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在美国政界和舆论界，有一批人主张对日本施加压力，作为对世界各地〃极端分子〃发出的一种警告，让他们知道武力扩张将遭到抵抗。温和的国际主义者赫尔这时则主张动用世界舆论对东京〃实施道义上的制裁〃。他相信所有国家的公众舆论都渴望和平，并希望能鼓动这种情绪来反对侵略国政府。他希望能公开发出谋求远东和平的呼吁并要求其他国家支持这种呼吁，以便世界人民同仇敌忾反对战争，不仅在日本把狂热的军部孤立起来，而且把德国和意大利的〃极端分子〃也孤立起来。这些极端分子是不敢置觉悟了的人民于不顾的。因此，通过纯粹的道义力量就可能把在中国进行的这场战争转化成为实现世界和平的手段。对赫尔的这种想法作出直言不讳的批评的是国务院的亚洲事务专家斯坦利·霍恩贝克，他认为赫尔的主张简直是异想天开，因为问题的关键在于任何欧洲大国都是不相信空话的，如果罗斯福〃不愿意谈论行动，它们就不会太认真地对待华盛顿提出的任何东西。〃另外，日本也同样不相信空话。
１９３７年９月，淞沪会战激烈异常，令世人瞩目。日本第７２次临时议会决定增加２０亿日元以上的临时军费，这使日本全年军费总额占起国家预算的７０％。赫尔国务卿在铁的事实面前开始修正自己此前的主张。他在一次讨论国际局势的会议上说：“美国好像是躲进避风洞里的和平主义者，结果只是……鼓励了'强盗国家'的胡作非为。……有时，不情愿打仗却货真价实地导致了一些战争。〃赫尔不赞成对日本实行经济制裁，他认为这种办法不够有效。但他并不排除在太平洋举行一次海军示威，以证明美国随时准备保卫自己的利益。
诺曼·戴维斯的思路和建议可能打动了谨慎的罗斯福总统。戴维斯认为过分强调道义上的谴责或实际的威胁只会加紧柏林、东京和罗马之间正在出现的联系，而简单地将它们谴责为独裁者，只会驱使它们结成比目前更为紧密的联盟。因而必须采取一种更为微妙的办法，必须找到一种〃会使它们中有的国家能够回到合作的做法上来的〃方式，这样的方式将会以和解来抵销威胁。戴维斯进而明确指出，解决问题的方法可以是与宣布更高的防务开支联系在一起的一项和平倡议，或者也许是〃对公众舆论进行初步的教育，使公众了解到美国的安全并不开始于保卫本土疆界，而是在于维持守法各大国的绝对优势。”
９月间，赫尔和戴维斯晋见罗斯福，建议他在即将开始的横跨大陆的旅行中，到一个〃孤立主义占牢固地位的大城市作一次关于国际合作问题……的演讲〃，以抵消在全国日益增长的孤立主义思想。罗斯福表示同意，于是国务院便按照他的要求起草了一个演说稿。罗斯福考虑的是，此举有助于公开表达美国对法西斯军国主义势力的愤慨，并有利于教育群众，使他们认识到美国不可能自保安全；而且公开提出中立国家联合起来，可以用某种非交战的方式惩罚侵略者。
１９３７年１０月５日，罗斯福结束西部旅行后在孤立主义的大本营芝加哥发表了著名的〃防疫演说〃。演说以他的观感开头，随即便转入主题。他说和平希望最近已被一种对灾难的习惯性恐惧所替代，无辜的人民和国家正在因为贪婪势力范围和霸权而被残忍地当作牺牲品。“爱好和平的国家必须作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为，这种行为今天正在产生一种国际间的无政府主义和不稳定状态，仅仅依靠孤立主义或中立主义，是逃避不掉的。〃罗斯福继而强调，目前严重的情势所涉及的问题是战争与和平、国际法，尤其是人道的原则，而不再是个别条约的特定条款遭到了违背。〃世界上无法无天的流行症看来确实在蔓延之中。当生理上的流行症开始蔓延时，社会就会认可并参与把病人隔离起来，以保障社会健康和防止疾病传染。〃他最后指出，美国政府决心置身于战争之外，然而当局并不能保证美国不受战争灾难的影响和避免卷入战争的危险。美国痛恨战争并希望和平。因此，美国正积极从事于寻求和平。
