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陈寅恪不但注意对立的贵族集团之间和宫廷党派之间的斗争，他同样提
③
出了制度发展方面有创见和有洞察力的观点。他确定了唐政府中出现的另一
个根深蒂固的紧张局面：一方是隋唐从北方诸王朝 （可追溯至北魏）继承下
来的制度，上面已经谈过，这些制度是为比较原始和简单的社会制订的；一
方是出于把它们应用于重新统一的帝国中远为复杂的形势的要求。他指出唐
代政府的各个方面是怎样处于一个激烈变化的时期的，这些继承的制度在此
期间或被修改，或被更先进、更适用于新形势的体制所代替。
在过去40年，大量研究这类制度变化的文献问世了；现在已经清楚，如
同其他方面那样，隋唐横跨两个迥然不同的时期，激烈的变化发生在8世纪；
但由于名称的沿用，由于一些不再起作用和已经有名无实的机构制度的名称
的存在，这些变化常被弄得模糊不清。现在仍需要对各别的制度进行详细研
究，我们才能有把握地进行综合，但对已经出现的主要研究路子我们可概述
如下。
像上面已经提到那样，隋代和初唐不是制度剧变或创新的时期。其真正
的成就是修改现行的行政方法，以适应大大扩大的帝国的需要以及变化和变
化中的社会秩序。这是一个使行政程序合理化、简化和效益化的时期；是消
灭冗员（例如在地方政府）和多余法律的时期。公元583年隋朝法典的篇幅
是北周法典的1/3，是南梁503年颁布的法典的1/5。它又是行政活动进行法
典化和正规化的时期，当时强有力的中央政府对长治久安满怀着信心，致使
政治家们都倾向于以全帝国适用的统一制度和社会行为的持久准则来考虑问
题，而不是用老经验来处理出现的具体问题。
人们通常认为太宗之治（626—649年）是唐代“理想制度”的形成时期，
是一个以良好和井井有条的施政著称的统治期。8世纪后期和9世纪的作者
在怀旧时当然把它说成是黄金时代。但事实上太宗在执政时并没有制订新制
度，政府的政策也没有大变化。政府的基本结构、行政的细节以及政府干预
的限度这一十分重要的问题早在隋代已被建立和解决，只是在唐高祖时期稍
加修改后又被采用，并体现在624年颁布的一些法典化的法律中。
太宗的真正成就不如说是他进一步巩固了唐朝的力量以及他个人的施政
“作风”，后一成就使他能在高级官员内部不同的强大贵族集团中树立牢固
的优势。他的最早的修史者之所以赞誉他，不仅仅是因为他在巩固唐朝国内
外的力量时作出了不容置疑的成就，更多的是因为他果断坚强，同时又是明
智仁慈的君主，一贯愿意倾听他的一批亲密而有才能的智囊的意见。事实上
他被誉为一位明君，他行使权力的做法符合传统儒家的道德伦理和反制度的
理想，因而他同官员和传统的历史学家有心心相通之处。
在与大批大臣的日常会晤中，他的政府也对上层官僚广开言路，努力使
他们为王朝矢效忠诚，同时也加强了他们的团结精神。①
初唐政府是简朴和节省的。晚至657年，唐朝只有13465个有官品的官
② 浦立本： 《安禄山之乱的背景》（伦敦， 1955 年）。
③ 陈寅恪：《隋唐制度渊源略论稿》。
① 关于他在施政这方面的例子，见H。J。韦克斯勒： 《天子的镜子：唐太宗朝廷中的魏征》（纽黑文，1974
年）。
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员来管理可能超过5000万的人口。兵制由民兵保持在最低水平上，这些队伍
是自给自足的农民，每年轮班服役。政府的日常工作尽量交给挑选的纳税人
以劳役的形式去完成。中央对地方政府的控制已经牢牢地建立起来，地方的
官员也被纳入单一的官僚机构内，州县的职位已不像分裂时期那样由地方的
