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让我们想像一下有个由一百万人组成的民族，它被划分为人口不等的公社。在每个公社，每个人肯定都有些只和他自己有关的利益，所以，那类事情肯定不能由公社管辖。他还会有一些与公社其他居民有关的其他利益，而那些事情就属于公社的权限。同样，这些公社将有一些只和自己的内部组织有关的利益，以及一些可能涉及整个地区的利益，前者将纯粹由公社考虑，后者将关系到整个地区，等等，直到那些由构成该民族的一百万人中的每个人共有的普遍利益。显然，只有对这最后一种利益，全体居民或它的代表才拥有合法管辖权。假如他们干涉地区、公社或个人的利益，那就是越权。同样，地区干涉了公社的特殊利益或公社侵犯了某个成员的纯粹个人利益，都是一回事情。
国家权力、地区权力和公社权力，每一种权力都必须恪守本分，这一点将指引我们确立一个我们认为十分重要的真理。地方权力至今仍被视为行政权的一个依赖性分支。恰恰相反，尽管它肯定不会侵犯后者，但也肯定不是看它的眼色行事。
如果我们把小团体和国家两者的利益都托付到同一双手中，或者说我们让前者的保管人成为后者的代理保管人，那么各种不同类型的危害就将接蹈而至，就连那些看上去互相排斥的危害也将共生并存。法律的执行将经常受到阻碍，因为法律的执行者同时又是那些他们管理着的人们的利益的保管人，他们会牺牲本应由他们执行的法律而去关照他们受托保护的利益。再者，被管理者的利益也将会经常受到损害，因为管理者将总是渴望取悦上级权力，而且这两种罪恶一般总是同时出现。普遍性法律的执行情况会很糟，局部利益也难以得到保护。只要反省一下我们已经见识过的不同宪法中的市政权力组织，任何人都会确信无疑，为了使法律得到贯彻，由行政权做出某些努力是必不可少的，同时在市政权力一方，也总是会存在着无言的反对，或至少是消极抵制。头一种权力不断受到的这种压力，和第二种权力的默默抵抗，永远是造成解体的紧迫原因。我们仍然记得行政权抱怨 —— 在1791年宪法统治下 —— 市政权力与它的长期对立；而在共和三年（1795）宪法统治下，地方行政机构却是呆头呆脑、软弱无力。事实上，在头一部宪法统治下，地方行政机构的官员根本就无人服从行政权；而在第二部宪法统治下，地方行政机构的依赖性却又如此之强，以致了无生气、心灰意冷。
只要你把市政权力的成员变为行政权的下级代理，那就必须给予行政权罢免他们的权利，这样一来，你的市政权力就完全可能成为一个十足的幽灵。如果你把他们交由人民选举，这种任命只能用于给它提供一副承担公众使命的外表。这将把它置于同上级权力对立的地位，并强加给它一些没有机会完成的责任。人民选出自己的管理者，却只能眼看着自己的选择归于无效，并将不断受到一种异己力量的伤害，这种力量打着普遍利益的幌子，却在损害本应完全不受普遍利益支配的个人利益。
在行政权看来，提出罢免理由的义务，是一种幼稚可笑的走形式过程。由于无人能够判断它的动机，这种义务会促使它不得不让那些被它选中罢免的人名声扫地。
在行政过程中，市政权力必须在司法秩序中占据正义与和平的位置。它是一种仅与受其管理的人有关的权力，或者说，它是由他们授权的代表，负责那些仅与他们自己有关的事务。
有人会反对说，被管理者将不愿意服从市政权力，因为它周围并不具备足够的力量。我的回答是，他们将会服从，因为这符合他们自己的利益。密切联系在一起的人们，有着一种不致引起相互伤害、不会导致相互疏远的既得利益，所以在遵守当地的规定时，人们几乎会说那是遵守家规，他们对此已经习以为常。最后，如果公民的违抗给公共秩序带来麻烦，作为公共秩序看护人的行政权就会进行干预，而且它将通过完全不同于市政管理者的直接代理人进行干预。
