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在袁世凯政府建立之初，帝国主义各国没有立即承认它，其原因绝不像帝国主义所标榜的那样：“不干涉中国内政”；更不意味着它们拒绝支持袁世凯；恰恰相反，它们乃是以不承认作武器，敦促袁尽快消灭各省革命势力，完成所谓“统一”。关于这一点，早在１９１２年夏天英国政府就露骨地表示：“对于正式承认问题，应视其（袁世凯）权力能否强迫各省继续奉行前清所订条约，然后再行提议。”②袁氏没有辜负帝国主义的期望，他把全国各省置于北洋势力之下以后，在就任正式总统的宣言中特别声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与外国政府所订条约、协约、公约必应恪守，及前政府与外国公司人民所订之正当契约亦当恪守。”对于外国人在中国“已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认，以联交谊。”③他不仅一口承认了帝国主义强加于中国的一切不平等条约，而且就在他当选正式总统的前夕，还特地给了帝国主义一些新的权益，以换取“承认”。应英国的无理要求，他承认了英国在西藏的特权。在俄国的蛮横要挟下，他不顾全国人民的激烈抗议，悍然答应俄国在蒙古享有特殊的权益。日本则以“承认问题”和取缔革命党在日本活动问题挟制袁世凯，于１０月５日取得了三条铁路（四平至洮南、长春至洮南、开源至海龙）的借款权，和两条铁路（洮南至承德、吉林至海龙）的借款优先权，把侵略势力由南满扩张到热河一带。④
因此，袁世凯一当选为正式总统，日、俄、英、德等国立即给予承认，发来贺电。美国早在５月２日先已承认。１０月１０日，袁世凯接见驻北京外交团全体成员，并“合影留念”。帝国主义在华最有影响的报纸《字林西报》发表社论说：“中国长期生活在旧制度之下，现在急需要有一个强有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”⑤
袁世凯一向重视外国顾问的作用，从北洋政府建立的那一天起，他就陆续延聘了不少外国人当顾问，除安置在政府各部的而外，仅作为总统顾问的帝国主义分子就有十多人，其中对袁世凯影响较大的有：
莫理逊（Ｇ．Ｅ．Ｍｏｒｒｉｓｏｎ，１８６２—１９２０），澳大利亚人，清末为英国《泰晤士报》驻北京记者，实际作为一个英国人起作用。他是袁世凯的老朋友（详见第六章第二节），从１９１２年８月１日担任政治顾问，经常出入总统府，替袁世凯出谋划策。⑥
古德诺（Ｆ．Ｇｏｏｄｎｏｗ，１８５９一１９３９），美国人，哥伦比亚大学教授、法学博士，专门研究德国法律。１９１２年７月来中国担任法律顾问。至１９１４年夏天回国，担任霍浦金斯大学校长。第二年７月又到北京。他与袁克定的关系十分密切。
有贺长雄（１８６０一１９２１），日本人，东京帝国大学教授，法学博士，国际法的研究者。１９１３年３月初到达北京，担任宪法及附属法顾问。
坂西利八郎，日本炮兵大佐。清末曾在天津任袁世凯的练兵顾问。１９１２年７月至北京，充当军事顾问。１９１５年７月解聘。⑦
需要特别指出的是，莫理逊、古德诺和有贺长雄这三个重要的政治法律顾问，都不是真正的共和主义者。他们都带着帝国主义殖民者的有色眼镜看待中国人，几乎一致认为中国不可能建成真正的共和国。莫理逊虽然主张议会政体，但他认为中国必须由一个强有力的人物来实行独裁统治。古德诺则认定中国人没有从事政治活动的能力。几千年来中国传统的君主制度行之有效。中国在改革政体时，如若借鉴于西方国家的话，德皇威廉二世所制定的宪法和法律是最有价值的。有贺长雄更是一个十足的君主主义者，他认为议会政体是不理想的，中国能从美国和法国学习的东西极其有限，中国至少应把君主制和共和制融合在一起。只有如此“才能保持秩序和进步”，才能“使新旧两种势力谐调”。所以他到北京后“第一个建议就是恢复祭天典礼”。⑧当时，袁世凯的想法与这些顾问的观点大致是相同的。事实上，正是在顾问们的帮助下，袁氏一当上大总统就开始无情地破坏在辛亥革命中诞生的幼稚的民主共和制度，并一步一步地强化自己的独裁统治，直到恢复帝制。
注释：
①《梁任公先生年谱长编初稿》，下册，页４２４。
②《承认民国及中央权力》，《京津泰晤士报》（Ｐｅｋｉｎｇ＆ＴｉｅｎｉｓｉｎＴｉｍｅｓ）社论。１９１２年６月１９日。
③《政府公报》第５１６号，１９１３年１０月１１日。
④王芸生编：《六十年中国与日本》，第６册，页１９。
⑤《北华捷报》，１９１３年１０月１１日。
⑥《莫理逊通信集》（ＴｈｅＣｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅｏｆＧ．Ｅ．Ｍｏｒｒｉｓｏｎ）卷２，页１至５２８，剑桥大学１９７８年版。
⑦南里知树编：《中国政府雇用の日本人》，见《近代日中关系史料》第２集，东京龙溪书舍，１９７６年版。
⑧杨·欧纳斯特（ＥｒｎｅｓｔＰ．Ｙｏｕｎｇ）：《袁世凯与民初之自由与独裁问题》（ＴｈｅｐｒｅｓｉｄｅｎｃｙｏｆＹｕａｎＳｈｉｋ－Ｋ＇ａｉ，ＬｉｂｅｒａｌｉｓｍＤｉｃｉａｔｏｒｓｈｉｐｉｎＥａｒｌｓＲｅｐｕｂｌｉｃａｎＣｈｉｎａ），美国密执安大学１９７７年版，页１７１。
袁记《约法》的产生
在国会战战兢兢地为袁世凯披上了一件合法总统的外衣以后，袁世凯便觉得没有必要再来掩饰他对国会的憎恶了，他立刻以“增修约法”为借口向国会发起了进攻。