望族把持。但是，中央虽然牢牢地控制到县一级，人们公认中央的政策和干
预只能在以下几个很有限的活动领域内实行：法律和秩序的维持，司法、税
收及有关的人口登记和土地分配工作，以及对服兵役和劳役的劳动力的动
员。由于地方官员自己不掌握强迫本地居民的武力，地方对政府政策的贯彻
在很大程度上依靠县官与大批基层的胥吏和村长协商办理，后两种人既是国
家的小雇员，又是地方社会的代表。这样做的目的是在京师颁布的政策和地
方的可行性及承诺能力之间进行协调。过于高压的干预政策是完全不可能
的。执行法律太严酷的官吏更可能遭到责难和惩处，而不是受嘉奖。
因此，协调和调节是整个行政体制中的关键。在中央政府中，强大的贵
族集团中的既得利益者仍然几乎提供政府中的全部高级官员，所以皇帝要受
到牵制，就像地方官员也被他施政的环境所牵制那样。
这种平衡并没有维持很久。太宗的军事野心推动他向中亚扩张，并且又
企图收回汉代的满洲和朝鲜的领土。他的继承者高宗继续进行这些征讨；到
了7世纪70年代，唐代已在波斯边境建立了它的保护国，占领了塔里木和准
噶尔，并在朝鲜打垮了高丽，不过却未能如愿地把它并入帝国。由于这些征
服活动以及需要建立长期的戍边部队以防御北方突厥族这个传统的敌人和新
出现的搞侵略扩张活动的吐蕃国，唐朝亟需建造巨大而昂贵的防御设施。在
国内，官僚机器不断扩大和日趋复杂。开支激增，有入不敷出的危险。税制
受到了压力，政府不得不开征新课。
朝廷的政治平衡也被破坏。太宗有事必躬亲的行政作风，他与官僚集团
树立的共同使命感，在他死后不久已不存在。继承者高宗是一个病夫，他日
益受到其无情的武后的支配，后者在他死后控制了朝廷，最后在691至705
年期间自立新朝，自己称帝 （中国历史中唯一的女统治者）。其政制恐怕不
像传统历史学家声称的那样混乱。但她的统治期在政治上引起了很大的变
化。她的施政作风是专横高压，使用特务并不断进行清洗。她企图消灭李唐
宗室的力量，使许多人被杀；她有意识地抑制王朝的主要支持者，即西北的
世家大族。她使用任性和残暴的施政方法，破坏了官吏阶级的信心，并且给
予她宠幸的一批批小人过分的权力。但出现了两个重要变化。第一，在以前
的朝廷中作用甚小的出身于东部平原大族的官吏，现在开始担任高官，因而
不同地区贵族集团之间的党争不再是政治中的主要因素。第二，从长远观点
看更为重要的是，一批通过科举考试进入仕途的官僚精英开始在最高的宫廷
机构中任职。①
科举制不是她的创造。它始于隋，并在初唐小规模施行。武后本人通过
考试吸收的人较少。新形势之出现，部分是由于已经出现一批经过考试任职
的官员，他们已有担任高官所必需的高龄和资历。此外，她本人似乎有意识
地选拔中举士子担任朝廷的“清望官”（机要的谘询和审议之职），这些职
① 关于她执政时事迹的十分肤浅的记载，见C。P。菲茨杰拉德：《武后》（伦敦，1956 年；第2 版，1968 年），
又见外山军治：《则天武后》（东京， 1966 年）； R。W。L。 吉索：《唐代武则天皇后之生平及时代》，1975
年牛津大学未发表的博士论文。
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务是由低级人员担任的。中式士子开始被起用为官僚集团中的一批精英，他
们有希望青云直上并可长年累月在中央政府中供职。这些人大部分出身贵
族，有的来自一直控制朝廷的“全国性贵族”中的高门大户，有的来自有同
样悠久历史的地方望族中的小“州县贵族”。官僚集团中由此产生的紧张对
立，与其说是像陈寅恪提出的那种阶级出身不同的结果，不如说是官僚结构
内对立的职能集团的分歧的产物。