至于在其他方面，有人过分地把人们想像得天生不喜欢服从。在没有被惹恼或被激怒的时候，人们的天性确实是服从。在美国革命的初期，从1774年9月到1775年5月，国会不过是来自不同地方的立法者的代表团，与自愿和它站在一起的人们相比，并没有任何其他的权力。它既不能支配法律，也不能颁布法律。它只限于向各地方议会提出建议，地方议会则有不予理睬的自由。来自国会的声音没有任何强制力。不过，它得到了欧洲的任何政府都没有得到的衷心服从。我援引这一事实不是把它当做一种类型，而是把它当做一个楷模。
我要毫不犹豫地说：我们必须给国内行政大量引进联邦制，不过那是一种与我们迄今已知的联邦制截然不同的联邦制。
联邦制这一名称，一直是指政府间的一种联盟，它保留各政府间的相互独立，仅仅是对外的政治关系把它们结合在一起。这种制度极其有害。一方面，联邦国家声称对它们本来没有管辖权的个人或领土拥有管辖权；而另一方面，在同市政权力的关系上，它们又装模作样地维护一种不应当存在的独立性。这样的联邦制意味着对内的专制统治及对外的无政府状态。
一个国家的内部制度与它的对外关系密切相关，要想把它们一分为二，让后者服从这种联邦关系中的最高权力，同时给前者留下充分的自由，这是荒诞不经的。一个准备和其他人一起进入社会的个人，既有权利、也有利益和责任收集其他人的个人生活情况，因为其他人是在按照自己的个人生活对地履行义务。同样，希望同另～个社会结盟的社会，也有权利、责任和利益熟知对方的内部制度。事实上，在他们之间必须建立一种相互的影响，因为它们的制度原则可能会决定它们如何履行各自承担的义务，或者说可能会决定国家的安全，例如在发生侵略的情况下。因此，每个局部的社会、每个集团 —— 即使是它的内部组织 —— 都必定或多或少地处于对这个总联盟的依赖状态。但同时，各个集团的内部安排则必须保持完整的独立性，因为这对总联盟没有影响，就像个人生活中丝毫不对社会构成威胁的那部分生活必须保持自由一样，在集团的生活中，所有不损害整个集合体的集团生活都必须享有同样的自由。
这就是在我看来有益而且有可能在我们中间建立起来的联邦制度。如果我们不能，我们将永远得不到一种和平而持久的爱国主义。人们对出生地的眷恋，特别是在今天，是推一真正的爱国主义。我们到处都可以找到社会生活的快乐，惟有习俗和记忆却不能再造。因此，人们必定依恋那些给他们提供了记忆和习俗的地方，而且，为了达到这个目的，至关重要的就是在不损害普遍利益的情况下，尽可能地承认他们在家乡、在社区中的政治重要性。
如果政府对这一趋势不加抵制，大自然就会赞成它们进入这一趋势。只要权力之手一时放松控制，人们对出生地的热爱之情就会从废墟中再生。最小的社区的执政官也喜欢为之润色。他们精心保护古老的纪念物。几乎每个村庄都有一位喜欢详细叙述它的乡村编年史的学者，而且人们都怀着崇敬的心情听他叙述。这一切会使居民们模糊地感到他们正在组成一个国民团体，并以特殊的契约联合在一起 —— 尽管这是虚幻的，却让他们兴高采烈。人们感到，假如他们这种天真而有益的倾向不受妨碍地发展下去，他们也许很快就会使它成为一个社区的荣誉，一个城镇的荣誉，一个省份的荣誉，同时也会成为一种快乐和一种美德。对当地习俗的依恋吸收了一切无私、高贵和虔诚的情感，把它变成一种造反的方式是个令人哀叹的做法。所有的利益都被聚集到首都，在那里，所有的野心家都可以大显身手，其余的人则都停滞不前。个人迷失在违反常情的孤立之中，对他们的出生地茫然无知，切断了与过去的所有联系，被迫生活在匆匆忙忙的现实之中，像原子一样被撒向广阔无垠的平原，没有任何地方能让他们感到自己还有个祖国，对他们来说，整个祖国已变得无关紧要，因为他们的感情在祖国的任何地方都找不到寄托了。 ＇12＇