罗斯福的〃防疫演说〃历来被史家称为一只用于测试舆情的气球。除此之外，他主要是表明了一下姿态。有学者认为，芝加哥演说对教育国内人民的效果是微弱的，它主要是起到了鼓舞另一个大陆上的那些正在积极反对侵略的人们的作用。另有人认为它是罗斯福转向集体安全的第一个信号。防疫演说的，但马上就引起孤立主义者的强烈反对。面对这种阵势，甚至连总统自己手下的人也转过来开导罗斯福，劝他不要在反对法西斯侵略问题上正面前进。因此，罗斯福毫无障碍地退却了，没有采取任何〃隔离〃措施。当国外的报纸把罗斯福的演说称为〃没有计划的一种姿态〃时，罗斯福爽快地说：〃它是一种姿态，它不会提出一项计划的大纲来，但它说明我们正在寻求一项计划。”
不久的事实说明，罗斯福在寻求计划时，极其重视那个与他的家族有世交的、３个月前才升任副国务卿的萨姆纳·韦尔斯的绥靖计划。
１０月６日，国际联盟发表公报谴责日本的侵略行为，并邀请１９２２年的《九国公约》签字国和其他有关国家举行会议拟订一项协议，以便结束中日战争。对此，罗斯福政府表示赞同，并表示愿意参加会议。罗斯福在解释美国与会的理由时声称，这次会议就是〃我们寻求通向维护世界和平的可行途径的范例之一〃。有鉴于此，英、法就要求美国带头对日本实行经济制裁之类的强硬措施。１２日，艾登要求罗斯福总统〃准确解释〃他的〃检疫隔离〃计划。一周后，伦敦对华盛顿说，这次会议所能采取的唯一有意义的行动，也许就是执行一项对中国积极支持，而对日本施加经济压力的政策，但执行这一政策的前提是保证相互间的军事援助。罗斯福则搪塞了这些要求，他反对由美国出面在华盛顿举行会议，建议让比利时来主持会议。他让人对艾登说，〃要强迫美国履行一项特定的声明，并看它会走多远；确切地说，要美国履行总统在芝加哥的演说内容，这种企图是讨厌的，而且是有害的。”在从１１月３日至２４日的布鲁塞尔会议期间，罗斯福和赫尔反复声明，既然国际联盟不愿考虑对日本实行制裁，那么要美国带头采取强硬措施的建议，就令人难以理解了。罗斯福还在回复要求美国应当承担远东领导责任的史汀生时说，美国政府或是国会都不愿意这样做。此外，由于英国政府正致力于寻求一条绥靖德国的妥贴途径，故在远东问题上同样有些把握不定和闪烁起词，更由于洞悉对手弱点和难言之隐的日本拒绝出席会议，这样，布鲁塞尔会议只是空泛地重申了《九国公约》的一些原则而已。需要指出的是，美国在会议之前和期间的表现既令张伯伦愤怒，又加深了他对美国已有的不信任感。如果说此前张伯伦尚对英美在远东合作的可能性抱有希望的话，那么，至中日战争全面爆发以来的几个月间，张伯伦日益有理由对美国产生失望了。张伯伦得出的结论是，〃要得到美利坚合众国的有效合作是十分困难的〃。他甚至断言，罗斯福是不可靠的，〃除了言辞以外不要指望从美国人那儿得到任何东西，这样才能永远立于不败之地。〃这可以说是罗斯福绥靖日本的负效应之一。
当单纯的绥靖发展到一定程度时，罗斯福政府就发现，欲壑难填的对手其实是难以被安抚住的
第九部：走向遏制与对抗
在第二届任期内，纷乱繁杂的诸般事务接踵而至。１９３７年８月，似曾相识的灾难又一次袭来。尽管全国表面上顺利地在〃新政〃的指导下走向复兴，但经济却迅猛地衰退。产业活动以美国历史上最惨的跌幅下降。到１２月，《纽约时报》上的工商业指数从１１０猛跌到８５，将１９３５年以来的成绩一扫而光。３个月内，钢产量从生产能力的８０％降低到１９％。抛售浪潮冲击着股票市场：１天之内，７００万股以上的股票易手，股票交易登录器的纸带远远跟不上，道—琼斯指数突然跌落；曼哈顿的夜总会停了；新汽车在展销室里囤积起来；黄金外流。从９月到年底又有２００万人失去了工作。１９３８年初，商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几个月里又增加了４００万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和艰难岁月那样，开始书写〃罗斯福萧条〃了。
