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县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼
职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是
一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削
弱了中央在地方的权力。
进一步的弊病又同时在北方和南方发展起来。这就是滥设地方机构而不
顾地方是否需要，行政是否合理，机构内被任命的官员都能获得官俸、土地、
津贴和豁免权，这些待遇大部分都取自当地的百姓。556年，北齐的文宣帝
一心想改革这一制度，他描述了地方机构设立过滥的情况。他注意到豪门大
族滥用它们在中央政府的地位而设置州郡，而王公、宫女和宦官出于贪婪，
则收受贿赂以促成其事。诏书说，结果百室之邑被宣布为州，三户之民即可
成为郡。②
在南方，一系列不同事件产生了相似的弊病。自312年以来从华北平原
逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多
故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设南方后，占地不足800
③
平方英里。 曾经统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到22倍，郡数增
④
加到6。5倍。很明显，这些机构与其说是地方的行政单位，不如说是为日益
增多的官员的利益而存在的大小独立王国，这些官员出于私利或为其恩主的
利益，所想的只是搜刮民脂民膏。
583年，杨尚希在其奏疏中，令人信服地分析了新登基的隋帝接管的行
政乱摊子的状况：地方行政单位成倍发展，官员激增，税收少得可怜，农民
①
受压迫，等等。他指出任命的官员数与黎民之比，有如十羊九牧。文帝在最
早的改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡——有500个以上。
这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。
炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每
个郡管辖六个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政
费用减少，税收增加。
583年的最早的改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命作了
规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县
令每三年 （后来为四年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县按人口
多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以
支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最
后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职和军职人员统一在
郡的管辖之下；府的名称被取消，它所有的官员 （包括军人）都被认为是郡
的文职和行政人员的一部分。
595年的第二个改革措施是命令剩下的旧州官署一律撤销，它们的职能
早已被军人接管。这一改革完成了北齐和北周过去采取的类似的措施（虽然
① 滨口重国： 《论所谓隋的废除乡官》，载《秦汉隋唐史研究》（东京，1966 年），卷2 第778 页。
② 《北齐书》，卷4 第62—63 页。
③ 《尚书古文疏证》（皇清经解续编本，1888 年），卷6 下第30 页；岑仲勉：《隋唐史》（北京， 1957
年），第3 — 4 页。
④ 严耕望： 《中国地方行政制度史》（台北，1961—1963 年），卷4 第896 页。
① 《隋书》，卷46 第1253 页。
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没有这次彻底）。隋及以后的各王朝继续使用起源于大分裂时期军事机构的
官衔，许多地方政府其渊源可追溯到这一措施。虽然残存的官衔是军事性质
①
的，但根据隋的规定，其职能纯粹是文职的。这些就是隋朝为地方行政体制
合理化、减少官员人数和使他们受中央政权控制而采取的步骤。但如果隋朝
不把长期以来已分散在刺史手中的军权集中起来，这项措施的大部分早就失
败了。这个问题将在论述军事改革时予以讨论。
地方行政改革的成功与否归根结蒂取决于被任命的人，他们的质量又取
决于任命官员的标准和方式。这方面隋朝又继承了一项过时和腐朽的制度。
