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任期半年。执政官有随身侍卫12人，他们肩上背着一束中间插有战斧的笞
棒，随时惩治违法犯罪分子，或以笞棒鞭打，或以斧杀头。这种笞棒称为“法
西斯”，象征着罗马最高长官的权力。现代意大利的法西斯党即由此得名。
只有在召开公民大会的时候，执政官才命令侍从将法西斯垂下来，以表示执
政官的权力来自人民。执政官无宗教权力，由贵族任命的“圣王”主持宗教
事务，但无实权。由于执政官的任期短，权力有限，彼此牵制，他们还不可
能成为大权独揽的最高统治者。
共和国的其他高级官吏还有财务官和营造官。财务官初为两人，后增至
4人，由执政官直接任命，公元前5世纪后半期，改为由选举产生。他们是
执政官的副手和在审判方面的助手，后来成了掌管国库的官吏。稍晚一些的
营造官，是执政官在市政建设及维持城市公共秩序方面的助手。
真正掌握国家权力的是由贵族把持的元老院。元老院由氏族长老和退任
执政官组成。它有权决定内外政策、审查和批准法案、掌握财政、监督执政
官的行动。退任执政官在元老院中起着举足轻重的作用，只有他们才有权发
言和提出各种议案，氏族长老的作用仅在于他们之间发生意见分歧，需要参
加投票表决而已。此外，他们还可以指挥现任执政官，使执政者成为执行他
们意旨的工具。
塞尔维乌斯改革时设立的森都里亚会议，成为最高国家管理机关。开会
时，就元老院审查过的最高长官的选举、宣战或停战，以及其他议案不经讨
论，直接进行表决。表决时，第一等级的98个百人队享有优先权，若他们
对议案的意见一致，其他等级便不必再行使投票权了，遵从第一等级的决定
就是了。可见，森都里亚会议代表了罗马最富有者的利益。
综观罗马共和国的国家机构及其职能，可以看出，罗马共和国的实权掌
握在贵族奴隶主的手中。
（2）平民反对贵族的斗争
在早期共和国时期，平民与贵族的矛盾是当时的主要社会矛盾。平民反
对贵族的斗争成为这一时期罗马政治史的主要内容。
平民与贵族的矛盾，在王政时代就已存在。共和国建立之初，贵族通过
元老院控制着国家政权，平民虽按财产资格可以参加森都里亚会议，但他们
不能担任国家的高级长官，不能进元老院，不能与贵族通婚，也不能参与公
有土地的分配与使用。除少数从事手工业和商业活动的富有者外，大多数人
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日益贫困。同时，共和国初期的连年对外战争，不但加重了平民兵役和捐税
的负担，而且也使破产的平民负债累累，沦为贵族的债务奴隶，甚至被卖到
海外或处死。平民为摆脱这种受奴役受压迫的悲惨命运，围绕政治权利、土
地和债务问题同贵族进行了长期的斗争。
公元前5世纪初，开始了大规模的平民反抗贵族的斗争。当时，罗马与
北方的伊达拉里亚人、高卢人及其周围的一些部落时有战事。作为罗马军队
主要成员的平民，往往利用外敌压境，急需用兵的时候，携带武器离开罗马，
拒不参战，迫使贵族妥协。这种斗争方式称为“撤离运动”。全副武装的平
民离开罗马，到圣山扎营，使得罗马兵力锐减，田地无人耕种，生产停滞，
敌人乘机通过无设防据点侵入罗马。同时，平民的撤离，随时有可能发展成
公开的武装起义。平民的撤离，给罗马社会及贵族的统治造成了很大的威
胁，因此，元老院便派一些德高望重的人员代表政府去圣山与他们谈判，使
对立的双方达成某种妥协。据说第一次撤离运动发生在公元前494年，当时
罗马正同邻近部落激战。这次斗争迫使贵族向平民让步，平民获得了举行平
民会议和选举保民官的权利。平民会议通常是集日时，在广场上举行，并得
