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事实上，存在两个关系很密切的问题。较直接的一个问题是消除中宗朝因受
贿而任命大批冗员所造成的危害。除了这些人不适宜担任高级职务外，他们
的任命——大部分人任京师的高级职务——使中央政府庞大臃肿，给支付官
俸的当局添加巨大的财政负担。这些额外的任命还影响了另一个也许是更严
重的问题：扩大了京师和地方官员之间的巨大鸿沟，从而危及自隋以来所定
官员可在京内外互调而担任品位相当职务的原则。在武后时期，对中举士子
的日益重视，使得有前途的年轻人越来越靠正途去开拓前程，他们通常在担
任京畿县令以后，就能继续在朝廷任职。我们只要看看睿宗朝宰相们的经历，
就会惊异地发现，他们之中大部分人在地方任职的经历是何等地少。另一方
面，地方职务虽然收入多，官品也高，但官僚中的佼佼者避而不就，而是由
那些按资历从胥吏擢升的人、在京师各部失利或失宠的人，或政治上暂时不
得意的人充任。
甚至在最有利的情况下，有前途的年轻人都有意识地拒绝在地方任职。
在韦后时期，官员在京师取得尽管是有名无实的官职要容易得多，配备地方
官署官员的工作却很困难。自7世纪90年代以来，对这个问题的怨言不绝于
耳；709年韦嗣立曾建议，凡过去未担任刺史和县令的官员，均不得在中央
各部各寺担任高官，但此建议没有成功。
前面已经叙述姚崇和宋璟在710年曾企图清理冗员的问题，结果在次年
他们的政策反而来了一个大倒退。714年以后，姚崇开始处理选拔有才之士
在地方任职这一更大的问题。714年初，几乎就在他担任宰相之职以后，便
有诏书规定，从京师选拔有才能的官员去地方担任刺史和都督应永为法式，
而有良好政绩的刺史和都督则应调至京师。
①
姚崇在这方面受到年轻多才的专使张九龄 的压力。后者为702年进士，
① 《资治通鉴》，卷211 第6728—6729 页。
② 《资治通鉴》，卷203 第6421 页；《唐会要》，卷60 第1041 页；《新唐书》，卷48 第1237 页；《唐
六典》，卷13 第3 页。
① 见佩内洛普·赫伯特：《7 世纪后半期中国的文官选拔》，载 《远东史论文集》（堪培拉），13 （1976
年），第1—40 页。
① 传记载 《旧唐书》，卷99 第3097—3100 页；《新唐书》，卷126 第4424—4430 页。传记连同徐浩的墓
志铭 （载《全唐文》，卷440 第13—18 页）及1960 年发现的墓志铭均被译成英文，载赫伯特的《张九龄》
中。
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来自广州以北的边远南方韶州城；由于张说的赏识，他谋得一个官职，后来
参加过两次殿试，一次在707年，一次在712年，后一次由玄宗亲自主持，
他在应答时提出了关键的选才问题。张九龄在715年阴历五月呈递玄宗的一
份十分详细的奏疏中又重提此事，其中特别强调地方职务，尤其是远离京师
的那些职务的人选，同时力主官员任某职的时间不宜太长。②
715年阴历六月，玄宗再次颁诏，命令互调京畿和地方官员，并实行按
察使每年对地方官员的政绩进行考核、由吏部和户部批准的更彻底的制度。
政绩优良者有资格在京师任职，以前未在地方担任刺史或县令的人均不得在
中央政府任职。③
但尽管有这些诏令，尽管皇帝决心要提高地方官员素质，官员们依然不
愿在京外任职。716年初期，玄宗在抱怨最近几次考试的结果之后，召集所
有新任命的县令——他们的素质之差是有名的——进宫，就他们的施政计划
进行面试。他们的答复是如此不能令人满意，以致45人被遣送回籍学习，而
负责选拔文官的官员本人也被派往地方担任几年刺史，尽管他们的官声很
④
好。深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九
龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，
他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地
了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价
地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史
们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711
年，曾有把帝国改组成 15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企
图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现
①
称按察采访处置使）。但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过
程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7
世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修
订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未
作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法 《格后长行敕》。武后垮
台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作
才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法
② 其信载 《文苑英华》，卷670 第1 — 2页；《曲江集》（四部丛刊本），卷16 第9—11 页；姚的答复载
《文苑英华》，卷689 第1 页；《曲江集》，卷16 第11—12 页。715 年的奏疏载《曲江集》，卷16 第5 — 9
页；《文苑英华》，卷676 第1 — 5页。
③ 《唐会要》，卷75 第1360 页；卷81 第1501 页；《册府元龟》，卷635 第226—236 页；参见714 年更
早的诏令，载《册府元龟》，卷211 第6694 页。
④ 《资治通鉴》，卷211 第6716 页；《新唐书》，卷45 第1176 页。
① 关于706 年的专使，见《唐会要》，卷77 第1415 页；《新唐书》，卷49 下第1311 页；《通典》，卷
32 第184 页；《唐大诏令集》，卷103 第524—525 页。711 年的改革，见《资治通鉴》，卷210 第6666
页。714 年再任命按察采访处置使之事，见《资治通鉴》，卷211 第6697 页。
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律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。 ①
713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部
分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执
行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。
有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历
三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要
的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代
行政法的详细内容。②
因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法
律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所
以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议
中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累
这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税
①
收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。但总的
来说，人们尚未密切注意全面的财政政策。
当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮
