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时为十道置使的有武后天授二年（691）的存抚使，中宗神龙二年（706）的巡察使，景龙三年（709）的按察使②。天授时的存抚使未知其职能如何。神龙时的巡察使则是二周年一替，以廉按州部①。按察使则置废频繁，自景龙三年置后，玄宗开元元年⑤ 《唐六典》卷三《户部》，此下九道同此。
① ②《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
（713）废去，二年复置，四年又罢，八年再置①。其外则有贞观八年（634）的十六道黜陟大使，贞观十八年（644）的十七道巡察使，武后垂拱元年（685）的九道大使②。贞观八年的十六道黜陟大使实际上只派出了十三人③。这样看来，道制创建之初，规模还未曾齐备，至少由太宗至武后时是如此，当时虽根据山河形势的便利，分全国为十道，并不是每道都有固定的人选，分别检察。
后来设置了按察使，并不久居其地，故也无一定的治所。
开元二十一年重新划分十五道时，明确规定治所，视之为永式。其实也并非尽然。胡三省为《资治通鉴》作注，就曾经指出：“其后有以边镇节度领采访使者，则关中道固不拘京官，诸道采访使治所亦难概拘以定所。”④如果只是采访使的治所倒还不至于若何关系，问题乃是所置采访使的多寡和当时的道数能否完全符合。《唐大诏令集》保存有开元二十一年的《处分朝集使敕》和开元二十二年二月十九日的《置十道采访使敕》。两敕都出自张九龄之手。《处分朝集使敕》开篇曾说：“敕十道及朝集使”。而开元二十二年的敕书更明白指出是为了置十道采访使而颁布的敕书。张九龄任职中书侍郎时，以丁母丧归乡里，开元二十一年十二月起复，拜中书侍郎同中书门下平章事。当其在相位时，曾建议复置十道采访使⑤。这两道敕书当是九龄在相位时的手笔。开元二十一年分天下为十五道，旧史未能记载是在哪一月规定的。《资治通鉴》列于这一年张九龄为相之后，而特别著明“是岁”，这是说并非就在十二月。既然张九龄为相时已经划分成十五道，为什么张九龄还是建议复置十道采访使？这两道敕书已经颁布，就是说已经得到玄宗的批准。全国已划分成十五道，十五道中都设有采访使的治所，这十道采访使到地方之后如何适从？这都成了问题。天宝五载（746）正月还颁布了《席建侯等巡行诸道敕》，敕中说：“建侯巡河北道，鉷巡京畿关内及河东道，隐之巡东畿及河南道，见素巡山南东、江南、黔中、岭南等道，鳞巡河西、陇西、碛西等道，翘巡剑南及山南西道，光誊巡淮南及山南东道。”①这些道名中河西、碛西两道不在十五道数内。河西道是睿宗景云二年（711）分陇右道黄河以西建置的②。虽不在十五道中，却还时相沿用，《旧唐书·地理志》就曾为这个道作专题叙述。碛西道却不为一般人所习用。这些情形都可以说明当时中枢派遣官吏到地方巡察采访，并不都以十五道为准，而是因时制置，不尽相同。
其实，就是采访使的制度也未能沿用许久。肃宗乾元元年（758）便改成观察处置使，实际上逐渐成了节度使的兼衔。
节度使的设置① 《唐大诏令集》卷一○三《遣十使巡察风俗制》。
② 《资治通鉴》卷二一○、二一一、二一二，玄宗开元元年、开元二年、开元四年、开元八年。③ 《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
④ 《资治通鉴》卷一九四，太宗贞观八年。
⑤ 《资治通鉴》卷二一四，玄宗开元二十一年。
① 《旧唐书》卷九九《张九龄传》。
② 《唐大诏令集》卷一○四《按察》下。