当武后在705年垮台和唐中兴时，政府到处呈现紧张的征兆。但没有立
刻进行补救，因为武后的继承者中宗证明是一个无能的统治者，受皇后韦氏
的控制；而韦后与其亲属进行大规模的贪污活动，通过公开卖官鬻爵来扩大
官僚集团。
在玄宗（713—755年）统治时期，王朝又处于坚强的领导之下，国家高
度繁荣，文化辉煌灿烂，因此这一时期成为中国历史中的几个盛世之一。但
在他执政期间，因以前几十年的危机而必须进行的改革造成了一系列意义深
远的变化，它们即将激烈地改变中国的历史进程。①
在中央政府内部，自隋代传下来的门下、中书和尚书三省之间精心安排
的权力平衡和职能分工遭到了破坏。在前几代作为皇帝的非正式谘询机构的
庞大的宰相集团，这时的人数减到四人以下，他们兼有制订政策和最高行政
长官的大权。门下省和中书省合而为一，成为代替两者制订政策和草拟法律
的单一机构。尚书省单纯地成为政府的执行部门，它的首脑不再是宰相，也
不参与对政策的磋商。这样，宰相们行使近乎独裁的大权的道路被打开了。②
皇帝不再定期与大批大臣商讨政策，开始越来越依靠从集贤院和翰林院
等文士荟萃之地出身的一批批年轻低级官员来帮助他起草文件和拟订政策。
他还开始使用宦官做他的私人代理人，以绕过正规的行政手续。这些发展开
始破坏正规官僚体制的权力和影响，打破日常政务的有条不紊的秩序，制造
皇帝与官吏之间的鸿沟；随着玄宗日益倦于政事，转而沉溺于宗教生活和寻
欢作乐，这一鸿沟就加大了。
另一大变化是成立专司官署来解决紧急的行政问题，特别是财政问题。
这些机构不编入正规的官僚组织；它们的掌管大臣拥有大权，能雇用大批人
员，其中许多人还是专家。结果官僚集团内专业化和职业化日益发展，这就
侵蚀了原来的信念，即认为官僚只须接受无官不会做的通才训练，而让下属
去搞专门技术。①
财政制度的广泛变动还与原有的统一行政的思想背道而驰。新税按纳税
人的财富分级征收，除了纳税人拥有的国家分配土地以外，还考虑他们的财
产。地方的收入有了定额规定，以避免旧制中集中和复杂的会计手续。币制
被改革，运送华中和华南收入的运输系统被改造。这些变化破坏了过去传下
来的简单的财政制度的基本原则。②
同时，防御强大而机动的敌人的需要促使政府放弃了军队大部分是自给
① 浦立本： 《安禄山之乱的背景》。
② 见孙国栋：《唐代三省制之发展研究》，载《新亚学报》，3。1 （1960 年），第19—120 页；严耕望：《唐
史研究丛稿》 （香港，1969 年），第1—101 页；周道济：《汉唐宰相制度》（台北，1964 年）。
① 崔瑞德：《安禄山之乱以后之盐使》，载《大亚细亚》（新序列号）， 4。1 （1954 年第60—89 页；砺波
护：《关于三司使之成立》，载《史林》， 44。4 （1961 年）。
② 崔瑞德：《唐代的财政管理》，第2 版 （剑桥，1970 年）。
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的旧的民兵制，而代之以长期服役的职业军队。他们大部分驻守在边境的各
常备军中，这些常备军在节度使统辖下组成强大的地方藩镇。节度使对边境
某一战略防区全面负责，这样他们才能比中央指挥的体制更迅速有力地对外
来的攻击作出反应。在这一方面，新体制是成功的，但它几乎使全部军事力
量集中在少数边境将领之手。同时，民兵的腐败使中央政府只有很少军队可
资调遣。
755年安禄山叛变。此人为一个具有突厥和粟特混合血统的武将，并控
制着东北三镇。安禄山死后叛乱还在继续，一直到763年才最后被平定。中
国最富饶、生产力最高的河北道和河南道的大片地区遭受破坏，人口减少。
