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协定；也不拟承认用违反１９２８年８月２７日中日美均为缔约国的巴黎公约之条款与义务的合法而获致的任何局势、条约或协定。〃①——
①《美国与中国的关系》（美国政府发表的白皮书，１９４９年）第４６６—４６７页——
历史学家查尔斯·比尔德认为，胡佛总统对史汀生〃不承认主义〃的概念是感到讨厌的。“尽管他同史汀生国务卿没有在这个问题上公开破裂。胡佛总统坚决反对经济制裁和其他强制手段，他认为〃不承认主义〃充其量只能用以作道义上的劝说，或诉诸人类的道德良知和判断〃。但后来，〃不承认主义〃一度受到赞誉时，赋闲在野的胡佛又声称是自己的发明。
日本军国主义根本就没有理会史汀生的〃不承认主义〃。女特务川岛芳子等奉命策划了上海的所谓〃日本和尚事件〃，日军以此为借口进犯上海。于是，震惊中外的上海〃一·二八〃事变就此爆发。英法美出于保护集中于上海这个国际都市的在华投资和本国侨民，增调了陆海军以示姿态。这时，史汀生向参议院发表了关于美国对外政策的公开信，重申了〃门户开放〃原则、《九国公约》和〃不承认主义〃，并要求其他国家也能采取〃不承认主义〃的立场。他指出：如果日本违犯中国完整，根据华盛顿会议的条约，美国也可自由建造战舰，并要在太平洋岛屿上无限制设防。
这是美国对华政策的历史与现实。富兰克林·罗斯福对中国并不陌生。只要在谈话中一涉及到有关中国的话题，他就会引人入胜地向他的听众大讲特讲他外祖父沃伦·德拉诺在中国经营时的传奇故事，中国内部的不少人也希望新当选的罗斯福修订美国的对外政策，他们甚至希望罗斯福总统把那些早年对华事物的持久感情作为他对华政策的基础。
但是，罗斯福却无意使美国较深地卷入东亚事务。在１９３７年以前，罗斯福满足于对中国问题采取一种被动的〃不干涉主义〃的态度。当时他的旨趣和优先考虑是在别的地方。他在亚洲最重要的短期目标是避免同日本冲突并限制任何对抗的危险。这就意味着在尽可能的范围内置身于中国问题之外。因此，在他总统任期的头５年里，罗斯福倡导一种本质上消极的政策，它与胡佛或史汀生的〃不承认主义〃并无本质上的区别。
同时，美国学者罗伯特·梅斯尔认为，罗斯福在涉及严肃的对华政策时动辄兴致盎然地谈论他的家族与中国的渊源——这种表面上的浅薄恰恰不在于怀旧，而是一种深思熟虑的策略，即通过宣称他对这个追溯到先辈们的话题有长期亲身的了解，从而确定自己对中国政策的垄断。在他的全部总统任内，罗斯福为自己保留了在中国问题上应做什么和能做什么的裁决权利。而战时保密的需要更加强了这种政策上的中央专断。其实，罗斯福根本算不上什么“中国通〃，倒是由于与海军有特殊渊源，他的眼光从未离开过太平洋，这样就理所当然地对日本的情况比较了解。
１９３３年１月９日，罗斯福在海德公园会唔了史汀生，向他表明了将在外交事务方面继续合作的愿望。会唔表明，罗斯福选择了胡佛和史汀生的大部分政策。他尤其赞同他们对日本侵占满洲一事做出的反应。史汀生告诉他，国际联盟对中日纠纷即将做出裁决，而下届政府的态度会从根本上影响国联的意见。罗斯福表示赞同史汀生不承认日本对满洲的占领。于是，史汀生通告全国，他的不承认立场将继续有效。次日（即１月１７日），罗斯福在回答记者提问时声称：“美国的外交政策必须维护国际条约的神圣不可侵犯，这是整个国际关系赖以确立的基石。〃这同史汀生主义的思想大体相同。
罗斯福宣誓就职后，他的远东政策同前任政府相比如出一辙，没有什么新内容。１９３３年６月，美国向中国提供了５０００万美元棉麦贷款，以资助正加紧〃围剿〃中国工农红军的蒋介石政府，同时也等于推销了大萧条期间美国严重过剩的农产起。同年，美驻华大使纳尔逊·约翰逊建议南京政府的财政部长孔祥熙积极支持中国的土地改革和税务改革，以抵消中国共产党人的政治号召力，孔祥熙的回答令美国政府大失所望。孔说解决农民不满的办法是增强军事力量和加紧围剿赤色分子。