政府内部正为〃衰退〃及其对策而激烈地争执不下，他们围绕着财政预算政策和经济发展战略纠缠不休，分裂为〃正统派〃、〃保守派〃、〃凯恩斯派〃、〃布兰代斯派〃等。罗斯福则有些左右为难，他知道目前的情况比１９３２年要好得多，人们是〃困惑多于恐惧〃，但他就是找不到阻止经济继续下滑的方法。摩根索劝他呆在原地静观事态发展的头绪，他认为也只好如此。同时，罗斯福改组最高法院计划和对待静坐罢工的政策，〃两相结合，呈现出摧毁罗斯福联盟的中产阶级基础之势〃。产联领袖约翰·刘易斯辛辣地嘲讽罗斯福对待劳工的〃不岂不倚的态度〃，说这个在１９３６年大选时在工人餐桌上觅过食的人现在却知恩不报，背信弃义。总之，这几件大事交织在一起，削减了罗斯福在国会的权威，有助于反对派联盟的壮大，并使总统的威信在１９３８年降低到了似乎是他上任以来的最低点。
罗斯福招致了多方人士的怨恨和反对。来自各个方面的攻击有增无减。任何能够同他沾上边的事都可以被用来作为诋毁他的素材。他的家庭私事也是被报界大肆渲染。诸如他的小儿子在学校目无纲纪地闹事、违反交通规则啦，詹姆斯不择手段地迫使农场主签署承保单啦，埃利奥特打着父亲的旗号招摇撞平地做生意啦，尤其是他的子女们此起彼伏的离婚和结婚案，更是被报界给弄得沸沸扬扬（罗斯福总统的４子１女先后结婚共１８次）。还有比这更为等而下之的关于总统及其家人的污言秽语。十几年后，约翰·根室写道：“当时反对罗斯福的流言蜚语反映了阴暗敌对情绪，而对他的造谣中伤又是多么阴险毒辣。”
人心的背离是否已经上升为主流现象？在１９３８年夏季的一次全国性调查中，被征询者中只有一半人表示愿意选举罗斯福，如果当时就要求他们投票的话。休·约翰逊得意地宣称：“旧日罗斯福的魅力已经失去它振奋人心的刺激力，这支福斯塔夫①式军队的各式部分，再也不能团结在一起的新问题。同时指出，全党都要注意思想理论工作，建立马，用悦耳的嘶声和胜利的微笑来率领了。〃伯恩斯认为，在１９３８年罗斯福声望下降到最低点时，他仍然拥有大体上过半数的人民的支持。所不同的是，罗斯福在第一届任期内经常给人甚得民心的印象，在１９３８年已不复存在了。这种舆情和民心〃使罗斯福进退维谷。他的巨大力量寓于他个人的政治脾性之中，在于他还能对选民产生魔术般的吸引力。他的弱点在于许多人对他表面上强大的政治权力感到担心。〃另外，在黑人、穷人、中下层、中上层和富人这五大阶层中，除前两个阶层外，其他几个阶层的大多数人对总统的经济政策表示反对和怀疑——
①福斯塔夫，莎士比亚戏剧中一个机智、乐观、爱吹牛的武士——
国内这些令人头痛的重大问题，还不时夹杂着些许干扰他的视线或有损他的自尊心的社会舆论，使罗斯福感到要在其中顺利地理出头绪并予以解决，或干脆超越其上，尔后致力于日显紧要的外部事务——仍然特别困难。事实上，作为主持全局的一国之首脑，他不可能把内政和外交当成两回事，或者在操作时一会儿主理内政，一会儿则主理外务。〃他究竟何时侧重于此，何时侧重于彼，期间是不存在急剧的转折点的。〃事态发展的反复无常和内政外交的对立统一，决定了罗斯福总统难以或不可能进行这种单纯的转移，充其量只是依据现实的需要对工作重心进行某种程度的调整。
