹德国的视线。如果说罗斯福在以压倒性多数重新当选后，“决心寻找某些比威尔逊在凡尔赛和会上曾经采取过的更为持久的解决欧洲问题的方法〃的话。那么，美国采取行动的前提条件或〃先决条件〃就是：一要依赖于同英国的事先协议和步调一致；二要依赖于德国长久存在一个〃稳健派〃，并且这个〃稳健派〃还须拥有足够的实力和地位去影响、说服希特勒这个战争狂人接受以谈判方式解决德国所遭受的〃不平等待遇〃。或者，这个〃稳健派〃必须强大得足以压倒纳粹政府内的〃极端好战派〃。显而易见，罗斯福的良好设想带有极大的虚妄性，它起码与德国国内的实情不符。
对此，美国国内的〃反绥靖主义者〃们早就清醒地向罗斯福点明了最后这一点。曾任美国驻柏林总领事和奥地利大使的乔治·梅塞史密斯在１９３３年就警告说希特勒及其许多同伙都是以不同面目出现的战争狂人和〃精神病患者〃。他认为所谓〃稳健派〃尽管能发表意见，但在德国政府中没有〃决定性的发言权〃。纳粹政权只是为了说服英、法、美去帮助它摆脱经济困境，才在１９３６年显示出〃一种克制的态度〃。而一旦德国经济得到加强，殖民地要求得到满足，纳粹运动的实质就会暴露，希特勒就会发动他的战争机器。因此，梅塞史密斯论证道，与沙赫特的谈判将是〃危险的而且对美国的最高利益是有害的〃。美国不应去促进绥靖，而应拒绝对希特勒提供经济帮助并鼓励英、法组成反法西斯的统一战线。纳粹政权在起军事扩张遭到遏止并被日趋恶化的经济削弱后，最终将被陆军所推翻，陆军将组建一个美国可以真正与之打交道的〃稳健〃的政府。而在此之前，所有的努力无异于与虎谋皮。多德大使虽然力求同沙赫德这样的〃稳健派〃建立友谊，但他们怀疑他们是否对一个罪恶的从事于战争的政权有很大的影响。他根据１９３６年１０月德意〃柏林协定〃和次年德意日《反共产国际协定》的制定过程，得出结论认为，戈培尔、里宾特洛甫和罗森堡之流对希特勒的影响才是主要的。
为了逐步落实自己的计划，罗斯福先后委派了约瑟夫·Ｅ·戴维斯和诺曼·戴维斯前往欧洲去探询此举的可行性以及英国的态度。前者通过与沙赫特的非正式性会唔，向罗斯福发回了一份令人乐观的报告。报告中表明，沙赫特正受希特勒之委托在寻求一种以限制军备和归还殖民地为基础的欧洲和解，而罗斯福则完全可以通过在华盛顿召开一次和平会议来帮助希特勒努力实现这一目标。沙赫特还就德国国内的军国主义和迫害犹太人问题向戴维斯作了“满意的〃解释。他说，这些不过是〃一个民族处于绝望和可怕的困境时的表现，这个民族受到压抑，并在一个丰裕的世界中正在经济上被人饿死。〃而一旦德国享有公平与繁荣后，这些表现就会完全消失。后者即诺曼·戴维斯被派往伦敦考察英国对于限制军备和一揽子解决欧洲问题的态度。而此时（１９３７年初）的英国，已经在通盘考虑以沙赫特的要求为基础解决欧洲问题的可能性。并且，尚是斯坦利·鲍尔温内阁的财政大臣但显然将成为首相接班人的内维尔·张伯伦，同罗斯福一样，迫切想与沙赫特为代表的〃稳健派〃交往。他甚至认为，德国国内有一派愿意恢复良好的国际关系并用此来克服德意志帝国所面临的经济困难，而如果不能防止德国经济走向崩溃或满足希特勒所要求得到的公正，德国将发动一场英国所害怕的战争。张伯伦在出任首相前不久的内阁会议上，赢得了一项赞成考虑德国获取殖民地要求的决定。起计划最后定型时，与罗斯福在１９３７年１月对摩根索透露的设想竟如出一辙。但总的来讲，于是年５月出任首相的张伯伦对与美国紧密合作的前景持怀疑态度，他承认英美在当前的国际事务中的合作在理论上是有好处的，但他更认识到把这样一个意向性的计划付诸实现尚有种种困难。同时，他对于１９３３年的世界经济会议和后来的海军谈判期间所经历的一切记忆犹新，他从中对罗斯福和美国的政策产生了一种深深的不信任感或戒备心理。他因此觉得罗斯福和平倡议的价值大可怀疑。最好的情况是，罗斯福也许会召集一次会议，但是在孤立主义的压力下又可能被迫退出（他认为罗斯福１９３６年的许多行为都有类似的意味），从而会破坏英国的绥靖政策并使英国单枪骑马地对付德国。他对戴维斯等人说：“倘若事物只是（美国人）参加进来然后再扬长而去，我宁愿（他们）干脆永远也别参加进来。”另外，英美这两个贸易大国推行的〃截然相反〃的经济政策以及由此而产生的贸易磨擦，也成为英美在进行绥靖方面密切合作的障碍。
