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形式”，使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和① 《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
② 《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
① 《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
② 《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
③ 见中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第11 册。知识分子的代表占多数，它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务，但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，“故无对政府约束之权”，它可以看作是人民代表会议的雏形和前身，是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构大行政区民主政权，最早建立的是华北人民政府。1948 年6 月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8 月，召开了华北临时人民代表大会，选举产生了华北人民政府，其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后，又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能，可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会，设委员27 人，主席1 人，副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等，由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议，由主席、副主席，各部、院负责人及秘书长组成，其职责是执行华北人民政府委员会的决议，解决部门有关问题。在政务会议中，主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务，并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”①华北人民政府在行使下列职权时，须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长，各会主任等领导人员；全区预算决算事项；全区人民武装之组织事项；关于全区生产建设、财经设施、公安、司法、教育、文化之方针、计划等事项。华北人民政府主席的职权是：召集华北人民政府委员会，并为主席；领导、督促并检查各级人民政府执行华北临时人民代表大会、华北人民代表大会之决议及华北人民政府委员会之决议；处理华北人民政府日常政务及紧急事项；对外代表华北人民政府。
当时大行政区的民主政权对行政监察机关是相当重视的。如《华北人民政府组织大纲》中规定，“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人① 《华北人民政府组织大纲》（1948 年8 月14 日），《华北人民政府法令汇编》第1 册，1949 年版。民对上述人员之控诉”。具体言之，华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权，人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为。行使行政诉讼的受理权，即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发，并拟定处理意见。行使一定的行政处分权，人民监察委员会可将违法人员的行政处分提交大行政区政府主席批交有关行政机关处理，或将案件移交法院审理，法院将审理结果函告人民监察院，如遇有争执则呈大行政区政府主席解决。行使调查权，人民监察委员会到相关部门检查工作时，“该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相当材料，不得借词拒绝”①。这是个很好的经验，对于纠正行政司法人员之违法行为，较为有力。因其有专门机构，有调查、处分之权力，因此就能对查举行政、司法人员的违法行为产生实际作用，而不会形同虚设。
内蒙古自治政府的机构与制度内蒙古是根据地区域内最早实行民族区域自治的少数民族地区。
1947 年4 月23 日，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙古人民代表会议，来自各盟旗、各民族不同阶层的代表出席了会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》和《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选举产生了内蒙古临时参议会。而后，又由临时参议会选举出21 名自治政府委员，组成内蒙古自治政府。1947 年5 月1 日，内蒙古自治政府正式宣告成立。