观察家们注意到，外部世界的纷扰和阴影并没有使罗斯福变得忧郁、烦躁起来，也没有使这个年近花甲的轮椅总统呈现明显的苍老。他的脸有时显得歪斜，呈灰白色，但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；他的头脑仍旧保持着对忧愁和欢乐随意开合的巧妙能力。在最后几年的和平岁月里，他享受过许多欢乐日子——做了不少愉快的事情。早在１９３７年，麦克卢尔新闻社就曾向全国２７０家报纸发布过罗斯福总统昏迷在自己办公桌旁的消息，并绘声绘色地说医生发现他的颈部有皮疹，而这正是重病的症状。其实，他只是在１９３８年的某一天晚上，在海德公园晕倒过一次，但几乎立即就恢复了常态。国际局势的危机也没有过多地影响罗斯福总统的工作习惯和领导方式，总统工作室的布置依旧。罗斯福在华盛顿享受过不少忙里偷闲的欢乐之夜：到朋友家聚会、聊天，或者玩赌注不大的扑克。他很不满意麦金太尔医生为他制定的作息时间表。他的烟瘾似乎增大了些。每逢招待重要客人，他总要炫露一下他那调制杜松子酒的看家本领。
面对着国内不断出现的新的政治经济情况和日趋紧迫的国际事态，身为地球上这个最强大的民主国家领袖的罗斯福即令再圆通多谋，也不得不为每一个步骤而殚精竭智，为每一个细节而权衡再三，然后在比较、试探、选择、取舍中谨慎地靠近既定的大体目标。在这个过程中，往往有三方面的因素影响或制约着罗斯福的行为：一是内政问题与外交问题的互动关系。作为操纵杆和平衡器的首脑必须统筹全局，在调节重心时不能顾此失彼或发生振荡。二是国内舆情和民心向背。美国的三权分立和制衡制度决定了许多权限（尤其是外交方面）不在总统和政府部门。总统必须充分地考虑舆情和民心，不能背离得太远而一味追求某种理想主义。这是一种复杂多变的无形束缚，罗斯福长期像害怕冷水一样怕给自己贴上某种不变的标签，正是为适应这种束缚而预先为自己准备好了一些变通的余地。同时，如果要基于某种理念而谋求有所作为的话，他必须等待。而在这个过程中，他可以施用包括个人魅力在内的各种手段对公众和国会进行开导、教育以及其他潜移默化的影响。三是总统个人的行事风格、领导艺术和工作习惯。
罗斯福总统在其第二届任期的中后阶段，其所作所为更加全面而深刻地反映了这三方面因素那无时不在的影响力。
从绥靖到遏制
１９３７年１１月的布鲁塞尔会议之后，美国的远东外交中出现了新的因素——罗斯福总统在总体上没有放弃绥靖政策的条件下，开始并逐渐主张对日本采取强硬的威慑、反击或遏制手段。这种政策的调整或转变是以渐进方式而缓慢地得以实现的。这使得１９３８年之后美国的远东政策在大体概貌上有别于此前的５年，或者说呈示出一种由单纯的绥靖过渡向遏制的中间状态，一种此消彼长的渐进的特征。具体而言，现实主义的（或实用主义的）罗斯福逐步调校了他对于远东局势的视角，进而调整政策以适应因发展着的中日战争而变化了的大形势。因为毕竟一个独立完整的弊端丛生的中国，总要比一个沦为日本殖民统治的中国要好。从１９３８年到１９４１年，罗斯福实际上行走在一条狭窄的小径上：一方面他仍然全力避免或推迟同日本的直接冲突，另一方面则尽其有限度的能量来支持中国的抗战。这两方面显然存在着牴牾之处。事实上，这种矛盾从一开始就冲淡或部分消解了罗斯福在这两方面的努力的效果。这种矛盾最终被珍珠港事件解决了。自那之后，罗斯福的对华政策就被织进同盟军的军事战略与总统关于战后世界的总体考虑之中了，对日政策则简化为战场上的行动。
引起并促成这种政策变化的原因主要是远东事态的进一步恶化，美国政府〃对中日战争看法开始转变。认为这场冲突不能再被看作中日两国间事件，必须看到它对美国利益和世界政治均势的长远意义。……即使一向是如此谨小慎微，美国政策制订者们现已开始考虑可以减缓日本侵略的一些措施。〃而触发罗斯福政府产生这种观念上转变的现实原因，则是一连串令世人震惊和反思的重大事件，这就是德意日法西斯侵略集团的正式形成、〃帕奈号事件〃、中国首都沦陷等。
１９３７年１１月