13。论宣战与媾和的权利
那些谴责我们的宪法没有充分限制政府媾和与宣战特权的人，确实是在非常肤浅地谈论这个问题，他们仅限于回顾往事，而不是根据原则进行思考。在政府从事战争的合法性问题上，舆论几乎从来没有错误；然而，为那种感情建立精确的准则也是不可能的。
说人们必须坚持进行防御，实际上等于什么也没说。一个国家元首可以轻而易举地通过侮辱、威胁和备战等手段迫使他的邻国来进攻。在这种情况下，应当承担责任的并不是侵略者，而是那些迫使别人靠侵略来寻求安全的人。所以，有时候防御不过是掩人耳目的假象，而进攻却可能是防患于未然的合法防御。
同样，禁止政府在边境之外继续采取敌对行为，更是一种无益的防范措施。当敌人无缘无故地攻击我们，并且被我们击退到我们的边境之外的时候，我们是否应该在某一条理想的防线上止步，给他们留出时间去弥补损失和恢复元气呢？
反对无益的或非正义战争的惟一可能的保证，就是代议制议会的能量。它们批准征兵，它们同意征税。正是它们，正是必须引导它们的那份民族情感，才是我们应当信任的，并在战争是一场正义战争的时候，支持着行政权必须把战争打出国境线，以使敌人丧失侵害能力，或者在防御目标已经实现、安全已有保障的时候，迫使这个行政权缔造和平。
我们的宪法在这一点上包含了所有必要的条款，实际上是惟一合乎情理的条款。
它并未提出将条约交由人民代表批准，但交换领土的情况除外，而且有着充分的理由。把这种特权授予议会只能招致不利。撕毁一项已经签订的条约总是一种令人厌恶的粗暴行为，这在某种程度上是对国际法的侵犯，而各国之间的相互联系只能通过政府渠道。议会必定总是缺乏对真实情况的了解，因此，它不可能就需要一项什么样的和平条约作出判断。如果宪法让它对此作出判断，大臣们就可能把国民代表淹没在民众的仇恨之中。在和平条约的条件中巧妙地插入一项，就会使议会只能做出两种选择：或是继续战争，或是批准侵犯自由或荣誉的条款。
英国理应再次成为我们的典范。条约由国会审查，但不是为了决定予以否决还是承认，而是确定大臣们是否在谈判中履行了他们的责任。对条约不满的惟一结果就是罢免或弹劾不能为国尽职的大臣。这个问题不会伤害人民大众，他们渴望宁静，反对似乎有意对他们这点享受提出疑问的议会，但在条约签署之前，议会的权力始终会制约着大臣们。
14．论宪政国家的武装力量组织
所有国家 —— 特别是现代大国 —— 都存在着一支力量，尽管它不是一种宪政力量，但实际上却是一支最可怕的力量：武装力量。
在探讨它的组织这一难题时，人们首先会被无数光荣的回忆和不尽的感激之情弄得无所适从，它们禁绕在我们心头，使我们赞叹不已，心驰神往，难以自制。当然，我们能够回想起立法者们始终对军事力量感到的不信任，我们能够证实欧洲的现状加剧了一直存在的危险，我们能够表明军队 —— 无论它们的基本成分是什么 —— 很难不去本能地养成一种与人民精神截然不同的精神，但我们并不希望不公正地对待那些光荣地保卫过我们民族独立的人，那些以不朽的功绩为法兰西自由奠定了基础的人。当敌人敢于进犯一个身在自己版图之内的民族时，这些公民就会变成奋起抵抗的士兵。他们是公民，他们确实是第一流的公民，是他们把我们的边疆从玷污了它们的外国人手中解放了出来，是他们把那些向我们挑战的国王们打得一败涂地。他们已经获得了荣耀，他们将会再次获得新的荣耀。一次比二十年前遭到他们严惩的那次侵略更不正义的侵略，将会唤起他们作出新的努力，获得新的成功。
然而，特殊的环境与武装力量的常规组织毫无关系，而正是后者稳定的常规状态，才是我们打算讨论的问题。
