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总之，１９３７年春夏期间由罗斯福授意而展开的一系列庞杂、琐细的私下里的和半公开的外交活动，基本上一事无成。有不少内容仅仅停留在口头许诺或意向性的、不着边际的试探和讨价还价之中；在更多的内容方面，罗斯福给世人一种默许美国退出世界舞台的印象；在对待西班牙的问题上，他最终与伦敦一样地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒发生更大战争的危险。〃道义〃已无关紧要，重要的是看是否实用。对此，美国历史学家查尔斯·比尔德评价道：“不管它是否在实质上促成西班牙共和国政府的毁灭，随之而来的却是西班牙长枪党和法西斯叛乱在那个国家的胜利和佛朗哥独裁者的上台。罗斯福总统迅速地对佛朗哥政府给予正式承认，鉴于总统自称是遵从民主原则的，这就很令人吃惊了。〃罗伯特·达莱克也认为，罗斯福在关于西班牙问题上的一系列政策的确在实际上鼓励了侵略者，“而这种侵略原本是他如此渴望去加以防止的。”
１９３８年１月１０日，副国务卿萨姆纳·韦尔斯再次向罗断福提交了他精心规划的绥靖计划，这次比１９３７年１０月６日的方案更为详尽。该计划表明，美国总统将与其他大国磋商，征询他们对召开一次世界性会议的态度；会议将确立新的基本规范和国际行为准则、讨论军备限制并审议降低关税及其等获取原料等问题；如果各国表示赞同，美国就将把美洲各共和国和欧洲较小国家的代表召集到华盛顿，起草关于这些问题的国际协定；然后将协定送交其他大国，请他们予以认可。韦尔斯认为自己的这个绥靖计划是一个充分考虑到局势中的政治现实的、为公众舆论所更能接受的、并且是与英德谈判并行不悖的有价值的行动方案。
罗斯福迅速地认可并接受了韦尔斯计划。两天后，罗斯福将略加修改的韦尔斯计划秘密地告知了张伯伦。但张伯伦担心美国此举将把他与德、意和谈的主动权从自己手中拿走，张伯伦在这种和谈中已预定了自认为是上策的打算。他准备答应德国改变《凡尔赛条约》造成的现状的要求，并初步决定牺牲捷克斯洛伐克，还希望德国充当反苏先锋；对意大利，张伯伦打算正式承认其对埃塞俄比亚的征服。因此，张伯伦立即复电回绝了罗斯福的韦尔斯计划，即美国牌的绥靖政策。罗斯福虽然怀疑张伯伦牌的绥靖政策是否能息事宁人，但他并不想阻止它。罗斯福甚至承认，在欧洲实行一些政治方面的绥靖是必要的。
面对英美的不同程度的绥靖政策，希特勒似乎摸透了对手的心理或抓住了对手的弱点，得寸进尺，加大了侵略步伐，提高了要价。当４月份英、法、美在事实上承认了德奥合并时，只有苏联对德国进行了谴责。４月１６日，英国正式承认意大利对埃塞俄比亚的占领，美国也在国务院的坚持下予以了承认。当９月１５日张伯伦首次赴德同希特勒会谈时，赫尔国务卿公开声称：“所有深切关心保持和平的国家都以极大的兴趣注视着英国首相和德国总理今天举行的历史性会唔。〃在英法逼迫捷克斯洛伐克割让领土的过程中，肯尼迪大使表示赞成，驻法大使布利特，也力主迫捷让步。罗斯福面对苍老的捷克总统爱德华·贝奈斯向他发出的吁请和求助，无动于衷。他的态度似乎模棱两可，他既对张伯伦的绥靖计划深表不安和惋惜，但又不希望捷克人进行抵抗，并表示倘若英国方案能奏效，他是首先为此感到高兴并向张伯伦祝贺的人。他只是利用在加拿大安大略省金斯敦女王大学的一次演说，声明美洲已不再是遥远的与大洋彼岸的争端毫不相关的大陆，并保证如果加拿大领土遭到任何其他帝国的威胁，美国人民是不会袖手旁观的。罗斯福希望他的这种表示能够对希特勒产生一些影响，但他又害怕把事情闹僵或扩大化，急忙辩白这些话只是针对邻国加拿大而说的，并无他意。