战乱扩大到长江下游和汉水流域。到叛乱平息时，中国人已放弃了南满的立
足点。整个西北（今甘肃）陷于吐蕃人之手，因为唐朝的边防军已被撤回保
卫京师。但是，叛乱引起的最重大的长期性破坏却是中央政府权威的严重丧
失造成的。①
在大力镇压叛乱的过程中，藩镇制的实行已扩大到全帝国，于是产生了
新的一级地方政府。不像旧的州治，这些地方政府往往是能独立生存的单位，
还能严重地威胁中央的权力。北方的有些藩镇能自行招兵买马，河北的某些
藩镇甚至委给归顺的叛将指挥，处于半自治状态，它们不向京师上缴税收，
自行任命官员，并宣称有权世袭其节度使之职。这些是极端的例子，但要求
地方自治和地方特殊化的力量到处在明显地发展。刚从叛乱中挣扎生存下来
的中央政府被迫将大部分责任交给地方，以求保持帝国的统一。
结果出现了一系列的制度变化，它们标志着中国行政的一个时代的结
束。与各个地区的妥协是非常复杂的事，因为它们的力量、独立程度和内部
组织大不相同。在780年前，被若干权力很大的宦官、一个专横的宰相和一
批极有权势的财政专使败坏和控制的中央政府对这一局势无能为力。后来，
新帝德宗（780—805年）试图在最重要的税收和军事方面纠正这种状况，办
法是与地方达成协议，让各地同意向中央缴纳总的税收定额，但征税的具体
办法则由地方当局决定。结果是令人眼花缭乱的多样化的局面。税率各地不
同，因此再也没有“全国”一致的税制可言。同样，在其他领域也出现了各
搞一套的局面。
德宗的政策以及试图促使地方削减其军队的活动在东北激起了新的叛乱
①
（781—785年），叛乱几乎再次摧毁王朝，结果相持不下。但在宪宗时期
（805—821年），中央政权终于在很大程度上又树立了权威；除了河北两三
个自治程度最高的镇以外，它把镇的制度纳入了官僚体制之内。②
但是，8世纪后期出现并正式表现于780年财政安排中的行政多样化依
然存在。对地方行政各行其是的这种默认使法典中法律的地位和重要性发生
① 见C。A。彼得森：《安禄山之乱后东北诸镇之自治》，未发表之博士论文，华盛顿大学，1966 年；浦立本：
《安禄山之乱及唐后期长期存在的尚武精神的根源》，载于J。C。佩里和B。L。史密斯编：《唐代社会论文集》
（莱登，1976 年），第33—60 页。
① 彼得森：《东北诸镇之自治》；崔瑞德：《陆贽（754—805 年）：皇帝的顾问和朝廷的命官》，载芮沃
寿、崔瑞德编：《儒家人物》（斯坦福，1962 年），第84—122 页。
② C。A。彼得森：《中兴的完成：宪宗和诸镇》，载于芮沃寿、崔瑞德编：《对唐代的透视》，第151—191
页。
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了激变，有些日本学者指出这一变化是政治史的一个重要转折点。在 737
年前，整个法典的法律——律、令、格、式——大致每隔15年就要修改一次
以适应形势。叛乱爆发后，唐令中涉及人口登记、土地、税赋、劳役、兵制
和地方行政细节的规定已经过时，因为这些制度或者已经作废，或者随着人
口的大规模迁移及正规户籍登记制的破坏而不得不被放弃。在记载令的典籍
中依然保留了这些规定，例如土地分配的规定又载于两个世纪后的《宋刑统》
中，但它们与实际情况已毫无关系。但是，还没有全面修改整个法典的企图。
即使先在8世纪70年代，然后在宪宗时期，中央政府在与地方的斗争中确实
恢复了权威，但它颁布新修法典之举并不表明它拥有新的权力，而以前的唐
代诸帝都是以此来宣称新政体的正统性的。企图对诏令形式的大量法律加以
合理化的唯一活动是时不时地编纂其本原归诸于737年法典化的律、令、格、
式的《格