１９３４年６月，罗斯福在国会的强大压力下签署了一项白银购买法。它规定美国政府购买白银的数量要达到美国货币储备的１／４，或当国际市场上的白银价格已升高到１．２９美元一盎斯时才停止购买。这样在该法生效后的３个月内，中国的白银外流量就增加了７倍，致使现金枯竭，工商业大受迫害。于是南京政府开始向华盛顿求救或抗议。罗斯福和摩根索原打算拟定一份满足或照顾中国方面要求的方案，但慑于国会中的白银派议员的声威而不得不罢休。罗斯福还进而回拒了国务院关于改变白银政策以拯救中国财经危机的建议。他还为美国的白银政策冲击中国财政制度辩解，说此举也将可能产生某些积极后果，〃中国这个地方向来是我所讲的'圣殿里的银钱兑换商'之类的人的麦加。这伙人仍牢牢地控制着这个国家。要把他们彻底清除掉得花上许多年的工夫，或许要经过几次革命才办得到……。我倒倾向于认为这些'银钱兑换商'是咎由自取。我看加速中国的危机——可以迫使中国人民一步步地发奋图强，不再完全依赖日本和欧洲——总比迁就经济上处于险恶的形势好一点，而且哪一种迁就都意味着腐朽的局面苟延残喘，贻害新的一代人。〃最后，当纽约联邦储备银行总裁告诉他，美国的白银收购政策确实已使中国的银行纷纷破产，并使平民间的工商业陷入一片混乱的时候，罗斯福发表了如下意见：
白银问题既不是中国人过去，也不是他们现在或将来的症结所在。在那儿有许多力量不是你我所能了解的。但是，至少我知道，对我们西方人来说，他们几乎是不可理解的。不要让那些所谓数字或事实把你们引入迷宫，让你们去相信西方文明的行动能够对中国人民有很深的影响这类说法。
这段话客观地反映了罗斯福总统的中国观，也从一个侧面说明了中国内部的某些人寄望于罗斯福调整既往的对华政策是何其幼稚和一厢情愿。这部分中国人忽略了一个常识性的大前提，即美国对外政策的制定毫无例外地基于美国国家或民族当时的切实利益。这类人自晚清时代以降就先后出现过几批，他们既沉浸在被掺杂了大量想象的所谓美国在华的工商业利益的神话中，又进而不时尝试着将这种被放大的美国在华利益转换成一种对付内忧外患时可资利用的战略财富。因此，他们经常因来自美国方面的支持远远少于他们的期望值而迷惑和沮丧。这种落差源于中美两方政治家们所遵循的不同的逻辑或价值取向。
实际上，在１９４１年底太平洋战争爆发以前，中美两个大国在对方的历史中仅仅扮演了一个相当次要的角色。那种认为中美之间存在着〃特殊的友好关系〃或美国〃在华拥有可观权益〃的观念不过是一个具有极大遮蔽功能的神话。这个神话遮蔽了美国到底在中国有多大或多重要的权益这样一个统计学意义上的事实，并进而遮蔽了美中相互之间仅存着极为有限、并且远比美日相互之间要小得多的吸引力这样一个事实。在３０年代，美国在远东的全部投资不过占它的全部国外投资的百分之五六，而其中有４０％是在日本，仅有不到２０％的直接投资在中国。也就是说，美国在中国的全部投资仅占它的全部国外投资的１％左右。同时，美国在华的金融投资只占在华外资总额的极小部分，远远小于１０％。在外贸方面，３０年代的美日贸易占美国外贸总额的百分之八九，而美中贸易（即使加上已沦陷的满洲）还不足此数的一半。美国全部远东外贸的２／５是同日本进行的，只有不足此一半的数额是同中国进行的。另外，美国在华投资中尚有大约４０００万美元是教会方面的。正因为上述事实，在美国的对外政策中，欧洲总是占据最重要的位置，其次是拉美。在它的对亚洲的政策方面，也总是美日关系摆在美中关系的前面。美国在远东实际利益的分布情况决定了这个序列的天经地义，决定了美国政府在制订对外政策时所依据的是一种〃近乎直觉的简单反应〃，决定了美国在中日争端中的基本立场和态度必然是倾向于美日关系正常化的〃中立〃。