地方和基层体制的中正制起源于汉末的混乱时期，当时教育制度和官员的选
拔制都已崩溃。当时，这些中正通常还担任其他职务，他们受权根据特定地
区候选人在当地的声望、家庭地位、才能、品德和与社会的一致程度分成等
级，把他们选入帝国的官僚机器。有几年，中正之职实际上被大贵族垄断。
荐举的条件往往是首先考虑候选人的家世（以官方的谱牒为准）和权力关系，
其次是中正个人的好恶。南方和北方都被这一制度所束缚；不过北方直到5
世纪后期北魏采取汉化措施时才实行，又因北周改制而有所削弱。6世纪，
北方两名官员 （羊烈和毕义云）为争兖州大中正而互相攻讦。义云自我吹嘘
门阀说：“我累世本州刺史，卿世为我家故吏。”羊烈答：“卿自毕轨被诛
以还（在3世纪），寂无人物。近日刺史，皆是疆场上彼此而得，何足为言。
②
岂若我汉之河南尹，晋之太傅，名德学行，百代传美。”这次交锋说明了家
世对部分地由中正制荐举所产生的任命的巨大影响。
隋在583年取消中正制，撤销了各级中正的职务 （可能还有随着此制的
发展而配备的职务），而以中央吏部的任命来代替这一制度，同时如上所述，
还以吏部专司每年的考核 （或者皇帝在高兴时亲自考核）来确保新措施的实
行。《通典》以法家的语气总结了这一变化：“自是海内一命，以上之官州
①
郡无复辟署矣。”我们看到的史料通常都是把颁布法令的行动当作措施的实
现，很少涉及贯彻的详细情况。在改革法令颁布六年以后，李德林坚决反对
另设一级官员的建议，他争辩说：“且今时吏部，总选人物，天下不过数百
县，于六七百万户内，诠简数百县令，犹不能称其才，乃欲以一乡之内选一
②
人能治五百家者，必恐难得。”这使我们大致看到任用人才的种种困难，而
这些困难可能要花10年或更长的时间才能克服。
隋中央政府还必须处理另一个问题：在有关政策事务和行政表现方面，
它如何与派往各地方政府任职三年的官员保持密切的联系。为了解决这一问
题，隋建立了朝集使制。各州派代表出席御前的专门集会。在京师时，他们
住在城东南的专区。集会在每年阴历二月、七月和十月的十五日举行。我们
对唐代朝集使制的情况了解得比较详细，唐每年有这种集会。唐代的朝集使
一般是刺使和其他高级官员，他们除了带贡品以外，还应带参加科举考试的
士子来到京师。每个地方单位的官员的表现要经过考察，然后被召见。隋代
的仪式可能比较简略，至少在隋初是如此。一次，隋帝对集会的地方代表讲
话，并向他们推举某县令为模范，因为他的施政被评为京师附近地区的佼佼
① 《隋书》，卷28 第792—793 页；滨口重国《论所谓隋的废除乡官》，《秦汉隋唐史研究》，第781 页。
② 《北齐书》，卷43 第576 页。
① 《通典》，卷14 第81 页。
② 《隋书》，卷42 第1200 页。
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者。他的讲话依然是儒家的老生常谈，其内容如下：“房恭懿志存体国，爱
养我民，此乃上天宗庙之所祐。朕若置之不赏，上天宗庙必当责我。卿等宜
③
师范之。”据记载，隋帝于是提升他为州刺史。承认和奖励模范行为的结果，
据说能使地方官员称职，百姓日益繁衍富庶。除了儒家的说教外，这些一年
三次的集会显然对地方行政和官员的表现提供有效考核的机会，就地方官员
的职责对他们进行一次再教育，并公开进行奖惩以使教育的内容能深入这些
人之心。
对隋改革意义的评价各不相同，但在许多方面，史料的记述是明确的。
第一，地方官改由吏部任命——这一措施北齐已经部分地实行——的改革，
结束了若干世纪以来任命权分散在州府地方政府手中的状态，从此开始了集
权的新时代。第二，恢复了两级地方政府制以代替三级制，并规定标准以使
中央政府能决定地方行政单位的规模和性质，及时结束大分裂时期的混乱和
弊病。第三，中央政府任命官员，这对有牢固势力的贵族门阀的利益是一个
严重的打击，因为它们习惯于控制自己地盘内的官员；中正制的取消和选用
官员对家族世系标准的失效进一步加强了中央政府的权力。宫崎市定认为这
些改革是“革命性”的，结果从根深蒂固的利益集团中引起了导致王朝垮台
①
的对抗。不管人们是否同意这一论点，这些改革对中华帝国以后的历史产生
了持久的影响。第四，科举考试制的采用（虽然它还属于初级形式）开始了
一种任人唯贤的制度，这对中华帝国以后的发展也有深远的影响。第五，科
举制被用来抵消隋中央政府的“圈内集团”性质，开始在这一巨大帝国的各
地任用精英人物。第六，州刺史文武职能的分离在炀帝时期完成，这项改革
标志着政府职能合理化和巩固中央政府手中权力的最后步骤。
土地分配和田赋
如果不能适当地为分配田地和征收以农产品为基础的赋税作出安排，中
华帝国的历代王朝都不能繁荣兴旺。隋朝也不能例外。早在582年，当北方
还远没有巩固，文帝就颁布了一套新法令。据说它们大部分以北齐的条例为
基础，而这些条例又是根据486年北魏孝文帝采用的均田制。隋规定定期把
土地分配给平民。土地分成以下几类：一、露田，由将成年和成年（隋规定
的范围是从17至59岁）的受田人持有和耕种，以后要退还当局再作分配；