到贵族政府的承认。到公元前471年第二次撤离运动时，平民会议开始按地
区，即特里布斯召集，从此便称为特里布斯会议。保民官是全体平民之长，
由平民会议选出，最初是两名，后增至十名。平民保民官保护平民不受贵族
官吏的欺压，并有权否决有损平民利益的法令。保民官本身神圣不可侵犯。
保民官制在平民反对贵族的斗争中，曾起了重要作用。
但是，保民官的作用还只限于当时法律规定的范围内，习惯法的解释权
和司法权仍掌握在贵族手中。由于没有成文法典做依据，贵族法官可任意曲
断法律而无任何约束。于是，要求订立成文法便成为平民下一步斗争的目
标。公元前462年，平民保民官提出了制定成文法的要求，经过十年的斗争，
终于使元老院在公元前5世纪中期同意记载和公布法律。
公元前452年森都里亚会议选出了由10人组成的十人立法委员会，并
赋予委员会以充分的权力进行立法工作。委员会从公元前451年至前450年
工作了两年，其成员，起初全是贵族，公元前450年又选出了新的十人委员
会，由5名贵族和5名平民组成。领导这个委员会的是贵族出身的阿匹阿·克
劳狄。
经过两年的工作，委员会将成文法刻在十二个铜表上，立于广场，公布
于众。十二铜表法由此得名。这是罗马的第一部成文法典。法典原文没有保
存下来，其主要内容散见于古典作家的著作中。十二铜表法基本上是习惯法
的整理与记录，但也加进了公元前5世纪以后早期罗马共和国的某些内容。
例如，在刑事审判中，占统治地位的还是古老的氏族复仇法，法典第八表第
二条规定：“如果故意伤人肢体，而又未与＇受害者＇和解者，则他本身亦应
遭受同样的伤害。”（周一良：《世界通史资料选辑，商务印书
馆，1974年第341页）。另外，氏族制度的残余在法典中也有所反映。法典
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第五表第四、五条规定，没有继承人或生前未立遗嘱的人，死后其财产归最
近的父系亲属所有，若无父系近亲，则财产由其族人取得（同上，第336页）。
法典保护贵族奴隶主的私有财产不容侵犯。法典第八表第十二条和十四
条规定，“如果于夜间行窃，＇就地＇被杀，则杀死＇他＇应认为是合法的。”
“在行窃时当场被捕之自由人，则予以体罚，……如果是奴隶，则鞭打之，
并把他从崖上抛下”。（同上第342页）法典承认债务奴隶制，但对高利贷
的利息作了限制，第八表第十八条A规定，“任何人不得取得超过百分之一
＇月＇息” （同上）。
法典承认父家长的绝对权威，妇女及子女处于无权和奴隶的地位。第五
表第一条规定，“＇我们＇的祖先认为，甚至成年女子，因其生性轻佻，也应
予以监护……惟独维斯塔女尼可以例外，古罗马人尊重其圣职，故彼等可免
受监护。”（同上第335页）第四表第二条规定，“父如三卖其子，子则可
以＇由＇父＇权＇之下解放出来”。 （同上第335页）。
总之，十二铜表法虽然较多地保留了习惯法的内容和氏族制的残余，但
毕竟融进了维护奴隶制的新篇章，这正是这部法典的进步之处。另外，由于
法律已经编成明确的条文，在审判和量刑定罪时，须以条文为准，这就在一
定程度上限制了贵族的专横。十二铜表法奠定了罗马法的基础，并对中世纪
和近代欧洲的法律制度产生了很大的影响。
以阿匹阿·克劳狄为首的十人立法委员会，在任期届满时，仍无心交权，
尤其是克劳狄，像个暴君，任意杀戮平民，抢夺他们的财产，加上成文法中
的一些条文也没有满足平民的平等权利，终于在公元前449年再次爆发了平
民的武装起义。十人委员会被迫交权，克劳狄被捕入狱，自杀身亡。瓦列里
乌斯和荷拉提乌斯当选为执政官。迫于平民的压力，此间通过了一项法案，
规定平民大会通过的决定，对全体罗马公民具有法律效力。使特里布斯会议