内蒙古自治政府是该地区蒙古民族各阶层联合其他各民族实行自治的区域性的民主政府，以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域。在《内蒙古自治政府施政纲领》②中，规定了一系列民主原则。主要包括（1）内蒙古自治区域内蒙、汉、回等“各民族一律平等”，建立各民族间亲密合作、团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂与成见。这就要求各民族互相尊重他民族的风俗、习惯、历史、宗教、信仰、语言、文字，各民族自由发扬本民族的优良历史文化与革命传统，自由发展本民族的经济生活，共同建设新内蒙古。（2）普遍平等的政治权力。凡内蒙古人民，年满18 岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除褫夺公民权及精神病者外，“均有选举权与被选举权”。内蒙古自治政府确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、迁移、通讯等自由权利。（3）内蒙古自治政府以民主集中制为其组织原则。
内蒙古临时参议会由99 名至121 名临时参议员组成。参议员主要为蒙① 《对人民监察院之检查应妥为帮助的训令》，《华北人民政府法令汇编》第1 册，第206 页。② 见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献汇编》第1 卷，第68 页。族，同时也有适当名额的汉、回各民族参议员，任期为3 年。临时参议会为内蒙古自治区域内的权力机关，每年召开一次；选举自治政府的主席、副主度和委员；对《内蒙古自治政府暂行组织大纲》有修改权。临时参议会选出正副议长及驻会参议员9 至11 名，驻会参议员对临时参议会负完全责任。驻会参议员在临时参议会闭会期间执行的任务有：监督政府执行内蒙古人民代表会议通过的政府施政纲领、决议以及临时参议会的决议；与各参议员保持经常联络；准备正式参议会选举事宜；办理召集参议会临时会议事宜。①内蒙古自治政府为该区最高行政机关。“自治政府对临时参议会负完全责任”，在不抵触中央政府法令范围内，“得制定公布单行法规”。其下设有办公厅、民政部、军事部、财政经济部、文化教育部、公安部、民族委员会、参事厅等机构。各厅、部、会置厅长、部长、委员长各1 人，由政府主席从政府委员中任命，其副职“由主席任命之”。“自治政府统一发布命令”时，由主席、副主席签署；其与各厅、部、会所主管事项有关者，“得由各厅、部长、委员长副署”。自治政府还设有最高法院，院长由自治政府任命。到1948 年底，自治政府的机构有所变动，裁撤了办公厅、参事厅和民族委员会，增设了秘书长、工商部、司法部以及人民法院等。
内蒙古自治区属下的地方行政区划，起初为三级制，即：盟；旗、县、市；村。后又增设区一级，改为四级制。各级地方行政区域的权力机关为各级代表大会，各级地方政府均为民选，而由自治政府加委。其中区村政府由县政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古蒙古族各阶层联合本区域内其他各民族实行自治的区域性的民主政府，但它同时与其他地区的民主政权的建设有着广泛的一致性。这主要表现在，它是在中共中央统一领导之下的；它是伟大祖国不可分割的组成部分。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》第8 条规定，内蒙古自治政府只有在不抵触全国民主联合政府法令范围内，才得制定公布单行法规。但同时又允许保持政策上的一定特殊性。在政策上，内蒙古自治政府没有像解放区非民族自治地区的民主政权那样，排除封建阶级如地主、牧主以及以前的王公等人的政治权利，而是仍把他们视为人民的一部分，他们的“人权、财权，均受到自治政府的保障”。在解决土地关系时，不是实行普遍的土地改革，而是“实行减租增资与互助运动”。①① 参见《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第471 页。
第十一章汪精卫南京国民政府第一节沦陷区伪政权的出现1937 年7 月7 日，日本制造卢沟桥事变，发动全面侵华战争后，凭借其军事优势，相继占领了华北的北平、天津、张家口、太原、石家庄、包头和华中的上海、南京、杭州等城市及其周围地区。日本为巩固其占领和实施殖民统治，相继在占领地区扶植汉奸政权，分别成立了伪中华民国临时政府、中华民国维新政府及蒙古联合自治政府。
夺取华北是日本自1935 年策动华北“自治”以来的既定方针。日军在占领北平后的8 月14 日，关东军司令部便制定了《对时局处理大纲》，提出了以河北、山东、山西、察哈尔、绥远“五省自治为最终目标，先将河北及山东二省（将来包括山西）组成一个政权”，地点设在北平，配备有能力的日本顾问，对有关政治、经济、内政等的问题进行“幕后指导”。