作为一个独裁主义者，袁世凯喜欢随心所欲的“人治”，厌恶法治，根本不允许有任何民意机关或法律对他的权力进行丝毫的限制。就任临时大总统以来，他屡次抱怨《临时约法》对他限制过严，并千方百计地企图修改。他的法律顾问古德诺等也对《临时约法》横加指责，而极力鼓吹“制定采用总统制的新宪法”，以扩大袁氏的权力。早在１９１３年２月，袁就下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，企图干涉国会起草宪法的工作。由于受到国会抵制，未能得逞。１０月中旬，国会宪法起草委员会制定购宪法草案脱稿。因为是在天坛制定的，所以人们称为“天坛宪法草案”。天坛宪法草案共十章一百十三条，全由国会各党派妥协而成。它与《临时约法》比较，明显地扩大了总统的权限，对袁世凯表示让步之处甚多。但是，仍含有责任内阁的意思，没能完全满足袁氏强烈的独裁欲望，尤其是对他事先所要求的两条：即任命国务员不必经国会通过和总统有解散议会之权，均未采纳。这使他极为恼怒，并立即横加干涉。
袁世凯故意无视“天坛宪法草案”的存在，于１０月１６日向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭……顾政治之能刷新与否，必自增修约法始盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法。第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚。苟此种种之困难其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何难以补苴弥缝之术，相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产之重，以求保障于藐躬，本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者且身受施行约法之实祸。”最后，他要求国会“从速议决见复”。①隔了一天，即１８日，他又向国会提出咨文，声明只有他一人有公布宪法的权力，说是“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。②这就是说，不经过他审定同意的宪法，他就决不承认。
这时，国会认为制定宪法的工作即将完成，没有再修改约法的必要；并且，宪法草案尚未通过，关于公布权问题也无必要马上答复。没等国会咨复，袁世凯即于２４日采取了挑衅步骤，他再次咨文国会，竟然派遣施愚、顾、黎渊、方枢等八人为钦差，出席宪法会议，妄图阻止宪法通过。当宪法会议开宪法草案三读会时，“八委员突至，言奉总统令，来会陈述意见”。宪法会议里国民党议员占多数，他们企图尽力控制立法权，用法制来约束袁世凯，以便局部地体现自己的民主权力和经济利益，所以当即严词拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定：“除两院议员外，其他机关人员不但不能列席，即傍听亦不可。”袁世凯闻讯，恼羞成怒，大发雷霆，拍案狂叫道：“国会专制！”并于次日通电各省煽动说：“国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……综其流弊，将使行政一部仅为国会附属品，直是消灭行政独立之权。近来各省省议员掣肘行政，已成习惯。倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”‘本大总统忝受付托之重，坚持保国救民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大，何敢缄默而不言……各省文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知面不言。务望逐条研究讨论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择。”③
各省都督、民政长心领神会，均以“国民一分子”的身分，群起应和，几天之内回电达数十百通，都以请修改宪法草案为引子，肆意诋毁国民党和国会，而且几乎一致主张解散国民党。就在这一阵聒噪声中，袁世凯以查获国民党议员曾与李烈钧“勾结谋乱”的电报为口实，于１１月４日下令宣布国民党为“乱党”，并勒令解散，取消国民党议员资格。当天派出军警数百人包围国民党北京支部，次日又包围国会，连夜追缴国民党议员证书证章。甚至“已早脱离国民党籍而改入他党”或“曾通电反对赣乱者”也一律被追缴。两天之内共追缴议员证书证章四百三十多件。这一来，国会不足法定开会人数，只得停止议事。国会“不蒙解散之名，而受解散之实”，袁世凯的预谋终于实现了。
国会的危机使非国民党议员都普遍不满起来。参议院议员六十一人，众议院议员一百九十四人分别联名上书袁政府，气愤地指出：“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义”，并质问袁世凯说：以命令取消议员资格根据何法？④早在这年夏秋间，梁启超已多次上书，要求袁维持国会。他说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”⑤而今国会命运危如累卵，梁启超和张謇便先后面谒袁世凯，询问善后办法。袁说：这是他为“挽救国家危亡，减轻国民之痛苦”，不得已采取的一种权宜手段，并无意根本取消国会。事后，他又亲自拟定了一个“维持国会意见书”，说要简化议员选举手续，尽快补选议员。在玩弄这种搪塞手段的同时，袁世凯以政府不能无谘询机构为理由，于１１月２６日下令召开政治会议。