他甚至在私下里承认，他这次演说即使换一个５０年前的美国总统也是寻常之举。９月２６日凌晨，罗斯福以个人名义分别向希特勒、贝奈斯、张伯伦和法国总理达拉第发出呼吁，请求他们不要拒绝谈判，〃这种谈判是希望以和平的、公正的和具有建设性的方法解决所争论的问题的。〃同时他声明，为了避免在国内产生不良影响，〃美国与此没有政治纠葛〃。９月２７日希特勒对罗斯福的回答以及他在讲话中的恶毒咒骂，表明他毫无退让之意。罗斯福便在当天下午向墨索里尼呼吁，请他帮助促成谈判解决。当晚他又向希特勒发出第２封信，建议立即在欧洲一个中立地点开会。次日，希特勒转变了态度，邀请张伯伦、达拉第和墨索里尼参加慕尼黑会议，张伯伦立即接受了邀请，罗斯福打电报称这位英国首相是〃好样的！〃３０日凌晨，４国首脑签订了德国事先拟定的《慕尼黑协定》。张伯伦向国民挥动着英德宣言的文本说：“我相信这就是我们时代的和平。”
当签定《慕尼黑协定》的消息传到美国时，大多数人都在宽慰中松了一口气。《纽约先驱论坛报》宣称，应当用〃衷心的掌声〃来欢迎张伯伦〃谨慎周到的正直〃和〃自我牺牲的热诚〃。孤立主义分子则将《慕尼黑协定》看成是支持他们论点的又一活生生的事例，因为它似乎看来证明，欧洲各民主国所关切的仅仅是它们自身的利益。纽约《邮报》当时评论道：“如果这场超级大出卖还不能迫使华盛顿当局回到我们的孤立政策上来，那就唯愿上帝来帮助我们大家了！〃副国务卿韦尔斯宣称：２０年内，世界有达到〃基于正义和法律的新世界秩序〃的最良好的机会。
纵观整个捷克事件，不难发现其主角是希特勒和张伯伦。罗斯福在后期介入时，所有关于这一争端的原则和解决方式已被主角们确定了下来，进一步的谈判只是关于移交的方法和时间。正是基于这一既成事实，罗斯福才决定拒绝直接参加任何由于他的干预而举行的会议。罗斯福既不愿公开表示支持英法的建议，因为他曾对林赛大使说他理解英法两国政府面临的困难；又不愿公开发表反对德国侵略，〃以免它可能鼓励捷克斯洛伐克进行无谓的抵抗〃，从而挑动欧洲战争。但同时，罗斯福又似乎怀疑希特勒真正如他在９月１２日的叫嚣中所表白的，欧洲和平系于苏台德一地。被〃德国的蛮横外交唤醒了〃的罗斯福担心，即便是希特勒获得了他现在想得到的东西，他也还会向波兰、丹麦和罗马尼亚等国强行提出类似要求，一直到爆发战争。而如果英、法和俄国按部就班地进行斗争，他们将无法取胜。这样一来，剩下的只有两个办法似乎能防止这个最坏的结果：第一，他建议西方国家召开一次国际会议，可以〃根据合理的界线重新划定那些令人不满意的边界〃，如果会议在欧洲以外的某个地方如亚速尔群岛等地的话，他可以考虑参加。第二，如果西方国家认为会议不能解决问题而选择战斗，那他们就应该封锁德国，封锁北海、地中海和苏伊士运河。而美国因中立法的限制，对于这一努力的贡献将十分有限。所以，他希望争端各方最好还是回到谈判桌边。正是基于这种考虑，他才在９月２４日后战争危险骤然增大的形势下，向争端各方发出呼吁。这时他和张伯伦一样了，即寄希望靠牺牲捷克斯洛伐克为持久和平提供基础，并将此视为最后的手段。如果希特勒被证明是得寸进尺和贪得无厌的话，则仍然可把战争的责任理所当然地归于希特勒，从而使舆论一致赞成美国大力援助英法被迫从事的上述第二个方法——与德国的战斗。
可见，在慕尼黑谈判中不起多大作用的罗斯福，只是在外围以自己惯用的行事风格对谈判这种形式（而非其内容）实施了最后阶段的有限度的干预。这种干预在实际效果上配合了张伯伦。它基于一种假设，即希特勒的目标是有限的，并且通过明智的让步政策能把德国重新引入到国际体系中来。当罗斯福在不久就认识到他的这种假设确如他曾所担心的那样，仅仅是一种基于良好愿望或宁可信其有的假设时，他就开始放弃这种美国牌绥靖。当希特勒并不把慕尼黑当成问题的最终解决并吞并了整个捷克时，绥靖的失败使罗斯福又回到了欧洲最初危机时他所形成的观点上，即用美国的经济资源支持英法以遏制德国的进一步扩张，而这就需要修改中立法。从这个意义上讲，慕尼黑危机及罗斯福的干预标志着〃美国的一种政策的最后阶段和另一种政策的开始〃。