中国和日本这两个远东国家所呈现出来的不同发展景观也影响了美国人民、国会和罗斯福对日中两国的不同价值判断，并进而影响了罗斯福政府对待中日纠纷时所持的标准和方式上的双重性或不一致性。到了３０年代，一般美国人心目中的中国仍不外是烟枪、缠小脚、洗衣铺、异国情调的餐馆或赛珍珠的畅销书《大地》中描写的淡泊寡欲的农民，那里的政府野蛮、贪婪且草菅人命，所谓社会革命也不过是暴民登基的标记。这种中国观在哈罗德·艾萨克斯的《我们觉得无足轻重的国家：美国人心中的中国和印度的形象》一书中得到了典型的反映。人口高达５亿的中国人似乎总是与无休无止的匪乱、饥馑、贫穷、疾病、愚昧纠缠在一起，交织成没有几个美国人所了解的真实的中国。绝大多数美国人认为他们顶多不过是我们觉得无足轻重的人们，其同情中带有居高临下般的贱视和厌恶。开国总统华盛顿直到１７８５年才了解到中国人不是白种人，并因此而惊异不已。据１９４２年的某次美国民意测验，有６０％的美国人不知道中国在地图上的确切位置。而同样是被坚船利炮轰开国门的日本，以西方资本主义的侵入作为变革维新的契机。在短短３０年间，就由一个连３０００万人口也养不活的疲弱的农业和手工业的封建国家，一跃而为远东的强国，并渐次成为兼容东西文明特质并在生产方式和政治经济体制方面呈示出新的生态景观的国家。并且，在国际交往的渠道、手段等方式上渐与欧美强国接轨的日本，在中日争端中应对西方世界的反应时具有更多的灵敏度和便利。这种情势使得美国人民在对待这个已成为欧美强国在亚洲的劲敌时，其反感和不满还夹杂着模糊的认同和理解。
罗斯福政府把３０年代中前期的国共争战视为落后国家典型的内部混争。鉴于第一手情报的难得、先入为主的意识形态偏见和对待社会革命的病态，罗斯福政府不能够在整体意义上理解中国共产党所从事的事业。相反地，有些器具真知灼见的报告材料因出自人微言轻者之手而未引起美国国务院的重视。譬如美国驻汉口的总领事沃尔特·亚当斯在１９３４年的一份报告中认为，中国的共产主义并不完全受苏联的操纵，“更并非像许多美国人所认为的那样是掩护土匪活动的招牌。恰恰相反，它是日益赢得人心的革命活动，并因其所处的环境和面临的困难而具有不可磨灭的中国特色。〃埃德加·斯诺的一系列报道和出版于１９３７年的《红星照耀中国》（又名《西行漫纪》）部分地改变了这种情形。斯诺冲破了蒋介石政府对中国共产党的新闻封锁，有助于澄清国内外的那些丑化中国共产党的传闻。《红星照耀中国》虽然在美国第一版只印了约１．５万册，但这却是迄今为止在美国出版的关于远东方面非文学类著作的最高记录。罗斯福总统阅读了全书，并被其情节所吸引。
１９３５年４月，日本关东军司令部与华北驻屯军商定在中国〃华北地区制造自治政权〃，使华北５省〃脱离南京政府〃，〃建立一个在日本领导下同'满洲国'有密切关系的特殊区域〃。１０月，日本内阁会议又通过了〃鼓励华北自治案〃。自此，日本策动华北自治以肢解中国的活动进入了高潮。１９３６年１月，日本正式向中国方面提出广田三原则：中国取缔一切排日活动；承认〃满洲国〃，建立中、日、满经济合作；中日共同防止和镇压亚洲的共产主义。对此，赫尔国务卿发表声明，表示对事态〃严重关切〃。但当英国要求美国与它一起对日本施加压力时，罗斯福又一次拒绝了。
１９３６年底中国发生了〃西安事变〃。美国担心因此而引发的中国的混乱或分裂将极其有利于日本的扩张，“在蒋介石身上体现出来的团结和权力必然会在亚洲建立和平与美国影响的堡垒。〃为此，罗斯福亲自审批了国务院致美驻华使馆的函电。在致约翰逊大使的指示中说，这个形势不仅关系到中国，〃而且关系到全世界〃，蒋的生存是保全岌岌可危的亚洲和平的〃关键因素〃。