政治会议由每省派两人，国务总理派四人，每部各派一人和总统派十人组成。所派代表大部分是清末官僚。袁世凯指派的代表是李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、赵惟熙、饶汉祥、马良、杨度、蔡锷、杨士琦。李经羲在清未曾任云贵总督，地位最高，袁氏就指定他为议长，另派朱家宝为副议长，顾为秘书长。
１２月１５日政治会议开幕。上午九时，全体议员六十九人齐赴总统府觐见，在居仁堂静坐等候。１１时，袁世凯来到居仁堂，各议员起立向袁行三鞠躬礼，然后像小学生一样必恭必敬地聆听袁的训话。袁氏滔滔不绝地说：“民国以来，人民滥用民主自由，民意舆论全失真意。主张共和之人，托共和政治之名，行暴民政治之实，“纲纪法度，荡然无存，礼义廉耻，亦各被弃”。他要求各议员“以救国救民为前提”，不要怕国人咒骂。他说“毁誉是非千百后自有定论，此时悠悠之口，何关轻重”。最后，他说出“救国救民”的真谛，即解散国会和修改约法。⑥下午，政治会议在北海团城承光殿开幕，议决每星期开会三次。袁世凯向会议提出一大堆谘询案：什么“救国大计案”，即十九省都督、民政长要求解散国会案；增修约法案；组织造法机关案；停止省议会案，等等。政治会议无条件地顺从袁的意旨，一一通过。
袁世凯便“据政治会议的决议”，于１９１４年１月１０日公然下令停止全体国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回原籍。并煞有介事地成立了一个“筹备国会事务局”，派顾为局长，接收参议院和众议院。上一年４月当国会开幕时，袁世凯曾派梁士治为代表致词，声嘶力竭地高呼“国会万岁！”可是如今不满一年，袁氏就把国会解散了。接着，他于２月３日又下令停办各地方自治会，２８日命令解散各省议会，把地方的一切权力都交给“万能的官吏”。十年前，袁氏是清末筹办“地方自治”的带头人和“召开国会”的吹鼓手（见第七章第三节），而今在他的眼里，一切“民意机构”都变成了罪恶的渊薮，他的这种出尔反尔、反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的惯伎。
袁世凯所采取的这一系列反人民反民主的政治措施，和北洋政权的性质是完全一致的。它是在帝国主义列强支持下的、极少数封建军阀官僚的专政，只有完全剥夺人民群众的政治权利，不让人民监督，才能维持其反动独裁统治。
没有国会，进步党人也就失去了活动的地盘。袁世凯下令解散国会的那天，梁启超急忙跑到总统府想加以劝止。袁借口有紧要公事要办，让侍卫转告梁明天再来。梁说：“我正是有要紧公事才来晋见总统”。等了好大一会，袁才出来接见。梁恳切陈词，说明来意。袁装作惋惜地说：“晚了，命令已经发下去，木已成舟，不能再改，只好待以后设法补救。”这些话使梁氏对重开国会一直抱着幻想。
原来，袁世凯让熊希龄担任总理，并非想让他分享统治权力，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊希龄恭顺地副署了袁的一切命令，最终把国会送进坟墓以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行独裁的障碍物。他别有用心地抱怨说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔！”进步党人汪荣宝出任比利时公使，于进谒辞行时，劝袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁狡辩道：“不然！往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”袁的决定是无可挽回的，“废国务院事既定议”，即命令梁士诒往告熊希龄，“熊愕然”。⑦袁见进步党人对内阁制恋恋不舍，便又使出自己的惯伎来。在他的授意下，安徽都督倪嗣冲于１９１４年１月２４日首先通电各省，倡议修改约法，实行总统制。各省都督、民政长群起响应。四川都督胡景伊和民政长陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒，若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏都督冯国璋说得更干脆、具体，他说：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美（国），解散国会则取法（国），使大总统以无限权能展其抱负。”
熊希龄副署解散国会的命令，本来已经受到社会舆论的责难；由于梁士诒掣肘，财政也陷于“万难之境”，⑧更为重要的是各省军阀声讨内阁制的调门愈来愈高，遂心怀退志，称病请假。这对袁世凯本来是正中下怀，可以挥之使去。可是，这个阴谋家对利用完的工具往往要制造或寻找借口，使其狼狈下台，借此既可对人诬以罪名，又可掩饰自己的阴险毒辣手段。
先是，熊希龄担任热河都统时，曾私取承德行宫宝物多件。民国后每一都统到承德，都以检查为名，私取宝物，据为己有。这本是公开的秘密。清室内务府大臣世续曾将行宫所失宝物开一清单，呈报袁世凯，要求追查下落。袁有意压下不发，束之高阁。当