的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返
回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政
治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的
后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变
化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，
因此在不同程度上免予纳税。②
向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部
平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又
接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往
长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在
高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以
便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安
① 《唐会要》，卷39 第702 页；《旧唐书》，卷50 第2149 页；《通典》，卷165 第871 页；《册府元龟》，
卷612 第10—11 页。关于睿宗时期编订法典的情况，见仁井田升：《唐令拾遗》（东京，1933 年），第
17 页以后的导言；滋贺秀三：《关于汉唐间法典的一些考证》，载《东方学》，17 （1958 年），第27—
43 页。
② 《唐会要》，卷39 第703 页；《唐六典》，卷6 第18 页；《旧唐书》，卷50 第2138、2149—2150 页；
《新唐书》，卷56 第1413 页；《通典》，卷165 第871 页；《册府元龟》，卷612 第12 页。
① 参见崔瑞德：《唐代的财政管理》，第2 版 （剑桥，1970 年），第28—31 页；崔瑞德：《对商业课税
的一种儒家观点：703 年的崔融奏疏》，载《东方和非洲研究学院学报》，36。2 （1973 年），第429 页；
唐长孺：《关于武则天统治末年的浮逃户》，载《历史研究》，6 （1961 年），第90—95 页。
② 见全汉升：《唐宋帝国与运河》（重庆，1944 年）。
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码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂
③
贵的。 甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20
④
万石左右，657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很
高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使
为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会
合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的
17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬
季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年
又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运
往长安。①
早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重
提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。崔湜企图另辟一条跨山区
经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。②
中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不
可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发
生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713
年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可
③
能实现。但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，
奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见
成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰
重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④
尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由
于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，
该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的
大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。
716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716
和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，
洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自
然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区
域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终于发生，玄宗被迫将朝廷迁往洛阳。与往
常一样，此行路途艰难，代价高昂，时间又长；玄宗一行用了24天才抵达洛
阳，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛阳度过9年，
朝廷的迁移不下10次，搬动花了很大的代价，并把政务严重打乱。由于规模
③ 《通典》，卷10 第56 页；《册府元龟》，卷497 第8 页；卷498 第15 页。
④ 《新唐书》，卷53 第1365 页。
① 见《旧唐书》，卷37；《新唐书》，卷35、36 中关于自然灾害的材料。
② 《旧唐书》，卷74 第2623 页。
③ 《册府元龟》，卷113 第18—20 页；《唐大诏令集》，卷79 第451 页。
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扩大，管理日趋复杂，这些迁移的费用越来越高，它们必然耗费了国家的大
量资源。①
救济饥荒
政府认真地采取了与饥荒作斗争的措施。714年阴历九月，一份诏书命
在全国扩大从655年起在京师实行的常平仓制。这些粮仓在丰足之年以高于
正常市场价格的价格购进粮食，在饥馑之年以低于时价的价格出售储粮；这
是一种旨在减轻因价格过份动荡
表7 玄宗朝廷的所在
至717年正月初十日 长安
717年二月初三至718年十一月初一 洛阳
718年十一月初一至722年正月十五日 长安
722年二月初七至723年正月初三 洛阳
723年正月初三巡行太原，直至三月初五
723年三月初五至724年十一月十四日 长安
724年十一月廿二日至727年九月廿二日 洛阳
725年十月十一日巡行泰山，直至十二月二十日
727年十月十一日至731年十月廿一日 长安
731年十一月至732年十月十一日 洛阳
732年十月十二日巡行太原，直至十二月初二
732年十二月初二至734年正月初六 长安
734年正月十六日至736年十月初二 洛阳
736年十月廿一日以后 长安
而造成农民困苦的措施。719年，又一份诏书命令在北方诸道以及长江流域
和四川的大城市建立这类粮仓。每个州拨给专款，作为资金。
同时，原