一副慈悲心肠的梦想家们，经常塞给我们一些解散常备军的书面计划，我们应当从否定这种空想的计划开始。即便这种计划言之有理，它也永远不会得到落实。我们著书立说，不是为了发展空洞的理论，而是 —— 如果可能的话 —— 为了确立实用性的真理。我们首先应当想到，现代世界的形势，民族之间的关系，简言之，即现存事物的性质，使所有政府和所有民族都感到有必要保持一支领取薪金的常备军队。
《论法的精神》的作者并没有根据这些关系阐述这一问题，所以他未能解决问题。他首先认为，军队必须来自人民，并与人民有着相同的精神，为了让它具备这种精神，他建议，那些应征人伍的人应该家境殷实，足以为他们的行为进行担保，而且他们的服役时间应该只有一年。这是两个对我们来说根本行不通的条件。如果有一支常备军，他希望立法权有能力随意解散它。但是，由于这支部队掌握着国家最为实质性的力量，它会毫无怨言地服从一个纯道德的权威吗？孟德斯鸠阐明了事情本应如何圆满，但却没有提供实现这种状态的手段。
如果自由在英国已经保持了一百年之久，那是因为国家内部并不需要军事力量。这种环境，特别是一个岛国，使她的榜样在大陆国家行不通。制宪会议与这个几乎无法克服的困难进行了斗争。它感到，把一百万惟命是从的战士交给国王控制，在他任命的指挥官率领下，将会对任何宪法构成威胁。结果，它把纪律标准放宽到这样的程度：任何根据那些原则组织起来的军队，还不如一个群龙无首的议会更像一支军事力量。我们最初的失败纠正了制宪议会的错误，法国不可能长期遭受失败，它需要经历史无前例的斗争。但是武装力量已经变得比以往更为可怕。
只有当一个民族局限在一片狭小版图之内时，才可能有一支公民的军队。在那种情况下，军队能够服从，而且会理智地奉献他们的服从。他们驻扎在祖国的心脏，驻扎在自己的家乡，驻扎在他们所熟悉的臣民和统治者中间，他们的头脑在某种程度上只有服从的意识；但是，一个庞大的帝国使这种观念变得完全不切实际。它向军队要求的服从，将把他们变成没有头脑的被动工具。只要他们变成那样的人，他们就会丧失所有那些先前能够启发他们进行判断的参照目标。只要一支军队 —— 不管它的构成如何 —— 发现自己到了外国人面前，它就会成为一支既能尽心效力又能造成巨大破坏的力量。把汝拉的居民派往比利牛斯，把瓦尔的居民派往孚日，那些人将按照纪律的要求与当地人隔离开来，眼中只有他们的指挥官，而且只认识这些人。土生土长的公民将会成为遣往他乡的士兵。
所以，在国家内部使用他们，说明国家本身面临着重重麻烦，由此，一支强大的军事力量就会危及自由，正是这一点曾使许多自由的民族遭到了毁灭。
他们的政府为了维护国内秩序而采用了仅仅适合于对外防御的原则。在领土之外，政府有充分的理由要求军队被动服从，然而，在把胜利的军队带回国内之后，他们却继续要求士兵们同样惟命是从以反对自己的同胞。这是两个截然不同的问题。为什么不去要求向一支外国军队进军的士兵们运用他们的理智？因为那支军队的旗帜就表明了它的敌对意图，而这样的证据无需任何检验。但是，对于公民来们说，这种区别就不复存在了。军队缺乏理智在这里有着完全不同的性质。国际法甚至禁止交战国使用某些武器。那些被禁止使用的武器是就各民族之间而言，就统治者与被统治者之间而言，则必须禁止使用军事力量：一个有能力奴役整个民族的工具，用来对付个人犯罪就过于危险了。
武装力量有三个不同的目的：第一是抵抗外国人。为了实现这个目标而把军队部署在尽可能靠近外国人的地方，也就是把他们部署在边境上，这不是自然而然的事情吗？在没有敌人的地方，我们不需要对敌人进行防御。
武装力量的第二个目的是镇压发生在国内的个人犯罪。受命镇压这些犯罪的力量必须完全不