英国外交大臣安东尼·艾登则从另一个角度看待罗斯福的和平提议。他极力鼓励美国在欧洲事务中发挥积极的作用，因为他认为这将可能对希特勒等战争狂人们起一种威慑作用。他告诉美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆，如果要想维护和平，那么让柏林知道罗斯福对英国和法国的同情是十分重要的——能体现这一点的最好的具体形式就是美国修改中立法，使之在一旦发生战争时不利于侵略者，因为这将旗帜鲜明地表明美国雄厚的经济资源是民主国家的后盾。即使美国国会不可能这样做，则退而求其次，艾登也愿意欢迎任何其他能证明英美团结的可行的做法。他认为如果罗斯福提出他那个广泛〃谣传中的〃和平倡议，那么英国也应同美国合作。最好的情况是希特勒将被迫采取合作的态度，因为他知道如果拒绝合作，美国的舆论就会作出反对德国的反应。最好的情况是，如果罗斯福的提议遭到柏林的拒绝，美国公众也许就会愿意支持美国在集体安全中发挥更大的作用。艾登精明地论证道，一次会议也许不会成功，“但如果作了这样的尝试，而尝试的失败则是独裁国家的过失，那么这对教育世界舆论（尤其是美国舆论）的进程将是有益的。无论如何，如果我们给总统的想法泼冷水，那显然是个大错误。〃但是，艾登向①宾厄姆指出，等到英国重整军备完成之后再召开由美国首倡的和平会议，这样将更有效果——
①（英）Ｃ·Ａ·麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，中国对外翻译出版公司１９８７年版，第２３页——
然而，几乎除了艾登之外的绝大多数英国政界的上层人物，都大致持张伯伦那般对美国政策的怀疑态度。他们〃根据以往的痛苦经验认为，英国不能指望从大西洋彼岸得到多少真正的帮助。战后时期的历史表明孤立主义的舆论对美国政策的影响很大，因而要华盛顿作出真正的承诺是相当困难的。〃这些〃痛苦经验〃中就包括１９３１年〃九·一八事变〃后美国在远东的表现。甚至亲美的英国驻美国大使罗纳德·林赛也认为，〃与美国人打交道很可怕。他们不会作出确凿的承诺，但他们却用光明的前景使你高兴地跟他们跑，然后当你承担了义务之后，他们就撒手见死不救了。看一看近期来的情况，很难想起一件与他们打的交道真正能使我们满意的。”他们在一个问题上同艾登一致，即希望美国修改中立法，并协助英国稳定远东局势。而这显然是〃强罗斯福之所难〃。
美国方面的行为似乎又一次地验证了张伯伦等英国人的怀疑。１９３７年５月１日，正值意、德法西斯直接参加佛朗哥作战之时，美国国会为替代已期满的１９３６年中立法，又正式通过了〃永久中立法〃。该法将禁运军火的对象扩及任何发生内战的国家，并规定今后根据〃现购自运〃的原则进行贸易。出于同样的考虑，罗斯福签署了它，并且认为，〃现购自运”原则对拥有海军优势的英国有利。该法授予罗斯福的处置权显然要比他希望的要少得多。罗斯福在致美国驻法国大使威廉·Ｃ·布利特的信中说，报界目前正在称他为〃残忍的独裁者〃和企图夺取制造战争权力的阴谋家，所以他不便对中立法中关于总统处置权的规定有所异议或公然反对。
然而，为了抚慰张伯伦等英国政治家对〃永久中立法〃的失望和不满情绪，赫尔和他的副手萨姆纳·韦尔斯在致张伯伦的信中经过论证得出结论说，〃永久中立法〃实际上给予了美国总统〃相当大的自由决定权〃——当他发现两国之间处于战争状态时，只是对武器、弹药和战争物资实施禁运；如果一旦出于美国的安全的需要，他可以对所有其他的货物实行〃现购自运〃原则，即他可以在运往交战国的货物离港前坚持对这些货物实行其权限；而且，他还可以禁止用美国船只装运某些物资，等等。