开始具有公民会议的性质，它所通过的议案对贵族同样有约束力。据李维罗
马史，这一年还通过了保民官神圣不可侵犯的法案。
公元前445年，平民又取得了新的胜利。平民保民官坎努里阿提出了允
许贵族与平民通婚的法案。禁止贵族与平民通婚大概是自古以来的传统，并
被列在十二铜表法的第十一表中。这项提案，遭到贵族的强烈反对。他们认
为，这从根本上触动了贵族的利益，亵渎了贵族高贵的血统，消灭了氏族的
权利。但经过斗争，贵族让步了，平民获得了与贵族通婚的权利。次年，平
民又获得了当选与执政官相当的军事保民官（军政官）的权利。至此，平民
在争取政治权利方面，取得了不少重要胜利。为以后平民上层与原有的贵族
联合而成“新贵”准备了条件。
贵族为最大限度地保持他们的权利，从公元前443年起，又设立了监察
官的职位。监察官为两人，从功勋显著的贵族高级官吏中选举产生。每五年
选举一次，任期十八个月。其余三年半则没有监察官。监察官的职能，最初
主要负责公民调查，根据公民财产划分公民等级。调查在玛尔斯广场公开进
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行。监察官的权力不断扩大，编制财产表、掌管国家财务、编制元老院名单，
开除其中不合格者，监督社会风尚维护社会公共秩序等都纳入他们的职权范
围。监察官成了共和国的一个重要机构，并在一定程度上限制了平民的经济
活动和政治活动。
平民反对贵族的斗争，虽使平民获得了不少政治权利，但是与下层平民
密切相关的土地和债务问题并未解决。公元前396年罗马攻下了围困10年
的伊达拉里亚人的重要城市维爱曾把征服的土地分给平民，平均每人7犹格
①，使平民要求土地的矛盾有所缓和。但公元前5世纪末至前4世纪初，罗
马对外战争频繁。公元前390年，波河流域的高卢人大举进攻罗马。罗马城
被洗劫一空，罗马人被迫退守陡峭的卡皮托山。最后高卢人向罗马人索得
1000磅黄金方始离去。战争的负担大都转嫁到平民身上，土地集中和债务盘
剥的现象愈益严重。平民反对贵族的斗争更为尖锐和激烈了。
公元前376年，李锡尼和绥克斯图当选为平民保民官，他们针对平民最
为关切的土地问题、债务问题和担任高级官职的问题，提出三项新法案：（1）
凡公民都可占用公有土地，但不得超过500犹格的最高限额； （2）平民欠
的债务一律停止付息，已付的利息计作偿还本金，尚负债款，分三年还清；
（3）取消军事保民官，恢复执政官的制度。每年选出两名执政官，其中一
名必须由平民担任。这一法案遭到贵族的极力反对。元老院企图利用保民官
的否决权来阻止法案的通过。他们收买了几个保民官，当李锡尼和绥克斯图
召集平民会议进行表决时，这几个人在一群贵族的簇拥护卫下，冲入会场，
阻止法案的宣读，不准平民履行表决手续。平民与贵族，围绕着新法案，展
开了激烈的斗争。10年间，曾有两次弄到要采取独裁的地步。公元前376年
至前371年的五年间，甚至出现了贵族的牙座官空虚的状况。牙座是罗马执
政官、司法官、独裁官等贵族高级官吏所坐的一种凳子，四脚成S形两两交
叉，凳面是皮的，上加垫子，无靠背，四脚雕花，镶以象牙。有资格使用者，
称为“牙座官”。与此同时，李锡尼和绥克斯图却连年当选。平民经过10
年的斗争，公元前367年，法案终获通过。绥克斯图当选为公元前366年的
第一任平民执政官。但是，平民也作了些让步，在执政官之下，任命一个司
法官，执掌城内的司法，由贵族担任。此外，还设了两个尊贵营造官。
李锡尼·绥克斯图法案的通过，是平民反对贵族斗争的又一重大胜利。
此后，公元前365年，平民也可充任尊贵营造官，不久又获得充任最高审判