远东的难局
美国与中国的正式接触始于１７８４年美国商船〃中国皇后〃号的访华。在此后直到《中美望厦条约》签订的整整６０年间，中美两国仅仅存在着一种微弱的、基本上是平等友好的贸易往来关系。１８４４年以后，美国加入了以英国为首的对华殖民扩张的行列。如费正清在《美国与中国》一书中所言，美国这时对中国采取了〃锐意扩张、冒险进取和孜孜谋利的态度。〃它借用或利用了英国这个老牌殖民者业已在华建立并维系起来的一套不平等条约体系，因此分享了英帝国的收益而不必亲身体验动用武力的费力工作。在此后的整整半个世纪里，美国在华利益增长有限，且其活动大致扮演着一种非正式的英国小伙伴的角色。其对华扩张带有投机性和间歇性，并且不像重商主义时代欧洲人那样带有完整的政府行为意义。它主要由民间私营机构或个体商人带头，罗斯福的外公在中国的活动就反映了这种情形。这个时期，美国〃通常是默许英国的政策，只是偶而发发牢骚罢了。〃并且，美国政府认为，当时中国的现状——不平等条约体系是英法用武力争取和维持的，对此美国政府不应负什么主要责任，反而抱着〃我也要占据一席〃的态度要求最惠国待遇，并毫不犹豫地享受了治外法权所带来的一切半殖民地成果。
１９世纪末，步入垄断帝国主义时代的美国才开始登上霸权政治的国际舞台。美国自身的具体历史条件滞迟了其海外扩张的步伐，故当它参与海外角逐时，只有太平洋和远东一带可供其施展手段了。这次扩张正赶上欧洲和日本帝国主义瓜分中国的狂潮，而它的实力使它完全不足以与在中国占有巨大优势的欧洲列强进行正面的较量，因此在麦金利政府中担任国务卿的约翰·Ｍ·海于１８９９年提出了〃门户开放〃照会。照会首先提出每个国家不应干涉其他列强在其势力范围内的既得利益，然后提出每个占有势力的国家都不得在港口税或铁路运费方面平视他国国民，并且强调中国政府在各国的势力范围内享有自主关税权。这个旨在实现各列强在华机会均等、利益均沾的照会，似乎要比那种赤裸裸的排他性的殖民垄断或独占政策要开明、〃民主〃一些，但它在起初连〃保持中国领土及主权的完整〃的官样文章都没有作出来，只是到了沙俄乘义和团运动的混乱之机开始侵占满洲时，海约翰才在次年７月的补充照会中提出了类似的声明，但这并不要求他国响应，只是表态而已。它不是一项美国政府有能力或者有把握强制推行的法律性政策，它本身也有个演变和发展的过程，到１９２２年华盛顿会议上才被以一种对各列强都有相对约束力的条文形式而加以阐释。它成为第二次世界大战前美国对华政策的基础。
门户开放
享有平等待遇〃这两点主要内容。说穿了，保持中国的完整这个原则只是一种策略，它用来防止像俄国那样的其他国家攫取如满洲这样的中国领土而把美国排除在外，西奥多·罗斯福远东政策的最主要的旨趣正在于此。１９０５年日俄战争后，日本野心勃勃的扩张态势引起美国对自己在远东既得权益的担忧，１９０８年的《鲁特——高平协定》就预示着日美两国在中国及整个远东地区势成水火的可能性。第一次世界大战期间的日本利用欧美列强无暇东顾之机，加紧了对中国的侵略扩张，并于１９１５年５月９日同袁世凯签订了《二十一条》。在此之前，威尔逊政府的首任国务卿威廉··布莱恩起Ｊ草了一份美国致日本驻美大使的照会，指出美国〃对一个外国在政治上、军事上或经济上对中国行使支配权力，不能漠不关心……美国有理由反对日本有关山东、南满、蒙古东部的要求。〃在袁世凯接受《二十一条》的第３天，威尔逊政府以相同的辞令照会中日两国政府，声称美国对于中日两国政府之间〃已经缔结或行将缔结的任何协定或约定，凡有损害美国及其在华公民的条约权利或中华民国之政治或领土完整或通称门户开放政策的国际对华政策者，一概不能承认。”
