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建武二十二年，匈奴单于舆死了，其子左贤王乌达侯继位，很快却又死了。乌达候之弟左贤王蒲奴继位。此时，由于匈奴地区连年发生旱灾、蝗灾，赤地千里，人畜饥疫流行，死亡大半。蒲奴担心汉军乘机来攻，赶紧派使者到渔阳郡请求和亲，刘秀也不想打，就遣中郎将李茂为使者回报：“大汉忠信立国，岂能趁人之危！”蒲奴见汉使前来安抚，心中宽慰。不料，他的盟友乌桓却要落井下石！他们趁着匈奴疲弱，大举来攻。匈奴打败，死伤累累。蒲奴无奈，只好率部撤出漠南，向北迁徙数千里，漠南地空。刘秀见北边诸夷自相攻伐，料定必无大事，用金钱和绢帛招降乌桓部落，以为分化、瓦解之策。为了休养生息，他下诏裁撤沿边各郡亭候及边防官兵。
按照西汉旧制，对于西域各国的管辖是由安西都护府来完成。由于疮痍初复，国力不足，对西域各国刘秀根本是鞭长莫及，无力驾驭：连自己的家门口都不安全，哪里有心思拓取边功？恢复安西都护府一事，自然成了遥遥无期之事了！
此刻，刘秀只能将西域各国充当人质的王子暂留在敦煌。这些异国王子，由于长期滞留内地而不能返回家乡，心中异常惆怅。他们思乡心切，情知洛阳朝廷无力西向，失望之极，纷纷逃回本国。
面对匈奴的大兵压境，莎车王贤畏惧不已。知道洛阳朝廷不会派都护来，于是出兵击败附庸匈奴的鄯善、击杀龟兹国王以自卫。情急之下，他不得不上奏洛阳：“臣贤愿再派王子到洛阳为质，恳请朝廷派都护抚慰西域。如若大汉不派都护，臣等也只好归降匈奴了！”刘秀无奈，只好下诏作答：“而今国家疲敝，无力遣使出兵相助！如果西域各国感到力不从心，卿等自己选择吧！何去何从，悉听尊便！”于是，鄯善国、车师国又归附匈奴。
随着莎车、鄯善、龟兹诸国的归附匈奴，汉朝在西域的领地全部丧失，形势日益危急。再加上西羌、乌桓、鲜卑在边境的侵扰，局势日益严峻。
不料，次年（建武二十三年）匈奴却爆发了内乱，使其内部大为削弱。这次匈奴内乱几乎是当年“五单于之乱”的翻版，这一惊人的意外事件，为洛阳朝廷赢得了喘息的机会。
本来，按照匈奴人尚左的习俗，一向是以左贤王为储君的标志。也就是说，谁要是做了左贤王，谁就是下一任单于！同时，按照“兄终弟及”的老规矩，单于舆之弟右谷蠡王知牙师应该做左贤王―――也就是太子！然而，单于舆却打算将其位传给自己的儿子乌达侯。为了确保乌达侯即位，他设计杀死了知牙师。这一事件，立即在匈奴帝国上层引发了雪崩！此刻，单于舆的前任乌珠留单于之子比，时任右日逐王，统领南边靠近长城的八大部落。比听说知牙师被杀，极为愤慨，对部将道说：“若以‘兄终弟及’之次序，右谷蠡王知牙师应当继位。若论以传子之次序，我是乌珠留单于之长子，这个单于的位子，本来应该是我的！”
从此，右日逐王比对单于舆心怀怨恨，不再单于王庭参加朝会。时间长了，单于舆就对他起了疑心，就派两名骨都侯去监督南部兵马。不久，单于舆死了，其子即位，这就是蒲奴单于。右日逐王比越发愤怒，决心与其分庭抗礼。
他密遣汉人郭衡诣见西河太守，献上匈奴地图，请求归附。两名骨都侯监军察觉了比的图谋，立即密奏蒲奴单于。他们建议，应在五月龙城祭祀天神之时，将右日逐王比杀死！
不料，右日逐王比之弟渐将王在单于帐中做事，阴知知晓。渐将王急忙派人密报兄长。右日逐王比大惊，即刻召集南边八大部落的头领前来议事，并汇集了人马四五万人，准备在两骨都侯归来之时，将其杀死。这两个骨都侯也很警觉，在即将回到营地之时，他们突然发觉情况不对，赶紧带人掉头逃走。蒲奴单于得报，急遣骑兵一万余去南下围剿比，因见其军容强大，未敢进兵就撤了回来。
建武二十四年春，南部匈奴八大部落首领共同议定，拥立日逐王比为呼韩邪单于。