官，公元前356年，平民第一次被任命为独裁官，公元前351年第一次担任
监察官。至此，平民获得了充任一切官职的权利。公元前339年独裁官普布
利里乌斯·披罗又公布了三项法律。第一，重申前449年通过的平民会议对
全体公民具有法律效力；第二，经元老讨论同意、人民大会通过的法案，不
经元老院的批准，即成为法律；第三，两位监察官中必须有一位从平民中选
① 1 犹格约等于4 华亩，100 犹格约等于25 公顷。
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出。
公元前326年，通过了彼提利阿法案，依照法律规定，债务人以他的财
产而不是以人身对债主负责。债务奴隶制被取消，因负债而沦为奴隶的罗马
公民获得释放。
公元前312年，原十人立法委员会首领阿匹阿·克劳狄的玄孙，也叫阿
匹阿·克劳狄，当选为监察官，这个人后来眼睛瞎了，因此被称为“盲目的”。
他高傲、固执，性情暴烈，任监察官时，进行了一项大胆改革，负责审查元
老院名单，并且把被释放奴隶的儿子也加了进去。这一改革代表了日益增长
的富有市民和工商业奴隶主阶层的利益，引起了贵族的强烈不满，致使克劳
狄的支持者丢了官职。第二年的执政官仍按旧有的名单召集元老院。但克劳
狄的监察官职位仍然保留。公元前308年，他当选为执政官，又进行了一项
打击贵族，有利平民的改革，规定公民有权加入任何一个特里布斯，并在他
所愿意的地方登记自己的财产。但这项措施直至公元前304年才被批准。
阿匹阿·克劳狄当政时，还完成了两项为后人造福的巨大工程，一是铺
设了连接罗马和卡普亚的“阿披亚”大道，二是修筑了一条15公里长的水
道，以保证罗马的饮水问题。
公元前287年，平民进行了最后一次撤离运动。平民出身的独裁官霍腾
西阿颁布一项新法案，再度重申平民会议的决议，不必经过元老院的批准，
即具有法律效力，全体罗马公民必须遵守。可见，围绕这个问题，平民与贵
族之间的斗争还是很激烈的。一般认为，《霍腾西阿法案》的通过，标志着
平民反对贵族斗争告一段落。
（3）平民反对贵族斗争的后果
平民反对贵族的斗争，对罗马历史的发展有着重要的影响。首先，平民
取得了充当各级官吏的权利，可以与贵族通婚，这不仅打破了贵族垄断政权
的局面，而且摧毁了贵族极力维系的血缘氏族的最后防线，清除了氏族制的
残余，调整了平民与贵族的关系，从而扩大了共和国的统治基础。其次，废
除了债务奴隶制，平民摆脱了沦为奴隶的命运。他们的公民身份和权利得到
保证，有利于罗马兵农合一制度的推行，从而加强了罗马国家的军事力量，
推动罗马向海外扩张。最后，在平民反对贵族斗争中确立的新官职、颁布的
新法律、建立的各项新制度，使罗马国家的上层建筑逐渐完善，使之更能适
合奴隶制经济基础的需要。
实际上，关系到平民切身利益的土地问题并没有真正解决。债务的减免
和小量公有土地的分配虽使土地集中暂时缓和，小农经济在一定时期内得以
维持，但无法摆脱的重税、兵役、高利贷以及奴隶制经济的排挤，不可避免
地造成平民负债和破产，他们和大土地所有制之间的矛盾和斗争并未停止。
平民反对贵族的斗争，并未使平民个人获得更大的自由，只是对行政官
吏的权力有所限制而已。虽然平民在政府中享有较多的政治利益，但元老院
的权威地位却无显著的变化。元老院特权的根深蒂固，使罗马国家政权的保
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守势力一直比较强大。而且，担任行政官吏无薪奉，这使广大贫民无机会充
任各级官职。因此，在平民和贵族斗争中得益最多的是少数富有的平民上
层，他们获得了担任高级官职