第一次世界大战和十月革命之后，远东国际形势发生了重大变化。以英日同盟为后盾的日本〃继续鬼祟而坚定不移地力谋远东霸权〃，日美矛盾上升。美国为了摆脱在远东的不利局面，召开了华盛顿会议，签订了《九国合约》和《四强条约》，拆散了英日同盟，重申了尊重中国的完整，并赋予〃门户开放〃以条约形式。这次会议只是起到了暂时协调各帝国主义在华权益和暂时遏制日本独霸中国的效果。其致命的弱点在于，它没有建立一种切实有效的机制以保证这些条约和协议的履行。
正值美国经历着空前严重的经济大萧条时，日本军国主义在１９３１年策动了震惊世界的〃九·一八事变〃。次年，日本的傀儡政权伪〃满洲国〃宣告成立。这完全是对华盛顿会议所建立的条约体系的公开践踏。它引起了世界绝大多数国家的强烈反对。
在远东太平洋地区具有相当可观的权益的美国自然不会等闲视之。无奈此时美国的外交活动受到了诸多因素的制约：胡佛政府正被国内危机弄得焦头烂额，疲于应付，根本无暇顾及外部世界的事务。令胡佛震惊的与其说是孱弱的中国的命运，还不如说是列强夺取新的势力范围以竞相摆脱经济危机的幽灵。同时，胡佛政府根本不具备直接干预的手段或条件。当时绝大多数美国人对遥远的东方发生的事件一无所知，并且这与他们的切身处境几乎毫不相干，故即令胡佛政府可以并且准备直接干预，也必将遭到举国上下的坚决反对。美国国会更不愿在这时公开与日本发生对抗，许多高层人士认为，日本政府与日本军部在侵略中国的问题上存在着重大的甚至原则性的分歧，他们寄厚望于东京的〃温和派〃会在适当的时机重新占据上风。他们也清醒地意识到美国〃简直就缺乏同日本在太平洋上对抗的决心或军事手段〃。最后，也许是最重要的一点，任何国家的对外政策都是从自己本国家和本民族的实际利益出发，而不是从什么抽象的高度道义标准出发的。美国在远东的实际利益直接决定了美国在中日战争中的基本立场和态度。实际上，这三个方面的因素紧密相连，互相作用于胡佛政府的外交活动，并且继续制约着罗斯福政府的远东外交政策。
因此，胡佛总统采取了〃以高度道义标准为出发点的外交行动〃。他除了对事态表示遗憾和忧虑之外，还竭力将他的国务卿享利·史汀生拉向与自己一样的保守立场上来。他只是口头表示要与国际联盟合作处理中日争端，但当英国公使约翰·西蒙爵士要求美国保证与国际联盟的制裁合作时，胡佛几乎是出于本能地予以拒绝。他甚至在某些场合的发言中流露出了一些纵容日本侵略和〃祸水北引〃的思想。
史汀生则日益认识到所谓日本外相币原喜重郎的〃和解外交〃不过是虚妄的托词而已。１９３１年１０月，日机轰炸锦州，大有进犯关内之势，１１月占领齐齐哈尔，史汀生立即向日本外务省发出强硬声明，公开指责日本违反《九国公约》和《凯洛格——白里安公约》。并严正照会日本政府说，进攻锦州将被认为是〃完全不正当的侵略行为〃。１１月底，他当面要求胡佛总统重新考虑对日禁运或经济制裁的问题，但是被拒绝了。１９３２年１月２日，日军占领锦州，怒不可遏的史汀生在１月７日向日中两国政府发出了照会，即著名的所谓〃不承认主义〃：“鉴于目前的局势及在此局势下美国本身的权利与责任，美国政府认为它有义务照会日本帝国政府及中华民国政府，美国政府不能认可任何事实上的态势的合法性，也不拟承认中日政府或其代理人间所缔结的有损于美国或其在华公民的条约权利——包括关于中华民国的主权、独立或领土及行政完整，或关于通称为门户开放政策的对华国际政策在内——的任何条约或协定；也不拟承认用违反１９２８年８月２７日中日美均为缔约国的巴黎公约之条款与义务的合法而获致的任何局