该法受到了美国进步力量广泛而强烈的抗议。当意、德先后有组织地派出３０万正规军以志愿兵名义协助佛朗哥作战时，美国的不少工人和青年学生都倾向于支持和同情西班牙共和政府。他们除了募款和筹备援助的物资外，还在１９３７年春组织了一支医疗队伍和３０００多名美国志愿军前往西班牙参加政府军作战，其中林肯纵队和华盛顿纵队的１８００名美国青年，为西班牙的民主事业献出了生命。正如欧内斯特·海明威在其名著《丧钟为谁而鸣》（又译《战地钟声》）中所言，西班牙的丧钟不仅仅是为这个不幸的国家而鸣响的。意、德法西斯事实上的侵略已对整个西方文明传统构成了威胁。无数揭发出来的事实已经证明，西班牙内战已演变成为法西斯强国侵略西班牙的国际战争。此时，值得注意的现象在美国出现了：正是象征国会中孤立主义势力的参议员领导了一场要求禁止美国运送军火卖给柏林和罗马的运动，而罗斯福则反对奈的提案。不少〃国会议员、个人和机关团体〃也强烈要求美国对柏林和罗马实施武器禁运，西班牙民主共和国的支持者发动各个组织如北美支持西班牙民主委员会、美国反战及反法西斯联盟、美国学生同盟、工业民主联盟、共产党，向罗斯福发来电报、信件、请愿书，要求对佛朗哥的外国后台实施中立法。甚至一些原来相当顽固的孤立主义者也认识到，希特勒和墨索里尼正在利用西班牙〃内战〃作为他们准备发动世界大战的试验场，民主政府所受的威胁比中立教条更为紧迫。他们同时要求取消自西班牙政府军禁运武器。１５名著名科学家联名请求罗斯福总统解除对西班牙共和国的禁运令，以〃拯救世界，使之免于堕入法西斯的深渊〃。摩根索和伊克斯两位部长也支持这一运动。
然而，罗斯福总统这时却引人注目地退却了。平原因值得深思。首先，英国反对罗斯福这样做。基于竭力要把战争局限在西班牙境内和某种反对苏联的考虑，英国宁愿佛朗哥获胜。艾登深信，如果佛朗哥获胜，只要不损害英国在伊比利亚半岛的利益，只要〃不干涉委员会〃继续有效地发挥作用，全部的问题不过是西班牙人统治西班牙。同时，也就不能认为西班牙已经同外国处于战争状态，而扩大美国的禁运或取消对西班牙政府的禁运只能使事态复杂化。受到此观点影响的宾厄姆大使也劝告罗斯福不要贸然扩大禁运。他认为，只要对德、意实施中立法，就必须对苏联和法国实施；同时此举将使英国无力把战局限制在西班牙境内。宾厄姆的继任者约瑟夫·肯尼迪大使也告诫罗斯福，称此举极有可能使战争蔓延到世界其余地区。其次，罗斯福有着极为隐秘的实用主义的用意。他一向对国内的舆情比较敏感，他清醒地看到，国内主张中立或对欧洲事态漠不关心的人数占了２／３以上。同时，支持和同情西班牙政府军的人数与亲佛朗哥的天主教徒的庞大集团相比，简直微不足道。民意测验表明，支持佛朗哥的天主教徒，其比例为新教徒的此项比例的４倍多。罗斯福私下对伊克斯部长说：解除禁运〃就会在来年秋天失去每一个天主教徒的选票，民主党的国会议员对此深感不安，希望不要这样做。〃伊克斯在《日记》第２卷中写道，罗斯福等于向他泄露了〃这历来最污浊、最卑鄙的隐秘。〃同时，参议院外交委员会反对奈的议案，并将之搁置起来，这也给罗斯福的退却提供了客观上的便利和借口。但是，老练的罗斯福一直没有正面断然回绝要求取消对西班牙政府军禁运的要求，也一直没有正面地断然回绝要求扩大禁运的要求。他总是在说，只有当德、意的军事行动〃确实无疑地被明确宣布、或被承认、或被证明〃了，他才能按中立法行事。他声称要等到德、意两国〃政府正式承认参战或对此发表官方声明〃的那一天。到７月初，他甚至认为只有在发生全面欧洲战争时，才能对柏林和罗马实行禁运。
从让人放风说要召开一次商议和平裁军问题的首脑会议，到这种〃谣传〃传开后自己却在不置可否中静观各种试探的反应；从反对国会制订中立法到主动提议修订中立法，直至反对奈的提案，罗斯福似乎有些自相矛盾的表现给人一种模棱两可、难以捉摸的印象，也似乎很难再用〃国际主义者〃、〃民族主义者〃或者甚至〃孤立主义者〃的固定概念对其予以定位。总之，素来善于迂回、妥协、观察舆情、相机行事以及保护自己的罗斯福采取了一条集实用主义与机会主义于一体的不敢正面前进的道路。这种行事风格上的灵活性所造成的摇摆在一定意义上冲淡、销钝了人们惯常所认为的他那种威尔逊式的国际主义。这使罗斯福在时机适宜的条件下不得不花费加倍的精力和代价去从头做起，以补偿这种退却所造成的负面损失或影响。