二、可以继承的永业田，它通常种植桑麻；三、园宅田，它也可继承。这些
法令规定的基本分配情况见下表：①
表6 隋代土地分配情况表
（单位：亩）
③ 《资治通鉴》，卷175 第5448 页。
① 宫崎市定：《九品官人法之研究》，第542—543 页。
① 白乐日：《〈隋书〉中的食货志》，第215 页。
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露田 永业田 园宅田 合计
男人 80 20 0。33 100。33
女人 40 40
夫妻 120 20 0。33 140。33
奴婢 80 0。20 80。20
（1亩=0。14英亩；据统计，1932年中国每家平均有地21亩）
另外一部分土地则分配给有爵位和（或）官职的人，这种地又分成两类：
一、可继承之地，其面积最高达10000亩，最低为40亩；这不是实际赐数，
而是个人被准许拥有的限额；二、属于某个官署的官田，其收入用于在职人
员部分俸禄和用于公共行政及建筑等。这一固定而十分严格的制度实际上是
怎样实行的？现在人们对唐代均田制的情况有所了解，但对隋代的情况知道
得很少。似乎可以合理地假设，这一制度的实行远不如法令的条款令人想象
的那样公平。有材料证明，在人口稠密的地区，分配给每人生前耕种的地往
往不足法令的规定数，我们也没有证据能说明在南方并入帝国后那里也实行
了分地于民的制度。此外，负责均田制和负责为该制度的实施提供统计基数
的土地和户籍登记册的官员本人也渴望拥有土地，并且贪婪成性。其中的大
部分人更可能破坏而不是维护这一制度。
这类制度在任何政体开始时都能最顺利地得到实施，因为当时从过去敌
对的争夺皇位的人和没落的社会精英那里没收的土地使皇帝能得到大量的来
源以供分配。隋朝也不例外。但早在592年，在人口较多的地区保持原先慷
慨的分配数量 （原先旨在使空地得到耕种）的困难出现了。文帝在这一年已
注意到中央各地人口过多和粮帛缺乏，并且批驳了大规模移民的建议，于是
派官员去平衡拥有土地的数量。在人口较多的农村，男丁只能得20亩。而不
是582年法令规定的80亩。我们可以猜想，豪门和佛寺除积累的土地以外已
经开始兼并可供长期分配的剩余土地。这是唐帝国面临的重大经济问题之
一，它最后促成了均田制的废弃。
但是隋制的实施可能很细，582年的法令明确规定平民缴税和服劳役应
根据他们拥有或占用的土地。当时隋朝的标准税率分为三种：一、田赋每年
每户纳粮三石；二、缴纳规定宽度的丝帛或麻布20尺 （以前为40尺），外
加丝絮三两或麻线三斤；三、男丁一律每年服劳役20天。第一、二两种税分
别向男丁耕作的露田和向劳动妇女开征。第三种的对象为男劳动力。17岁以
下或59岁以上的男人、有官阶和爵衔之人和堪作儒家品德表率的人都免除这
些义务。①
税制的大部分漏洞与记录的弄虚作假有关，例如，男丁假报为“婴儿”
或“老人”；假造户籍，虚报其大部分成员为“奴仆”以逃避纳税和徭役。
585年，文帝命地方官员调查户口登记。如果所报不实，地方里党之长将受
发配远地的惩处。这些措施还规定在户主名下逃避纳税和服劳役的户主的远
亲应另行登记而为户主。通过这些措施，税册增加了1641 000个纳税人。②
大约就在此时，高颎向文帝提出纠正地方里正、党长弄虚作假的措施，
这一建议被文帝批准；高颎坚持，由于这些人的上下其手，官府不可能取得
纳税臣民的正确名单。他建议拟定一种标准的表格以记录税收，而视察的官
① 这些豁免在唐代仍继续实行；见崔瑞德：《唐代的财政管理》（剑桥， 1970 年），第26、146 页。
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员每年正月初五去地方，组成以三或五个党（每党125户）为单位的团，并
根据标准的表格把诸户及其纳税义务加以分类。①
隋的财政政策以向农民征收粮和织物的实物税为基础，国家根据均田
制，争取确定土地的可行的产量。通过地方行政的改革，隋争取实行有效率
和比较节约的管理，直至县的一级。但整个制度的运转取决于能否对农村人
口保持某种控制，而农村人口，举例来说，也自然而然地一有可能就设法逃
避税收和劳役，隐瞒非法获得的土地，囤积和隐藏余粮。582年颁布的新法
令采用经过长期考验的方针来处理这一问题，办法是设立地方组织，每个组
织各设一负责人，最小的单位为保 （五户），最大的为党（125户）。更大
的地方单位为乡（500户），于589年出现，以取代许多被撤消的小县。设
立这些组织的目的在于在集体受制裁的威胁下进行互相监督，以防止违法行
为，特别是逃避税收和徭役的行为。隋一度授权乡长裁决他们所辖的户之间
的诉讼。这一措施在590年被取消，因为事实表明，当时它引起了循私和受
贿的弊病。我们没有掌握这一互相监督的制度准确实行的材料，但我们应注
意到，上述的地方上各种税收登记和税额分配的责任名副其实地落到了由户
组成的各级地方单位的负责人身上，而且法令规定渎职者要受罚。也许不妨
采取这样的看法，这个制