随着日军侵占地区的扩大，其在华北建立政权的目标也发生了重大变化。10 月28 日，华北日军特务部进而提出在华北建立政权，作为取代南京政府的中央政府，使之在日本军势力范围内的全部地区普及其政令。这一主张为日本陆军中央部所接受，因而成为建立在日本控制下的傀儡政权的指导方针。其设想是先在河北、山东、山西、察哈尔分别建立独立政权，再组成联省政府，以后再号召与策动华中、华南等地的傀儡政府与联省政府合流，逐渐成为取代现有中国中央政府的“新中央政府”。据此，华北日军特务部便开始了在北平筹组伪政权的活动。
12 月13 日，日军占领中国首都南京。14 日，华北日军特务部便扶植老牌亲日分子、曾代理北平政务委员会委员长的王克敏，原冀察政务委员会委员汤尔和、王揖唐、齐燮元以及曾任北京政府要职的董康、高凌霨、朱深、江朝宗等人，在北平炮制了号称中华民国的“临时政府”。
“临时政府”组织大纲是由华北日军特务部制定的，实行总统制。但是，由于尚未物色到担任总统的适当人选，故将“总统”席位空缺，分别设立行政、议政、司法三个委员会，分掌各项权力；以“中华民国”为年号，因带有临时性质，故称“临时政府”。但“国旗”和“国歌”仍为北京政府时代的五色旗和卿云歌。
“临时政府”以齐燮元、董康、王克敏、王揖唐、朱深为常务委员；汤尔和、董康、王克敏分任议政、司法、行政各委员会委员长。行政委员会为处理政务的机关，下设行政、治安、文教、法制及灾区救济各部，以王克敏、齐燮元、朱深、王揖唐分任各部部长。1938 年3 月10 日，成立了“中国联合准备银行”，发行与日元等值的“联银券”。4 月1 日，行政委员会各部部长改称总长，组织机构有所增加和调整，计有内政、财政、治安、教育、实业、法制各部及外事局、建设总署等。
1937 年12 月24 日，日本内阁会议通过了《处理中国事变纲要》案，对华北日军成立“临时政府”的方针予以肯定。《纲要》规定：对于“临时政府”要逐步扩大和加强，使它成为重建“新中国的中心势力”。其所辖区域，“由军事行动进展的程度而定，但大致定为河北、山东、山西三省及察哈尔省的一部分，取消冀东自治政府，使之与新政权合并”。据此，此前成立的平津地方维持会宣布结束；冀东防共自治政府亦于1938 年2 月1 日取消，所辖冀东20 余县地区划归河北省政府。在此前后，华北日本方面军在占领的陇海铁路线以北区域的河北、山东、山西、河南、北平、天津等省市，及以徐州为中心的江苏和安徽北部地区，相继成立了隶属“临时政府”的各伪省市政府。
上述《处理中国事变纲要》规定：在政治上日本将通过派遣顾问，对伪临时政府在制定政策方面进行指导；在经济上，将由日本对华北经济进行开发和统制。为此，1938 年4 月17 日，即由华北日军司令官寺内寿一与王克敏签订了关于政府顾问的《约定》，顾问便成了凌驾于“临时政府”之上的“钦派总管”；此前的3 月26 日，双方已签订了成立中日经济协议会的《觉书》，由日本最高经济顾问掌握经济的最高权力。6 月27 日，日本成立了华北开发公司，由该公司对华北的交通、通信、矿业、盐业、电力等重要产业进行开发、统制和经营。
继“临时政府”之后，1938 年3 月28 日，日本华中派遣军也在南京扶植老牌亲日分子梁鸿志以及陈群、温宗尧等人，成立了号称中华民国的“维新政府”。梁鸿志曾任北京政府安福国会参议会议员兼秘书长；陈群曾任国民党首都警察厅厅长，温宗尧曾任广州军政府总裁。“维新政府”辖区为华中的江苏、浙江、安徽三省及上海、南京两特别市地区，将来还要包括华中的其他地区及华南地区。根据日本政府决定的《调整华北及华中政权关系要领》的规定，华中新政权是一个地方政权；原则上以“临时政府”作为中央政府，尽快使其合并统一。
“维新政府”虽为地方政府，却设有类似中央政府的行政、立法及司法三院，但因司法院长找不到人选，仅设行政及立法两院；以温宗尧为司法院院长，梁鸿志为行政院院长；另设议政委员会为最高权力机关。议政委员会设常务委员3 人，由梁鸿志、温宗尧及内政部长陈群组成；行政院下设交通、外交、绥靖、教育、内政、财政、实业及司法行政各部。“维新政府”的所有政务与“临时政府”一样，由特别设立的日本顾问部控制。至同年8 月，相继在苏州、杭州及蚌埠成立了江苏、浙江、安徽各伪省政府。1938 年10月16 日和翌年3 月3 日，相继将原伪上海和南京两市政公署改称上海和南京两特别市政府。
以上海为中心的长江三角洲地区是中国的经济和金融中心，因此成为日本经济掠夺的重点地区。为此，1938 年10 月30 日，日本在上海设立了“华中振兴股份有限公司”，下设交通运输、通讯、电气、瓦斯、水道、矿产、水产及其他公共事业或产业等共计14 个子公司，几乎所有经济部门都操之于该公司之手。1939 年5 月，更以“维新政府”的名义，成立了“华兴商业银行”，发行纸币“华兴券”。
1938 年7 月15 日，日本五相会议决定了《建立中国新中央政府的指导方针》，其办法是首先使“临时和维新政府合作，建立联合委员会，其次使蒙疆联合委员会与之联合。以后上述各个政权，逐渐吸收各种势力，或与他们合作，使之形成真正的中央政府”。
所谓“蒙疆联合委员会”，是日本关东军于1937 年11 月22 日，将先后在察哈尔省的张家口、晋北的大同及绥远省的归绥占领区成立的察南、晋北和蒙古联盟三个“自治”政府合并成立的一个傀儡组织，由日本特务机关长金井章次为最高顾问，并代总务委员会委员长；卓特巴扎布等为总务委员。1938 年8 月1 日，由德王（德穆楚克栋鲁普）任委员长。9 月9 日，日本五相会议根据日本华北方面军和华中派遣军达成的协议，决定了《联合委员会树立纲要》。但是，关东军坚持必须保持“蒙疆”的独立性，不许