节度使的设置是唐代重要制度之一。始设于睿宗景云二年（711）。本来是设置于沿边各地，有利于捍御外来的强敌，保障边陲的安全。迄于玄宗开元年间，全国亦只有安西（驻地在今新疆维吾尔自治区库车）、北庭（驻地在今新疆吉木萨尔破城子）、河西（驻地在今甘肃武威）、朔方（驻地在今宁夏回族自治区灵武）、河东（驻地在今山西太原西南）、范阳（驻地在今北京）、平卢（驻地在今辽宁朝阳）、陇右（驻地在今青海乐都）、剑南（驻地在今四川成都）等节度使和岭南五府经略使（驻地在今广东广州）。这显然和当时的行政区划没有什么关系。
安史之乱爆发，西北防边的军力皆相继内撤，参预平定乱事。因为勘乱的需要，立有军功的将帅，也都授与节度使的称号。争战既在内地进行，征发调用也就和有关的地区多所牵连，涉及行政事务。肃宗乾元元年（756）颁布的诏书说：“近缘狂寇乱常，每道分置节度，其管内缘征发及文牒兼使命往来，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰，其采访置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。”也就是在这一年改成观察处置使③。实际上这样的使号已逐渐成了节度使的兼衔。《旧唐书·地理志·序》更说得具体：“至德以后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡，皆有节度之类，寇盗稍息，则易观察之号。”这样说来，节度使所辖的地区竟可与道相混淆了。就在这样的局面之下，道的制度并未明令废除。由于节度使的辖地大小不一，因而各道之中，节度使的数目也多少不等。也有一些节度使的辖地伸入邻近的另一道之中，参差不一是可以想见的。节度使的置废分合也多所变更，难得一致，兹参照有关的记载，以宪宗元和八年（813）为准，列举如下：关内道凤翔节度使，治所在今陕西凤翔；泾原节度使，治所在今甘肃泾川；邠宁节度使，治所在今陕西彬县；鄜坊节度使，治所在今陕西富县；灵武节度使，治所在今宁夏回族自治区灵武；夏绥银节度使，治所在今陕西靖边北；振武节度使，治所在今内蒙古自治区和林格尔北；丰州都防御使，治所在今内蒙古自治区乌拉特前旗东北；陇右经略使，治所在今陕西陇县；丹州防御使，治所在今陕西宜川。
河南道陕虢观察使，治所在今河南三门峡西；汴宋节度使，治所在今河南开封市；郑滑节度使，治所在今河南滑县东南；陈许节度使，治所在今河南许昌；徐泗节度使，治所在今江苏徐州；蔡州节度使，治所在今河南汝南，兼有淮南道的申、光两州地；淄青节度使，治所在今山东东平北。
河东道③ 《旧唐书》卷四○《地理志》三。
河中节度使，治所在今山西永济蒲州城；河东节度使，治所在今山西太原西南；泽潞节度使，治所在今山西长治，兼有河北道邢、洺、磁三州地。
河北道河阳三城怀州节度使，治所在今河南孟县西北；魏博节度使，治所在今河北大名东北；恒冀节度使，治所在今河北正定；易定节度使，治所在今河北定州；沧景节度使，治所在今河北沧州东南；卢龙节度使，治所在今北京。
山南道山南东道节度使，治所在今湖北襄樊；山南西道节度使，治所在今陕西汉中；荆南节度使，治所在今湖北沙市北；金商都防御使，治所在今陕西安康。
淮南道淮南节度使，治所在今江苏扬州；寿州团练使，治所在今安徽寿县。
江南道浙西观察使，治所在今江苏镇江；浙东观察使，治所在今浙江绍兴；鄂岳观察使，治所在今湖北武汉，兼有淮南道的安、黄、蕲三州；江西观察使，治所在今江西南昌；宣歙观察使，治所在今安徽宣城；湖南观察使，治所在今湖南长沙；福建观察使，治所在今福建福州；黔州观察使，治所在今四川彭水，兼有山南西道涪州地。
剑南道西川节度使，治所在今四川成都；东川节度使，治所在今四川三台。