至此，匈奴再次分裂为南北两部，蒲奴单于所部被称为“北匈奴”，呼韩邪单于所部被称为“南匈奴”。呼韩邪单于自立之后，派使者进入五原要塞，表示愿永做大汉北部屏藩，世为臣属，以御北方之敌。刘秀得报，将此事交付公卿商议。朝臣们大都认为：“天下方才安定，中原空虚，而夷狄意图真假难辨，不可应许。”唯独五官中郎将耿国独树一帜，他认为：“应依孝宣皇帝成例，接受其归附。可命其在东面抵御鲜卑，在北面抗拒匈奴，做四方蛮夷的表率，修复沿边诸郡！”刘秀准奏，同意了比单于的要求。
十月，呼韩邪单于比自立为南单于，遣使诣阙奉籓称臣。刘秀召问朗陵侯臧宫：“以将军之见，且当如何？”臧宫慨然道：“匈奴饥疫分争，臣愿得五千骑以立功，横扫大漠！”刘秀不以为然，笑道：“面对常胜将军，难以虑敌情？对于此事，朕要深思啊！”
建武二十五年正月，辽东郡塞外的貊人侵犯边境，太守祭肜招诱他们归降。祭肜以重金厚贿鲜卑首领偏何，令其招集其他部落到边塞归降。祭肜道：“尔等若是真想为国家立功，就应去打匈奴，斩下匈奴首领的头送来，本官才相信你们！”偏何等人斩杀二千余人，将人头献到辽东郡官府。此后，他们每年都去打匈奴，送来人头，接受赏赐。从此，匈奴势力日益衰落，边境无警。匈奴远遁之后，鲜卑、乌桓失去了依托，只好一同朝贡。此后，南单于比派其弟左贤王莫率兵一万余北征，生擒北单于蒲奴之弟左贤王。蒲奴震恐不已，率众后撤一千余里，其所属的左骨都侯、右骨都侯带领三万余人归附南单于。
三月，南单于再度遣使者到朝廷进贡，请洛阳再派使者进行监护，并请求送王子入质，重修旧约。
至此，由于匈奴的南北分裂，给汉朝休生养息，恢复元气，提供了一个相对稳定的环境。“按下葫芦起来瓢”，此后乌桓、鲜卑却又成了威胁汉朝北方诸郡的大患。至此，天下局势进入了一个多元争雄的时代。
建武二十五年，乌桓部落从雁门、定襄等五郡塞外南迁至塞内的辽东、渔阳及朔方等十郡，即今辽河下游、山西河北北部及河套一带驻牧。
建武二十六年正月，刘秀下诏，派中郎将段彬、副校尉王郁出使南匈奴，为南匈奴建立王庭，距五原西部塞八十里。使者令单于伏地跪拜接受诏书。单于犹豫片刻，伏地自称臣属。谒见完毕，他命翻译告诉使者：“单于新近即位，在群臣面前跪拜汉使实在羞惭，望贵使今后尽量避免令单于在大庭广众之下屈节跪拜！”刘秀准允，同时下诏：设立使匈奴中郎将，领军护卫南匈奴诸部。听任南单于进入云中郡居住。
这年夏，南、北匈奴辖地再次爆发内乱。当时，南单于所俘虏的北左贤王，带旧部及南单于五位骨都侯在内的三万多人，叛变北逃。他们逃回北方之后，在距北匈奴王庭三百余里处，左贤王自立为单于。一个多月以后，他们又发生了内讧，每天互相攻击，五位骨都侯全部被杀，左贤王也自杀，五位骨都侯的儿子们各自拥兵独立。
这年冬，五骨都侯之子率众三千人南归。北单于闻报，急忙派骑兵火速追击，将五位骨都侯之子全部俘获。南匈奴单于比得报，急忙发兵迎战。两军相遇，南军大败。此战大败后，南匈奴人被赶出了故地，丧失了安身之所。
南匈奴的失利，对刘秀非常不利。为了确保北部屏障，刘秀再次下诏，令南单于入塞安身，定居于西河郡美稷县。又命段彬、王郁留驻西河，担任监护之职。又命西河长史每年冬天带领二千骑兵、五百免刑囚徒，协助中郎将护卫南单于。汉军监视部队冬天屯驻，夏时撤走，从此成为常例。南单于移民西河郡后，依旧按照老规矩，设立诸部落王，协助戍边。南匈奴人正式进入北地、朔方、五原、云中、定襄、雁门、代郡等七郡之地定居，成为大汉朝的“特殊子民”。