１９３７年７月７日，日本发动全面侵华战争。在中国拥有更多权益的英国日益陷入欧洲危机之中。英国的参谋长和观察家们警告政府说，要同时与３个敌手作战是不可能的，应通过外交途径来减少可能产生的敌对因素。这时，新的经济衰退使英国无法采取任何制裁日本的行动，而且这种衰退使寻求与德国和解的愿望更为强烈，因为与德国的和解似乎可以孤立日本。因此，英国一方面希望与日本达成某种妥协以保全自己的权益或避免远东战事扩大化，一方面希望美国能够主动地与英国携手致力于远东和平。尽管英国一直对美国的远东政策感到失望，但张伯伦这次还是认为在远东进行英美合作的可能性也许比在欧洲大，因为远东更直接地牵涉到美国的利益。外交大臣艾登也认为如果华盛顿和伦敦之间不能协调一致，东京是不会理会〃缓和的忠告〃的。基于这种考虑，英国向罗斯福政府提议，由两国一起去做日本和中国的工作，呼吁它们暂停部队的调动并表示愿意为解决争端提供协助。但是，罗斯福政府又一次拒绝合作。
罗斯福自然时刻关注着美国在太平洋地区的权益及日本对它们的威胁程度。但他担心以任何形式出现的英美统一阵线都会在日本激起支持军方〃极端分子〃的舆论，从而危及和平，并使日本重建文官制度的任务复杂化。另外，罗斯福也担心与英国采取任何形式的联合行动，都会为孤立主义者提供一个激起美国舆论的口实。当时由于他提出的欠妥的司法改革计划加强了反对他的共和党与民主党保守派的联盟，而他对待劳工运动的作法又疏远了原来支持〃新政〃的中等收入者阶层，这样他就不愿意再在外交问题上与国会引起新的争论。他甚至担心人们会轻易地断言，英美在远东的合作将使美国政府变成自私自利的大英帝国在该地区的工具。因此，〃外务和内务两方面的因素结合在一起，使美国不得不十分谨慎。〃这样，谨慎的罗斯福让赫尔在７月１６日发表了一个温和的声明，声明宣称世界上任何严重敌对行为无不以不同方式影响着美国的利益、权利和义务，并劝告中日双方为了世界和平而〃自制〃。
７月底，中国战场上战局急转直下，平津失陷后，日军又向察哈尔和山西进犯。８月１３日，日军进犯上海，其吞并整个中国的野心大白于天下，国民党最高领导层这时也不得不改弦更张。次日，国民政府外交部严正声明：“中国为日本无止境之侵略所逼迫，兹已不得不实行自卫，抵抗暴力。〃〃中国决不放弃领土之任何部分，遇有侵略，惟有实行天赋之自卫权以应之。〃至此，全民族的中国抗日战争全面爆发。这种局势使得力主避免事态扩大化的英国政府大失所望，张伯伦甚至指责正是美国的谨小慎微、瞻前顾后构成了中日敌对行动蔓延的原因。１９３７年８月２９日，他说：“在美国人成为世界事务中有用的伙伴之前，还有很长的一段路要走。我曾竭力在日本和中国的问题上让美国人参与进来，可是他们已经被自己的人民吓破了胆——尽管我认为，如果他们愿意发挥作用，他们是完全有可能制止那儿的战事的。〃罗斯福对上海〃八·一三事件〃所作的反应也不过是增派１２００名海军陆战队到上海保护美侨，但马上又在孤立主义势力的压力下号召在华美国人撤离，否则后果自负。鉴于日本侵略中国是不宣而战，罗斯福认为实施中立法对无力现购自运的中国不利。他说：“如果对中日战争运用中立法，吃亏的是中国，占便宜的是日本。〃９月５日，日本宣布封锁中国海岸，以切断中国与欧美国家的一切贸易来往。这使得中国购自美国的１９架飞机无法由美国政府货船运回。这件秘密泄露后，孤立主义者与和平团体公开要求实施中立法。迫于压力，罗斯福于９月１４日发表声明，禁止美国官方船只向中国输送武器、军需品和战略物质，其他美国船只不限，但需自担风险。此举等于实际上对中国实施了中立法，而对于有能力现购自运的日本有利。
在美国政界和舆论界，有一批人主