岭南道岭南节度使，治所在今广东广州；桂管经略使，治所在今广西壮族自治区桂林；邕管经略使，治所在今广西南宁；容管经略使，治所在今广西容县；安南都护节度使，治所在今越南河内。①唐代节度使的辖区因其力量的强弱和作用的大小，经常发生变化。元和以后，变化益加频繁，史家早已有“禹迹九州，瓜分脔剖，或并或析，不可备书”的叹息。不过陇右道还应再加论述。陇右道于安史乱后，即为吐蕃所据有。吐蕃虽未尝效法唐朝，在其国内划州设县，但在据有唐的疆土后，却仍遵循唐朝旧贯，并未稍有改置，唐朝恢复版图，仍是原来的州县设置。宣宗大中三年（849），唐始得秦（治所在今甘肃天水）、原、安乐（治所分别① 《唐会要》卷七八《采访处置使》。
在今宁夏回族自治区固原和同心东北）三州，其后张议潮又以瓜、沙、伊、肃、甘（治所依次在今甘肃安西东南、敦煌西、新疆维吾尔自治区哈密、甘肃酒泉、张掖）等十一州归国，寻又取得淳州（治所在今甘肃武威县），陇右道大部皆已恢复，因在其地设置秦州节度使（治秦州）、凉州节度使（治凉州）和瓜沙节度使（治瓜州），与其东各道相仿佛。
节度使辖区虽是军事设置，节度使兼领采访、观察等官衔，其所辖的区域也就和道相仿佛了。而且有些节度使辖区就沿用道的名称，山南东道节度使和山南西道节度使就是具体的例证。不仅名称相同，就是节度使的驻地和道的治所，也都还是同一地方。因而两者就容易混而为一。宪宗元和三年（807），“史官李吉甫撰《元和国计簿》，总计天下方镇凡四十八，其凤翔、鄜坊、邠宁、振武、泾原、银夏、灵盐、河东、易定、魏博、镇冀、范阳、沧景、淮西、淄青十五道不申户口，“每岁赋入倚办，止于浙江东西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南等八道”①。这是当时正式文书，又见于史书的记载，应该是了无讹误的。可见节度使辖区和原来的道已混为一谈，也可以说元和三年这一年，全国共有四十八道。而元和八年则为四十七道。
① 史仓海：《中国历史地理纲要》第五章《统一的王朝行政区域的划分》，山西人民出版社1992 年版。第四节唐代的羁縻州制度及渤海、南诏的疆域区划羁縻州制度的创立及其设置的地区隋唐两代，周边各族种类既多，分布地区亦广。各族情况不尽相同，其所设施，亦因时因地而有所差异。大抵以游牧为生涯的民族，皆随畜迁徙，居处靡常。有的虽有城郭庐舍，也往往未能经常居处①，与以农耕为生涯的民族迥异。这些以游牧为生涯的民族也曾分部落治理其疆土。如突厥就有别部①，契丹分其国人为八部②，靺鞨亦有数十部③。由于没有固定的住处，因而难于备悉其中的具体区分。
唐时，这些从事游牧生涯的民族在内降之后，唐朝就按照内地久已通行的制度，在它们的疆土上设置州县，并设置都督府以统辖所设的州县。当时在回（回）纥的土地上曾设置过六府七州④，在党项的土地上曾设置过四州⑤，都是具体的例证。这样设置的都督府和州县，一般都用本部落的人为都督、刺史、县令，这是和内地的州县不相同的，为了互相区别，这样的设置一般称为羁縻州。这是唐代特有的制度。
《新唐书·地理志》论羁縻州的设置，谓始于太宗平突厥之时。贞观四年（630），颉利可汗破灭，唐因分其故地，左置定襄都督，右置云中都督，二府统之⑥。可是在《地理志》中就有不同的记载。《地理志》中所载的以奚族土地所建的羁縻州中有鲜州和崇州，以契丹土地所建的羁縻州中有威州和慎州，皆谓在武德时就已经建立。并谓鲜州和崇州乃是由饶乐都督府析置的。而饶乐部督府始置于唐初，中间曾经废止过，至贞观二十二年（648）复置。如所言无讹，则羁縻州制度自唐初即已有之。核实而论，若追溯其渊源，还应上及隋时。唐戎州都督府（治所在今四川宜宾）所属的“诸蛮州”中，就有昆州、协州和曲州。这三州都是隋时所置，隋末乱离时废除，唐高祖武德元年（618）开南中复置。可能当时尚无此羁縻州的名称，故不为人所重视。按照唐时的规定，羁縻州制度有都督府和州县的不同等级。都督府有领州的，也有不领州的。州也有领县和不领县的分别。这都是斟酌当地具体情形而有增损的。都督、刺史、县令不仅以其本部落人为之，而且皆可以世袭。举凡关内、河北、陇右、剑南、江南、岭南诸道皆有羁縻州。关内道的羁縻州是以突厥、回纥、党项、吐谷浑诸部设立的，分隶于单于、安北二都护府和夏州（治所在今陕西靖边北）、灵州（治所在今宁夏回族自治区灵武）、庆州（治所在今甘肃庆阳）、延州（治所在今陕西延安）四都督府。河北道的羁縻州是以突厥的别部及奚、契丹、靺鞨、降胡、高丽诸部设立的，分隶于安东都护府和营（治所在今辽宁朝阳）、幽（治所在今北京）二州都督府。陇右道的羁縻州是以突厥、回纥、党项、吐谷浑的别部及龟兹、于阗、焉耆、① 《旧唐书》卷十四《宪宗纪》上。