每当北匈奴入侵，南匈奴诸部王必定悉数披挂上阵，亲率部众为郡县巡逻侦察。北单于惊恐不已，主动送回了一些被掠走的汉朝居民，以表示善意。此后，北匈奴每次南下时，从不敢说自己是入侵汉地。他们途径汉军所守的边塞亭燧时，总是宣告：“我等是讨伐叛贼日逐王，非敢侵扰大汉子民！”南、北匈奴之间的相互对立、彼此攻击日益严重，他们的内斗使刘秀活的了休养生息之机。随着战时的进展，北匈奴虽强，却也无法吃掉南匈奴而得到重新统一，只好另做打算。
建武二十七年五月，为了试探洛阳的态度，北匈奴派使者到武威郡请求和亲。刘秀召集公卿在朝堂商议，众说纷纭，累议不决。皇太子刘庄道：“南单于新近归附，北匈奴害怕遭到讨伐，所以倾耳听命，争着要归顺朝廷。如今我们没能为南匈奴出兵，却反与北匈奴交往，儿臣担心南匈奴将生二心，而想要投降的北匈奴也不会再来了！”刘秀觉得此议有理，告知武威太守不要接待北匈奴使者。
两位雄心勃勃的老臣―――朗陵侯臧宫、杨虚侯马武却不甘寂寞，提出要再次上阵出征，剿灭北匈奴，力图彻底安定北边。臧宫、马武二人上书：“匈奴贪利，无有礼信，穷则稽首，安则侵盗。虏今人畜疫死，旱蝗赤地，疲困乏力，不当中国一郡，万里死命，悬在陛下。福不再来，时或易失，岂宜固守文德而堕武事乎！今命将临塞，厚悬购赏，喻告高句骊、乌桓、鲜卑攻其左，发河西四郡、天水、陇西羌、胡击其右，如此，北虏之灭，不过数年。臣恐陛下仁恩不忍，谋臣狐疑，令万世刻石之功不立于圣世！”刘秀对此很不赞成，他下诏答道：“《黄石公记》曰：‘柔能制刚，弱能制强。舍近谋远者，劳而无功；舍远谋近者，逸而有终。故曰：务广地者荒，务广德者强，有其有者安，贪人有者残。残灭之政，虽成必败。’今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎！孔子曰：‘吾恐季孙之忧不在颛臾。’且北狄尚强，而屯田警备，传闻之事，恒多失实。诚能举下下之半以灭大寇，岂非至愿！苟非其时，不如息民”从此，举国上下无人再敢提议对外用兵。
建武二十八年秋，北匈奴派使节进贡马匹、皮衣，再次乞求和亲，并请求传授汉朝音乐，还要求率领西域各国使节一同进贡朝见。刘秀令太尉、司徒、司空等三府研究如何答复。司徒掾班彪上奏道：“臣闻孝宣皇帝敕边守尉曰：‘匈奴大国，多变诈，交接得其情，则却敌折冲；应对入其数，则反为轻欺。臣建议可多给些赏赐，其价值大致同贡品相等，而回信之辞，必须恰当。”班彪认为，北匈奴决不可信，只能厚加赏赐，不可许诺和亲。刘秀准奏，悉依班彪起草之文稿下诏回答。同时，赏赐给北匈奴单于各色丝绸五百匹，弓箭套一副、箭四支。又赐给前来献马的左骨都侯、右谷蠡王每人各色丝绸四百匹、斩马剑一柄。当然，北单于的和亲要求被拒绝了。
建武中元元年，南匈奴单于比去世。其弟左贤王莫继位，这就是丘浮尤单于。刘秀派使者带着诏书会见单于，举行授玺仪式，并赏赐单于官服、官帽和什色绸缎。此后，匈奴单于即位由汉使授玺之仪，逐渐成为常例。
总体来看，在刘秀在位期间，由于国力所限，他对外的主要政策是“抚慰怀柔”，具体手段是“挑拨离间”，让各个部族之间形成矛盾，然后从中利用，确保各个边境地区的稳定。
但是，刘秀准许部分羌人入住关中三辅，又允许南匈奴进入北地、朔方等内地定居，却是一个很大的失策。虽然暂时可以倚为屏藩，实现“以夷制夷”之计。但是从长远来看，胡汉杂居终非上策，胡人深入腹心，屯居要害与汉民争利，矛盾终究会不可调和。原本的“癣疥之忧”，逐渐成了“心腹之患”！这一失策，本是权宜之计，却被后世帝王作为祖训沿用了多年。胡人内迁，实为数百年之后的“五胡乱华”之根源。真是可惜可叹！
（八）封禅岱宗
封禅泰山，求仙而谋长生之道，始作俑者是秦始皇。而汉武帝刘彻即位后，追寻秦始皇的旧迹，也曾经封禅过泰山。
转眼到了建武三十年（西元五十四年）二月，刘秀乘车去东方各郡去巡视。有些大臣建议：“陛下即位已三十年，应当到泰山封禅，祭祀天地。”刘秀诏答：“朕即位三十年来，百姓怨恨满腹，《论语》云：吾谁欺，欺天乎！’‘曾谓泰山不如林放乎！’何事污七十二代之编录！若是各郡县远道派官吏前来上寿，用虚浮溢美之辞歌功颂德，朕一定剃去他们的头发，处以髡刑，并命他们去边疆屯垦！”诸臣拍马屁拍到了马蹄子上，吓得再也不敢提封禅之事。
后来的事实证明，刘秀的这种态度是言不由衷的。在他的内心中，何尝不想与前辈古人一样，勒石纪功？面对太平盛世、四海安澜的局面，刘秀的内心非常欣慰。他在阅读谶书时，也知晓了一些前辈帝王封禅泰山的事迹。慢慢地他也动了心：要是自己也封禅一次泰山，勒石纪年，即便是求不来神仙，得不到上天的保佑，自己的丰功伟绩岂不是与天同在、与世长存？
只不过，刘秀一向谦虚谨慎，如果群臣们只提议了一次就同意，岂不是有些骄傲自大了？再者，对封禅这类耗费钱财巨大的活动，朝廷里的那些重臣们，也许会发出反对的声音。因此，对于大臣们的第一次提议，他没有答应。
这次出巡，刘秀在鲁国呆的时间很长，前后总共两次。二月十三日，刘秀鲁国的济南郡。闰三月初三日，才回到京师洛阳。到了七月，刘秀再次东行，又到了鲁国。一直到十一月，他才返回洛阳。到了第二年，也就是建武三十一年的二月，他又派泰山太守祭祀泰山、梁父。
其实，依照刘秀中兴汉室，再造河山的赫赫武功，依照他励精图治，实现海不扬波、天下太平的巍巍政绩，如果他不搞封禅这一套，他也无愧于千古明君之称。然而，人都是有欲望的，刘秀也不例外。他是个凡人，他也想做一些扬名立万的事情，让千百年后的人们记住他。这种微妙的举动，显然是在暗示着什么。然而，朝廷里的那些大臣们，也许是被刘秀的威严震慑住了，也可能是真的不开窍。在长达两年的时间里，竟然没有一个人站出来再次提议封禅泰山。
无奈之下，刘秀只好自己亲自出面说话，把话要挑明了：“朕辛苦了三十余年，如今已经老了。现在，朕就是要封禅泰山！你们难道不给朕一个面子？”
建武三十二年正月，他将赵熹、张纯等人叫来，吩咐道： “朕前些日子斋戒读书之时，读了一部谶书―――《河图会昌符》。此书中说：“赤刘之九，会命岱宗。不慎克用，何益于承。诚善用之，奸伪不萌”，这是什么意思呢？似乎有所指吧？你们几位，在一起商量一下吧！”群臣们这才恍然大悟，终于明白了圣上的心思！群臣纷纷上奏：“赤刘之九者，即指有火德之美的高祖皇帝第九世孙。从此处看，说的就是陛下。会命岱宗，也就是封禅泰山啊！”还有人提议：“据谶书所言，陛下应立即封禅，以应谶记！若陛下过于谦恭，反倒违背天意！”
真是“上有所好，下必甚焉。” 一些善于巴结逢迎的大臣们马上来了精神，他们纷纷献上谶书：《河图赤伏符》、《河图古今篇》、《河图提刘予》、《洛书甄曜度》、《孝经勾命诀》。据这些人说：“在这些图书之中，有三十六处暗示圣上必须封禅泰山！”
见舆论时机已经成熟，刘秀心中大喜。但他表面上还得装作是迫于无奈，诏书中说：“国家德薄，灾异仍至，奈图谶盖如此！”又说：“今予未小子，巡祭封禅，德薄而任重，一则以喜、一则以惧。喜于得承鸿业，帝尧善及子孙之余赏，盖应图谶，当得是当；惧过于差，执德不弘，信道不笃，为议者所透进，后世知吾罪深矣！”
诏书下了，具体的仪式怎么搞？官员们毫无经验，都犯了愁。刘秀命司空张纯为主要负责人，带着有关的官员，去查阅汉武帝元封年间封禅的旧典。结果，却引发了一场争论。当时，根据张纯等人查出的资料，封禅之时，需要很多必须的物品：“方石再累”、“玉检”、“金泥”。
所谓的“方石再累”，就是可以对合的巨型方石。“玉检”，就是玉制封条。“金泥”，也就是用水银和黄金制成的封泥。刘秀认为，在巨石上刻字，费人费时，劳民伤财，难度太大。眼下国家刚刚恢复元气，搞这些会花很多冤枉钱。他亲自提议：“可用汉武帝时的旧方石，将上奏天神的玉牒存放其内！”