① 《新唐书》卷二一六上《吐蕃传》上。
② 《新唐书》卷二一五上《突厥传》上。
③ 《旧唐书》卷一九九下《契丹传》。
④ 《旧唐书》卷一九九下《靺鞨传》。
⑤ 《旧唐书》卷一九五《回纥传》。
⑥ 《旧唐书》卷一九八《党项羌传》。
疏勒、河西内属诸胡、西域吐火罗等十六国设立的，分隶于安西、北庭两都护府和凉（治所在今甘肃武威）、秦（治所在今甘肃天水）、临（治所在今甘肃临洮）、洮（治所在今甘肃临潭）四州都督府。剑南道的羁縻州是以羌、蛮诸部设立的，分隶于松（治所在今四川松潘）、茂（治所在今四川茂汶羌族自治县）、嶲（治所在今四川西昌）、雅（治所在今四川雅安）、黎（治所在今四川汉源）、戎（治所在今四川宜宾）、姚（治所在今云南姚安）、泸（治所在今四川泸州）诸州都督府。江南道的羁縻州是以蛮部设立的，皆隶于黔州（治所在今四川彭水）都督府。岭南道的羁縻州也是以蛮部设立的，分隶于安南都护府和桂（治所在今广西壮族自治区桂林）、邕（治所在今广西南宁）、峰（治所在今越南越池东南红河之南）三州都督府⑦。
应该指出，这些羁縻州最初都是设立在周边各民族的疆土上。如为回纥所置的瀚海、燕然、金徽、幽陵、龟林、卢山六府，即分别设于回纥、多览、仆骨、拔野古、同罗、思结诸部①。可是到后来有很多的羁縻州竟然侨置在唐朝的版图中，贞观初年为突厥诸部所置的定襄和云中两都督府，后来就分别侨置于宁朔县和朔方郡②。宁朔县在今陕西靖边县东，当时属于夏州，而朔方郡就是夏州。这仅是当时侨置羁縻州的一例，当时像这样的侨置实甚繁多，殆不胜枚举。这显示着唐代的力量己难以控制有关民族的疆土。至于西域吐火罗等十六国所置的羁縻州，则已随安西和北庭两都护府的失陷和陇右交通的阻塞，而无由闻问。当时未在吐蕃境内设置羁縻州。对于吐蕃的疆域及其间的区划，唐人亦鲜有记载，详情无由知悉。
渤海的疆域及其行政区划从事农业生产的地区，人习定居，有城郭邑聚，故能仿照隋唐皇朝的典章，划土分州，以相治理。高昌远在西域，今新疆维吾尔自治区吐鲁番东南，犹有其故城遗址。迄高昌亡时，其地共有三郡五县二十二城③。高昌亡于唐太宗贞观十二年（639）。其时唐已恢复州制。高昌犹沿袭隋时旧规，故仍以郡相称。高昌曲氏传国九世，历时一百三十四年②。大体皆在隋唐以前，入唐后仅有二十余年，即告灭亡，未能据以觇唐代的影响。其时在疆域制度方面最受唐代的影响的，当推渤海和南诏。渤海在唐的东北，南诏在唐的西南。南北虽各不同，所受的影响都相当巨大。
渤海盛时，其国土有今吉林、辽宁两省的东部，黑龙江省的东北部，南有今朝鲜的北部，东有今乌苏里江以东迄于日本海。其国内共有五京、十五府、六十二州。五京各领一府，府皆领州，领州多寡，则因地而异，不尽相同。最多可以领到九州，少者亦可有二州。上京龙泉府，乃肃镇故地，府治在今黑龙江宁安东京城。上京之南为中京显德府，府治在今吉林敦化北。东京龙原府，亦曰栅城府，为■貊故地，府治在今吉林珲春。南京南海府，为沃沮故地，府治在今朝鲜咸兴。西京鸭渌府，为高丽故地，府治在今朝鲜慈城东北鸭绿江南岸。五京所领诸府之外的府为长岭府（治所在今吉林桦甸⑦ 《新唐书》卷二一五上《突厥传》上。
① 《新唐书》卷四三下《地理志》七下。
② 《旧唐书》巷一九五《回纥传》。
③ 《新唐书》卷四三下《地理志》七下。
南）、扶余府（治所在今吉林四平）、啵「ㄖ嗡诮窈诹⒊牵